La ANPP es un órgano unicameral. En la historia nacional, ese perfil fue defendido por el I Partido Comunista cubano. Juan Marinello se opuso en 1940 al bicameralismo alegando que «…no existen en el seno de la sociedad cubana esas distinciones de tipo aristocrático que hacen que todavía se acepte como buena, como necesidad impuesta […]
La ANPP es un órgano unicameral. En la historia nacional, ese perfil fue defendido por el I Partido Comunista cubano. Juan Marinello se opuso en 1940 al bicameralismo alegando que «…no existen en el seno de la sociedad cubana esas distinciones de tipo aristocrático que hacen que todavía se acepte como buena, como necesidad impuesta por la tradición, la existencia del Senado. (…) Solo mediante una Cámara Única que sea amplia (…) puede el Congreso cumplir sus funciones.»[1]
Con el actual perfil unicameral, no se permite la existencia de minorías parlamentarias y no se consagran garantías contramayoritarias -que impidan u obstaculicen a una mayoría legislar sobre temas especialmente protegidos-. Desde 1976 hasta hoy, las decisiones sobre todas las materias han sido aprobadas por unanimidad -con una sola excepción, al momento de aprobarse el actual Código de Trabajo-. La unanimidad, cuestionada en público por el presidente Raúl Castro, no tiene como base la -imposible- coincidencia de opiniones de todos los diputados durante todo el tiempo, sino la exigencia de concebir la soberanía popular como un ente unitario y homogéneo, en tanto transfiguración institucional de la «unidad nacional».
El régimen estatal es unitario (no federal). Las provincias y municipios no cuentan con autonomía. En 1976 el sistema de relaciones entre órganos estatales siguió el principio de «doble subordinación» -a la instancia asamblearia superior y a las políticas ministeriales para cada rama- por parte de provincias y municipios. Hasta hoy, las decisiones de los órganos superiores son obligatorias para los inferiores, los órganos estatales inferiores responden ante los superiores y les rinden cuenta de su gestión, y en todos los órganos estatales colegiados rige la subordinación de la minoría a la mayoría.[2] Con un diseño con estas características, un proyecto de descentralización local real -en el debate actual se discute si este parece más enfocado en la provincia que en el municipio, y si debiera ser este último la prioridad- enfrenta fuertes límites.
En las provincias y municipios, las funciones estatales y gubernamentales se concentran en un mismo órgano asambleario, subordinado a las respectivas instancias superiores. En el ámbito nacional, se separan formalmente en el Consejo de Estado (órgano electo) y Consejo de Ministros (órgano designado). Los problemas de la fusión de actividades de Estado y Gobierno han sido largamente cuestionados, al menos desde 1986 hasta la fecha, por un amplio campo de estudiosos y actores vinculados al sistema estatal cubano. En la academia cubana es común encontrar criterios como este: «la redacción constitucional permite confusiones entre las facultades y atribuciones de los órganos y la posibilidad de usurpación de funciones de unos por otros».[3]
Esa crítica tomó cuerpo apenas 10 años después de la creación del sistema institucional de 1976, con el Proceso de «Rectificación de Errores y tendencias negativas», y se profundizó por el debate abierto por eventos como el IV Congreso del PCC. En 1991, en un texto publicado en la Revista Cubana de Derecho, su autor entendía que entre los problemas fundamentales que afectaban el funcionamiento del Poder Popular se encontraba la «coincidencia en los mismos órganos (Asamblea de Delegados y Comités Ejecutivos) de las funciones ejecutivas y administrativas con las funciones deliberativas y de acuerdo, con la consiguiente situación de ser al mismo tiempo jueces y partes en la valoración del cumplimiento de sus atribuciones». Como propuesta de solución, el texto sugería: «Asignar las funciones ejecutivas y de administración bajo la responsabilidad de un Alcalde (municipio) o Gobernador (provincia), con un comité o consejo ejecutivo integrado por miembros profesionales designados por la Asamblea a propuesta del Alcalde o el Gobernador, según corresponda. Tanto el Alcalde como el Gobernador serán elegidos por sus respectivas asambleas.»[4]
Dos décadas después, los decisores del sistema institucional respondieron al reclamo. En las dos provincias creadas por la más reciente división política-administrativa, Artemisa y Mayabeque, está puesto en ejecución desde 2012 un «experimento», sin base constitucional, que entre otras cuestiones ha separado las autoridades estatales de las de gobierno, esto es, separado la dirección de los Consejos de Administración de las direcciones de las Asambleas provinciales y municipales del Poder Popular. No obstante, en febrero pasado fue anunciada una medida en dirección diferente: la creación de un cargo de vicepresidente de las asambleas provinciales y municipales a cargo del trabajo del Consejo de Administración. El hecho podría dar mayor profesionalidad al trabajo administrativo de gobierno, pero mantiene la fusión de facultades de Estado y gobierno en la persona del presidente de cada Asamblea.
Por otra parte, si bien es obligación constitucional que todos los miembros del Consejo de Estado sean diputados, la Comisión Nacional de Candidaturas habilitó a todo el Consejo de Ministros para ser diputados en la nueva ANPP, sin que exista exigencia de ello, y sin que sea deseable a los efectos de impedir a la ANPP ser juez y parte de la actividad específica de gobierno.
La ANPP: cuestiones procedimentales
En elección de segundo grado, los diputados a la ANPP votan por la propuesta de la dirección del Consejo de Estado, órgano colectivo que la representa entre un periodo y otro de sesiones. En las pocas ocasiones en que han trascendido al público opiniones de electores sobre este sistema, ha aparecido la pregunta por la elección directa de los máximos cargos estatales. En 2015, en una entrevista online organizada por Juventud Rebelde, miembros de la Comisión Nacional Electoral declinaron responder alegando que «es necesario tener en cuenta que a las autoridades electorales les corresponde organizar, dirigir y validar el proceso electoral y a la Asamblea Nacional la función legislativa.»[5] Ante una pregunta similar, en febrero pasado, en reunión con electores del municipio de Plaza de la Revolución, José Luis Toledo Santander, presidente de la Comisión de Asuntos Constitucionales y Jurídicos de la ANPP, confirmó que no han pensado en introducir mecanismos de elección directa de los máximos cargos estatales.
Los diputados cubanos son elegibles cada cinco años, con posibilidad de elección ininterrumpida, no reciben salario como representantes oficiales -pues siguen trabajando en sus puestos de trabajo previos a la elección-, no acceden a su escaño a través de campañas políticas ni presentan programas políticos a sus electores. Al mismo tiempo, es virtualmente imposible -por el diseño electoral- que los propuestos no ganen su puesto una vez que aparecen en las boletas electorales.
Una vez constituida la ANPP, sesionan de modo ordinario cuatro días al año -dos días cada semestre-, más las sesiones extraordinarias que sean convocadas y, si son miembros, la labor que desempeñen en Comisiones de Trabajo parlamentarias.
Hace casi una década, en un trabajo que realicé durante dos años y para el cual entrevisté a delegadas y delegados municipales, provinciales y diputados a la ANPP, la totalidad de las personas entrevistadas refirieron las limitaciones de tiempo para ejercer el trabajo de gobierno, por cuanto el delegado o diputado debe cumplir con sus responsabilidades laborales, que es por donde recibe su salario. El tema de la «estimulación» en CUC, que se pierde por faltar al trabajo en cumplimiento de las labores de gobierno, fue recurrente entonces. Las estimulaciones en CUC han sido, en una parte importante, escasas en monto. El promedio de ellas estaban en aquella fecha sobre los 10 CUC al mes. Que algunos delegados se preocupasen por esto era prueba de su honestidad. Por otra parte, ningún delegado se mostró a favor de hacer su trabajo de modo profesional, con todo el tiempo dedicado a la labor de gobierno. En cambio, sí aportaron ideas que les permitirían disponer de tiempo oficial para las funciones de gobierno: establecer mecanismos dinámicos para que las asambleas soliciten la liberación temporal del delegado para tareas concretas o concederles legalmente un lapso autorizado al año para trabajar para la asamblea, como sucede en efecto con los jueces legos en Cuba.
Jesús García Brigos, quien además de haber estudiado el sistema del Poder Popular fue delegado por varios años, especificó que: «Si se pide que no se afecte a los delegados en su tiempo de trabajo, y que las Asambleas se hagan sábados y domingos, se está diciendo que gobernar es perder tiempo de trabajo. Es preciso hacer valer el derecho del trabajo en funciones de gobierno como la principal labor de trabajo del delegado. Así se resolvería el problema».[6] En dicha lógica, una alternativa factible sería, como se ha hecho con deportistas de alto rendimiento, «liberarlos» de su trabajo, pero pagarles el salario correspondiente. En el caso de los diputados, sería por el tiempo que sean representantes estatales y, acaso, con un límite elegible de dos mandatos no consecutivos. Por otro lado, esta opción es problemática para las personas situadas en las franjas laborales que no reciben, técnicamente hablando, salario, como cooperativistas y cuentapropistas, que ocupan sobre 30 por ciento del empleo.
El número de integrantes de la ANPP se elige tomando en cuenta un criterio de representación proporcional: un diputado por cada 20.000 habitantes de un municipio, o fracción mayor de 10.000.[7] Por ello, su membresía varía: la primera Legislatura (1976-1981) tuvo 481 diputados, mientras que la VII (2008-2013) llegó a tener 614. La recién electa en marzo pasado (para el lapso 2018-2023) cuenta con 605. En todos los casos, es una alta cifra de representantes: varias decenas más que el Congreso de los Estados Unidos y unos 20 miembros menos que el mexicano. (La población cubana es de 11.435.983 personas, superada 28 y 11 veces por la de EE.UU. y la de México, respectivamente.)
La presencia de la rendición de cuentas y de la revocación es una fortaleza del sistema institucional, pues concibe la representación con carácter fiduciario, como dependiente de la valoración de los electores sobre el trabajo del representante. Si bien no está reconocido explícitamente el derecho de revocar al presidente del Consejo de Estado y de Ministros, sí está consagrado directamente el de revocar a las principales autoridades de la ANPP (presidente, vicepresidente y secretario), a los diputados y a otras autoridades.
Sin embargo, en la práctica, la revocación parece verificarse en casos excepcionales, como casos de robo y malversación. Una causa probable del bajo número de revocaciones sería que el procedimiento necesario para llevarla a término no estimula su práctica continuada. En mi investigación sobre el tema, antes aludida, funcionarias de la Asamblea Provincial de Villa Clara manifestaron que: «Por lo que recoge la ley, la revocación es por indisciplinas graves. Realmente eso nunca nos ha pasado. Cuando te lees la ley de la revocación, tienes que hacer tantas cosas para hacerla, que es preferible decirle al delegado que pida la liberación».[8]
En ello se ha hecho un uso discrecional de la obligación legal de revocar. Así lo manifestó Tomás Cárdenas, mientras fue presidente de la Comisión de Órganos Locales de la ANPP: «Un delegado mete la pata, pero la circunscripción es compleja políticamente. Si usted lo lleva a revocar te lo pueden elegir de nuevo allí mismo sin revocarlo. Si llevas a alguien, haces la comisión, informas a todo el mundo, votan, y no lo revocan, es legal, y está en el derecho, pero políticamente es una derrota. Si yo sé que no lo van a revocar, no lo llevo a la circunscripción. Si esta misma persona me ofrece renunciar, lo acepto.»[9]
Los diputados a la ANPP son electos de modo directo por la ciudadanía y rinden cuenta ante ella, pero los revocan las asambleas que los nominaron, no los electores. Según los datos disponibles en la página web oficial de la ANPP, el número de revocaciones de diputados -contando con el alto número de miembros de la ANPP y los cinco años de mandato- es muy bajo: entre 1976 y 1986 no aparece reporte de revocaciones de diputados; entre 1986 y 1993 renunciaron 17 diputados; mientras ocho fueron revocados «por conductas incompatibles con su condición de representantes de nuestro pueblo»; entre 1993 y 2008 no se reportan revocaciones (siempre según el sitio oficial de la ANPP); entre 2008 y 2013 se presentaron 37 renuncias y se ejecutaron tres revocaciones, mientras que la Legislatura que está a punto de concluir presenta un dato preliminar de 13 renuncias y una sola revocación. En todos los casos, son números bajos. Además, que el número de renuncias sea significativamente mayor que el de revocaciones permite conjeturar que el uso discrecional de la revocación continúa siendo una práctica.
Nota final: sobre el tiempo político
Si bien el sistema institucional del Poder Popular confronta estos y otros problemas, la percepción oficial es habitualmente acrítica al respecto. No reconoce conflictos y no promueve encuestas de público que valoren los procesos del sistema institucional, segrega propuestas del campo académico que buscan mejorarlo y frena, o no da cauce, a iniciativas ciudadanas que podrían dinamizar en parte su quehacer, como las propuestas de leyes nacidas de empeños «desde abajo», como las propuestas de Ley de Cine, del Código de Familia o contra el maltrato animal.
Otro conflicto es el tiempo y el «secretismo» que se otorga a sí misma la ANPP para llevar a cabo procesos que ella misma promete. La elaboración de un proyecto de ley de ciudadanía fue anunciada primero en la pasada década del ochenta y luego en la del noventa. Un acuerdo de la ANPP de 1991 mandó a elaborar una Ley Orgánica del Poder Popular. En 1996 la ANPP encomendó al Ministerio de Justicia, en conjunto con la Comisión de Asuntos Constitucionales y Jurídicos, la redacción de un proyecto de ley que desarrollase el proceso de control constitucional. Ninguno de ellos -y no son los únicos casos- ha sido elaborado hasta la fecha, no se han divulgado sus posibles contenidos ni las razones por las cuales no se han promulgado.
En el mismo horizonte, el X Pleno del Comité Central del PCC aprobó en 2015, en cumplimiento de acuerdos de su Congreso, planificar «un conjunto de actividades» que incluían la generalización del nuevo modelo de funcionamiento de los Órganos Locales del Poder Popular, puesto en «experimentación» en las provincias de Artemisa y Mayabeque. Tres años después, medidas tomadas, como la antes comentada sobre la creación del cargo de vicepresidente de las asambleas a cargo del Consejo de Administración, parecen ir en dirección diferente a la «generalización» del experimento.
Lo informado permite juzgar solo los resultados, no la forma en que se ha implementado, sobre la que existe menos información. Respecto a los resultados, se han señalado deficiencias de funcionamiento y que «las transformaciones, en algunos casos, no han trascendido lo estructural; no han calado lo suficientemente hondo en los modos de asumir la dirección y gestión de los procesos en aras de alcanzar aquel propósito primero de un gobierno más eficiente y una administración más enfocada en el control y el desarrollo». No obstante, se ha reconocido que en Artemisa «los indicadores socioeconómicos muestran avances a lo largo de los siete años de la provincia».[10]
En 2011, el presidente Raúl Castro Ruz anunció la necesidad de elaborar una nueva Constitución, o de reformar la existente. En marzo pasado, Granma comunicó sobre un informe del Buró Político «acerca de los estudios que se vienen realizando para una futura reforma de la Constitución» y lo único que trascendió es que «reflejará» las transformaciones en curso -no comentaré aquí el rol que le otorga a la Constitución el hecho de que deba «reflejar» situaciones ya constituidas- y que «ratificará el carácter irrevocable de nuestro socialismo y el papel dirigente del Partido en la sociedad cubana». Tratándose de la Constitución del país, remitir al «futuro» el plazo de elaboración de la Constitución no mejora la tendencia al uso del tiempo por parte del ANPP, y no difundir ante la opinión pública los contenidos en debate tampoco mejora la práctica informativa sobre su trabajo.
No hay que ser investigador social para percibir que la sociedad cubana tiene una noción más urgente del tiempo político y una necesidad mucho más apremiante de información sobre aquellos temas que directamente le conciernen.
Varios de los temas tratados aquí tienen escasa presencia en los medios de prensa de consumo masivo en Cuba, pero es difícil imaginar que no tengan importancia alguna en el proceso político que vivirá el país a partir de muy pronto. Ponerlos en discusión no es condición suficiente, pero sí necesaria para encararlos con mayores y mejores niveles de conocimiento, información y participación de la ciudadanía en la elaboración de diagnósticos críticos y de propuestas sociales sobre tales problemas.
Leer también la primera parte de este artículo: Parlamento cubano: algunos problemas frente a 2018 (I)
Notas:
[1] Diario de Sesiones de la Convención Constituyente, Vol. II, No. 70, p. 19.
[2] Pérez Hernández, Lissette: «El Poder Popular cubano luego de 40 años de su constitucionalización». En Andry Matilla (coord.) (Ed.): La Constitución cubana. Cuarenta años de vigencia. La Habana: UNIJURIS, 2016, p. 73.
[3] Prieto, Martha; Pérez, Lisette (2000): Temas de Derecho Constitucional. La Habana: Félix Varela.
[4] «Órganos locales del PoderPopular.El delegado y las comisiones de trabajo. Los Consejos Populares», Fernández-Rubio Legrá, Ángel. Revista Cubana de Derecho, No.1, Enero-Marzo,1991, pp. : 66-70.
[5] «Concluyó entrevista on-line sobre el sistema electoral cubano», Juventud Rebelde, publicado: 28 febrero 2015; Updated: Jueves 21 septiembre 2017.
[6]García Brigos, J. (08 de 06 de 2010). Entrevista con experto. Investigador del Instituto de Filosofía. (J. C. Guanche, Entrevistador, lugar: Oficinas Auxiliares de la ANPP. Archivo del Autor.)
[7] Si el número de habitantes de un municipio es de 30.000 o inferior a esta cifra, se eligen dos diputados. (Artículo 14, Ley Electoral. No. 72, de 1992.)
[8] Entrevistas con funcionarias de la APPP de Villa Clara, énfasis propio, (J. C. Guanche, Entrevistador, lugar: Sede de la Asamblea Provincial del Poder Popular en Villa Clara. Archivo del Autor.)
[9] Cárdenas, Tomás. (24 de 06 de 2010). Entrevista con funcionario. Presidente de la Comisión de Órganos Locales del Poder Popular de la ANPP. (J. C. Guanche, Entrevistador, lugar: Oficinas Auxiliares de la ANPP. Archivo del Autor.)
[10] Sobre Mayabeque, ver «Hacer que el pueblo se identifique con los cambios (+ Infografía)», Yudy Castro Morales, Granma 5 de abril de 2018. En este texto aparecen declaraciones de Tamara Valido Benítez, presidenta de la Asamblea Provincial: «Se ha tratado de transformar el vínculo de las asambleas con la administración, desencartonar su papel, acercarlas cada vez más a los problemas que aquejan a la gente. De ahí el chequeo constante a la solución de los planteamientos; de ahí que el 53 % de los controles efectuados por las comisiones permanentes de trabajo hayan estado orientados hacia la calidad de los servicios». (…) «Además, asume, que hay aspectos del experimento que no han llegado a su máximo nivel de eficacia, como por ejemplo, el papel fiscalizador de algunos órganos estatales de dirección. Menciona entonces el de comercio, el de recursos hidráulicos.»
Julio César Guanche, profesor e investigador cubano
Fuente: http://www.ipscuba.net/politica/parlamento-cubano-algunos-problemas-frente-a-2018-2/
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