El alcance del Plan de Derechos Humanos impulsado a bombo y platillo por el actual Gobierno español al inicio de su segundo mandato ha sido, a la hora de la verdad, muy limitado. Las próximas elecciones suponen ahora un horizonte más que incierto para aprender de los errores y al mismo tiempo intentar abordar la […]
El alcance del Plan de Derechos Humanos impulsado a bombo y platillo por el actual Gobierno español al inicio de su segundo mandato ha sido, a la hora de la verdad, muy limitado. Las próximas elecciones suponen ahora un horizonte más que incierto para aprender de los errores y al mismo tiempo intentar abordar la necesidad de elaborar un nuevo documento mejorado y realmente efectivo
En diciembre de 2008, coincidiendo con el 30º aniversario de la Constitución española y el 60º aniversario de la Declaración Universal de Derechos Humanos, el Gobierno presidido por José Luis Rodriguez Zapatero aprobó un Plan de Derechos Humanos (PDH), el cual fue presentado por María Teresa Fernández de la Vega, por entonces Vicepresidenta primera del Gobierno, en la sede de Naciones Unidas en Nueva York tan solo tres días después de su aprobación. Este dato no sería importante si la Comisión de Seguimiento creada para fiscalizar el cumplimiento del Plan durante su período de vigencia no hubiese tardado seis meses en constituirse y empezar a trabajar. Las prisas para la presentación a bombo y platillo del PDH no se tuvieron para comenzar las tareas de control de su ejecución. Comenzábamos mal.
España es uno de los 27 países que cuenta con un plan de este tipo, cumpliendo así con una de las recomendaciones de la Conferencia Mundial sobre Derechos Humanos que se celebró en Viena en 1993. La elaboración de un PDH debe valorarse positivamente pues suma una garantía de naturaleza política a las garantías legales e institucionales de los derechos humanos que existen en nuestro sistema jurídico y puede servir para mejorar el desarrollo real y efectivo de los derechos humanos en España. El PDH español no se articula como una garantía jurídica de protección de los derechos porque para cumplir esa tarea ya están la Constitución y las diferentes garantías legales e institucionales, sino como una garantía política que voluntariamente adopta un determinado país para dirigir u orientar todas las políticas públicas hacia los derechos humanos. Esto permite poner los derechos humanos en el centro de toda la acción de gobierno. Los derechos humanos se convierten de esa manera en una responsabilidad de todo gobierno, independientemente de su signo político, y de todos los agentes del gobierno, ya que los objetivos son compatibles con muchos de los objetivos centrales de cualquier gobierno y de cualquier agencia del gobierno.
Al poner los derechos humanos en el centro de la acción de gobierno se pretende hacer ver que la mejora de la situación en que se encuentran no sólo se logra mediante garantías jurídicas y jurisdiccionales sino que también exige recursos y esfuerzos a largo plazo en áreas como la educación, tanto de los ciudadanos como de los funcionarios públicos, y el fortalecimiento institucional. De igual manera, se trata de lograr que los derechos humanos se entiendan como un factor importante no sólo para el bienestar de los individuos y las comunidades, fortaleciendo la armonía y la cohesión social e incrementando la legitimidad de los gobiernos, sino también para el progreso social y el desarrollo económico.
Carencia de base
A pesar de la incorporación de los derechos humanos en los textos constitucionales y del establecimiento de procedimientos preferentes y sumarios para su protección, ningún país tiene un historial perfecto en materia de derechos humanos. Todos los países se enfrentan a desafíos propios, más locales que globales, en esta materia. La elaboración del PDH debió partir de un estudio de base sobre la situación en la que se encuentran los derechos humanos, cualquiera que sea ésta, en España para permitir la articulación de un programa de actividades comprehensivo y pragmático con el que progresivamente se consigan ciertas mejoras. Sin una evaluación franca y precisa de los problemas de derechos humanos que existen en nuestro país no es posible identificar las soluciones. Es poco probable que haya mejoras reales en el ámbito de los derechos humanos sin hacer frente a ciertos temas espinosos. Pues bien, el PDH no partió de un buen estudio de base y dicha carencia durante la fase de preparación ha sido una tacha demasiado grande. Las consultas que se hicieron a algunas ONGs y a los Institutos de Derechos Humanos de las Universidades Carlos III, Deusto y Valencia no rellenaron ese vacío. La redacción del PDH, que contiene 172 medidas, se hizo principalmente preguntando a los Ministerios qué actividades, iniciativas y políticas de las que estaban realizando se podían etiquetar como de derechos humanos. Esto ha determinado, por un lado, que el PDH ni cree ni impulse muchas nuevas medidas sino que se limita a exponer acciones ya puestas en marcha o a etiquetar acciones como si fueran de derechos humanos. Por otro lado, sorprendentemente, actividades, iniciativas y políticas de algunos Ministerios que sí han tenido un fuerte calado en materia de derechos humanos no fueron incorporadas al mismo.
A los problemas ya señalados, se pueden sumar algunos más. Empecemos por la propia Comisión de Seguimiento, formada por representantes del actual Ministerio de la Presidencia, por cuatro representantes de Organizaciones No Gubernamentales dedicadas a la promoción y protección de los derechos humanos y por uno de los Institutos Universitarios dedicados a la docencia y a la investigación de los derechos humanos. Esta Comisión desde su constitución en junio de 2009 ha sido incapaz de articular un procedimiento eficaz de trabajo pues en ningún momento ha tenido claro qué es un PDH, para qué sirve, cuál es su función, cómo se ejecuta, cómo se hace el seguimiento y cómo se evalúan sus resultados. De todo esto he podido ser testigo de primera mano y asumo mi parte alicuota de responsabilidad.
Durante los casi tres años de vigencia del PDH y de funcionamiento de la Comisión muy pocos errores se han corregido, siendo uno de los pocos corregidos el que las fichas de seguimiento del PDH que cumplimentan los Ministerios encargados de cada una de las medidas se hayan hecho públicas y sean accesibles a través de la página web del PDH, pues al inicio sólo los miembros de la Comisión tenían acceso a las mismas. Otros problemas siguen sin corregirse a pesar de haber sido expuestos en las erráticas reuniones de la Comisión. Gracias al trabajo de un puñado de alumnos de posgrado en derechos humanos se organizó una clínica jurídica en el Instituto de Derechos Humanos «Bartolomé de las Casas» que analizó en profundidad una a una todas las medidas del PDH y la conclusión final a la que se ha llegado es que a fecha de hoy el primer PDH es un documento muerto. Cabe también señalar que a fecha de hoy tampoco se ha recibido respuesta alguna de los ministerios a los que se ha preguntado sobre cuestiones específicas de medidas concretas del PDH.
Incógnita de futuro
¿Qué será del PDH después de las elecciones del 20 de noviembre? El Parlamento y el Gobierno que salgan de las urnas deberían asumir el compromiso de preparar una segunda edición y de realizar en la medida de lo posible una evaluación global del primer PDH que sirva para que el Gobierno, la comunidad asociativa e investigadora de los derechos humanos y todos los ciudadanos de este país sepan los logros y los fracasos que ha habido en materia de derechos humanos desde diciembre de 2008 y cuál es la situación real de los mismos en España. Dicha evaluación debe ser un documento público al que se le debe dar una difusión significativa.
Por otro lado, la segunda edición del PDH, además de que deberá partir de un buen estudio de base, de que deberá estar redactada de forma clara y comprensible y de que deberá establecer los vínculos internos existentes entre las medidas que lo integran, deberá incluir algo que en la primera edición ha brillado por su ausencia: indicadores. Los indicadores son las herramientas metodológicas que facilitan una aproximación empírica a las obligaciones estatales en materia de derechos humanos, permitiendo saber en qué medida las instituciones del Estado avanzan, retroceden o se estancan en relación con estos objetivos sociales establecidos, todo lo cual tiene como fin facilitar la toma de decisiones, tanto a funcionarios públicos, como a personas y organizaciones sociales.
Por último, la sucesión de los PDH permitirá que el trabajo en el ámbito de los derechos humanos sea igual que en otras áreas de gobierno, con una aproximación seria y comprometida en el ámbito de la disposición de recursos y de la responsabilidad y fiscalización de las actividades y políticas.
Miguel Angel Ramiro Avilés es Miembro de la Comisión de Seguimiento del Plan de Derechos Humanos en representación de los Institutos Universitarios de Derechos Humanos y Profesor Titular de Filosofía del Derecho en la Universidad de Alcalá
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