Los Presupuestos Generales del Estado -2008 en la legislatura del superavit fiscal

En los documentos que entrega el Gobierno con la presentación de los Presupuestos Generales del Estado [1] se afirma en lugar destacado que esta ha sido la legislatura del superávit fiscal. Evidentemente esa es una realidad inapelable en términos contables. Con una coyuntura económica muy favorable que ha sostenido la recaudación, se ha podido compatibilizar el superávit público, el aumento del gasto, rebajas impositivas y una apreciable reducción de la Deuda Pública en circulación con relación al PIB.

Según la Contabilidad Nacional, en 2004 el conjunto de Administraciones Públicas registró un déficit del 0,34% del PIB. A partir de ese año se registran saldos positivos del 0,96% del PIB en 2005, del 1,83% del PIB en 2006, una previsión de superávit del 1,30% del PIB para 2007 y un objetivo de superavit del 1,15% del PIB para 2008. Paralelamente, la deuda pública en circulación ha pasado de representar el 46,2% del PIB en 2004 a una previsión del 34,3% del PIB para 2008. En el año 2007 [2] , el déficit público de los países de la UEM representará el 1% del PIB y el 1,2% si consideramos toda la UE-27; y la deuda pública significará el 67% del PIB para la UEM y el 60% para la UE-27.

La reforma de las leyes de estabilidad presupuestaria, que nuestro Grupo Parlamentario finalmente apoyó, han permitido adaptar el equilibrio presupuestario a la situación cíclica de la economía para suavizar sus oscilaciones, exigiendo un superávit en las situaciones en las que la economía crece por encima de su potencial y usando éste para compensar los déficits cuando la economía está en la situación contraria. Sin entrar en otras consideraciones [3] , lo cierto es que con nuestra economía creciendo por encima del 3% en términos reales, es difícil introducir en el debate político la posibilidad de programar un déficit público moderado que financie más gasto público. Y es una alternativa razonable considerar que ese mayor gasto público puede tener un efecto beneficioso sobre la productividad al mejorar las dotaciones de capital público y los servicios públicos. Con las condiciones financieras de las que ha disfrutado nuestra economía el déficit en el que se podría haber incurrido no tendría problemas de financiación.

Por el contrario, lo que hoy se plantea en nuestro país es aumentar la productividad con medidas en muchos casos de dudosa eficacia como condición necesaria para mantener en el futuro el gasto público. Es decir, se rechaza un papel más activo del gasto público en la labor de aumentar la eficiencia de nuestra economía.

En materia tributaria el Gobierno se ha decantado por procurar rebajas impositivas cayendo en la cuenta de que «bajar impuestos es de izquierdas». Sea como fuere, incrementar la presión fiscal [4] también parece estar fuera del debate político aún siendo ésta la única solución para lograr un nivel de ingresos suficiente que financie estructuralmente un nivel de gasto público sustancialmente mayor (en educación, sanidad, servicios sociales o vivienda). Estas políticas son competencia de las CC.AA. por lo que hablar de presión fiscal incluye a todas las Administraciones corresponsables en materia tributaria.

En esta legislatura la política fiscal se ha orientado recogiendo alguno de los compromisos programáticos del PSOE: que el gasto público no crezca más que la economía, para mantener constante su peso en el PIB (en el 40% del PIB al que se llegó con la política de los gobiernos del PP), y no aumentar la presión fiscal. Todo ello referido al conjunto del ciclo económico.n el PIB (en el 40% del PIB al que se llegutos de car

Pero el programa socialista también aseguraba la necesidad de converger progresivamente con los niveles medios europeos en gasto social per cápita, haciendo continuas referencias a las brechas sociales que soportamos, medidas tanto en gasto por persona como con referencia al PIB, y apostando por ir superándolas en esta legislatura.

En este sentido, el programa del PSOE recogía el aumento del gasto público por alumno en todos los niveles del sistema educativo hasta alcanzar la media comunitaria, la creación de suficientes plazas públicas para atender niños menores de tres años, garantizar servicios públicos a las personas con dependencia o discapacidad, converger en gasto público sanitario, aumentar el gasto en prevención de la exclusión hasta el porcentaje sobre el PIB que dedica la UE-15, o mejorar la cuantía de nuestras pensiones. Y podríamos continuar con otros capítulos del gasto público, como la recuperación progresiva por los empleados públicos del poder adquisitivo que han perdido en los últimos años, aumentar el porcentaje del PIB destinado a seguridad pública, mayores recursos para la justicia, o el aumento progresivo en la inversión de las políticas de investigación.

Sólo para esta legislatura, las propuestas del programa electoral del PSOE que se materializaban en mayor gasto público suponían varios puntos del PIB. El problema es que compatibilizar todo ello con la congelación del gasto público en proporción al PIB, el mantenimiento de la presión fiscal, las reformas fiscales y los superávits presupuestarios, es harto complicado.

La legislatura del superávit fiscal no va a ser la legislatura del avance en la convergencia social con nuestros socios comunitarios. Y esto no significa, dejémoslo claro, desconocer que se han acometido medidas sociales positivas. Significa que las medidas de carácter social han sido insuficientes (algunas incluso cuestionables) para empezar a cerrar con garantías las brechas sociales que nos separan de los países de la UE más avanzados en materia social.

Según el informe «Protección Social en la Unión Europea» (difundido por Eurostat en agosto de este año), España invierte un 28% menos por ciudadano en protección social que nuestros socios comunitarios. La media europea (UE-25) del gasto en protección social se sitúa en el 27,3% del PIB y España apenas alcanza el 20% del PIB. La brecha en protección social se enquista en siete puntos del PIB.

España se encuentra por debajo de todos los países de la UE-15 salvo Irlanda y se sitúa a niveles de los recién incorporados a la UE.

Es verdad que los datos en términos homogéneos en el ámbito comunitario tienen un desfase apreciable (se refieren a 2004) y podría argumentarse que las cosas han mejorado en nuestro país a partir de esa fecha en términos relativos. Pero no es así. Si consideramos que en la UE la tendencia es hacia la estabilización del gasto social como porcentaje del PIB y comprobamos que el gasto social en nuestro país ha mantenido a duras penas su peso en proporción al PIB a partir de esa fecha, la conclusión es que las diferencias en términos relativos (protección social per cápita o en proporción al PIB) se mantienen.

Lo anterior se corrobora atendiendo a los datos del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales. Según éstos, en 2002 el gasto social representó el 19,77% del PIB, el 19,94% en 2003, el 20,06% en 2004 y perdió peso en el PIB en 2005 (último año de referencia) significando el 19,56%.

EL OBJETIVO DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA PARA 2008-2010 Y EL TECHO DE GASTO NO FINANCIERO DEL ESTADO PARA 2008

El Congreso de los Diputados aprobó el 14 de junio de este año el objetivo de estabilidad presupuestaria para el trienio 2008-2010 y el límite de gasto no financiero del Estado para 2008. Según estas previsiones, las Administraciones Públicas registrarán superávit en ese periodo. Y este año es el primero en el que se han aplicado íntegramente las leyes de estabilidad presupuestaria en el proceso de elaboración de los PGE para 2008.

De acuerdo con las leyes de estabilidad presupuestaria, el informe del Ministerio de Economía y Hacienda sobre la posición cíclica de la economía española prevé unas tasas de crecimiento superiores al 3% para los tres años, umbral máximo fijado en las leyes de estabilidad. Esto significa que los objetivos de estabilidad presupuestaria para el periodo han de ser de superávit para la Administración General del Estado y las Comunidades Autónomas.

El objetivo de estabilidad para el conjunto de Administraciones Públicas contempla un superávit presupuestario, que se mantiene a lo largo de todo el periodo, de un 1,5% del PIB. La Administración Central (Estado y organismos autónomos) mantendrá un superávit del 0,3% del PIB, la Seguridad Social del 0,6%, las Comunidades Autónomas del 0,25% (pero con posible déficit para inversiones previsto en las leyes de estabilidad), y las entidades locales una situación de equilibrio presupuestario.

Respecto al límite de gasto no financiero del Estado para 2008, se prevé unos ingresos no financieros en términos presupuestarios de 156.837 millones de euros (un crecimiento del 7% con relación a los ingresos previstos en 2007). Considerando el objetivo de superávit presupuestario para el Estado, el límite de gasto no financiero, realizados los ajustes para la equivalencia entre las cifras de contabilidad nacional y las presupuestarias, asciende a 152.560,69 millones de euros. Así, el gasto crecerá al compás del PIB nominal, en el entorno del 6,7%. La diferencia entre el crecimiento previsto de los ingresos (7%) y del gasto (6,7%) es el superávit programado del 0,3% del PIB para la Administración Central.

En ese nuevo marco de estabilidad presupuestaria el reto es, al menos para nosotros, asegurar la capacidad de nuestra economía para lograr ingresos suficientes en el futuro con los que corregir nuestros déficits en protección social y mejorar las dotaciones de capital público, y aprovechar también los márgenes de maniobra a la hora de programar los objetivos de estabilidad presupuestaria.

Nos estamos refiriendo, al hablar de márgenes de maniobra, a la programación del superávit (cuando está previsto que el PIB crezca por encima del 3% en términos reales) de la Administración Central. Considerando que el PIB previsto para 2008 asciende a 1.121.500 millones de euros, cada décima porcentual significa 1.121 millones de euros. Un superávit del 0,1% del PIB (en vez del 0,3% programado) permite liberar 2.240 millones de euros (más de 370.000 millones de antiguas pesetas) para financiar políticas públicas.

Pero, además de lo anterior, también hemos cuestionado el límite de gasto no financiero, porque es una restricción innecesaria provocada por la estructura de los ingresos públicos y la política del Gobierno.

Nuestro argumento principal es que la sostenibilidad de las finanzas públicas es compatible con un volumen superior de gasto público si conseguimos asegurar ingresos públicos suficientes.

España presenta una finanzas públicas saneadas (como ya hemos visto, superávit presupuestario y deuda pública en circulación con relación al PIB muy por debajo del promedio comunitario), pero el nivel de gasto público como proporción del PIB es reducido en términos relativos, superando sólo a Irlanda, Eslovaquia y a los países bálticos. La brecha en protección social, medida como gasto social con relación al PIB, alcanza 7 puntos del PIB y mantenemos una presión fiscal inferior.

El gasto no financiero crecerá de forma similar al crecimiento nominal de la economía para mantener congelada su participación en el PIB y el Gobierno asegura que esto es una política fiscal «prudente». Pero la política fiscal «prudente» puede realizarse programando un superávit presupuestario considerando el ciclo expansivo de la economía y con un crecimiento del gasto público superior al crecimiento del PIB, si los ingresos crecen en la proporción precisa.

La verdadera restricción al crecimiento del gasto y a las políticas públicas viene por el lado de los ingresos, por las reformas que reducen el potencial recaudatorio.

El coste de la reciente reforma en el IRPF e Impuesto de Sociedades en forma de pérdida de potencial recaudación de ingresos (cuando la reforma esté plenamente operativa porque hay un periodo escalonado en el Impuesto de Sociedades) asciende a no menos de 6.000 millones de euros anuales. El coste de las reformas del PP (comenzaron en 1996 y culminaron en 2003) se cuantificó en 7.800 millones de euros anuales. Así, en conjunto, las reformas regresivas del PP y el continuismo de las del PSOE suponen una pérdida potencial de recursos de 13.800 millones de euros anuales.

Estamos hablando del 1,4% del PIB. Pensemos en las políticas públicas que podrían financiarse con esos recursos, sin renunciar a la sostenibilidad de las finanzas públicas.

EL CONTEXTO MACROECONÓMICO DE LOS PRESUPUESTOS

La economía española ha pasado de crecer un 3,3% en 2004 a un 3,9% en 2006, y hasta el 4% en los dos primeros trimestres de 2007. Este crecimiento del PIB, superior ya en 1,5 puntos a la media de los países de la zona Euro, ha permitido que nuestra renta per cápita se sitúe en el entorno de la media de la Unión Europea [5] . De igual forma, se ha producido una intensa creación de empleo en los últimos años que ha conseguido que la tasa de paro en el segundo trimestre de este año se haya situado por debajo del 8%.

El Gobierno interpreta que la economía española está reequilibrando su patrón de crecimiento corrigiendo el sesgo hacia el consumo privado y la inversión en construcción, y es optimista respecto a 2008. Las previsiones para ese año mantienen un crecimiento del PIB del 3,3%, un mejor comportamiento del sector exterior (que restará 0,6 puntos al crecimiento del PIB frente a los 0,8 puntos de 2007), una moderación del consumo privado (3,1% de crecimiento frente al 3,4% previsto en 2007) y también de la inversión (4,6% de crecimiento en 2008 y 5,8% en 2007), si bien se estima que la desaceleración será mayor en la construcción (3,8% de crecimiento en 2008 frente al 5,1% de 2007) que en la inversión de bienes de equipo (7,9% en 2008 y 9,9% en 2007).

En cuanto al empleo, se esperan menores crecimientos. En 2005 y 2006 el empleo creció [6] a tasas superiores al 3%; para 2007 se estima un crecimiento del 2,8% que se reduce hasta el 2,2% en 2008. Aún con este menor ritmo en la creación de empleo, el Gobierno estima que la tasa de paro media anual seguirá descendiendo desde el 8,5% en 2006, hasta el 8,1% en 2007 y el 7,9% en 2008. La única explicación sería un crecimiento más moderado de la población activa, que ha crecido a tasas elevadas en los últimos años por, entre otros factores, los flujos de población inmigrante y el proceso tendencial de la incorporación de la mujer al mercado de trabajo.

El Gobierno también confía en una mejora de la productividad por ocupado y en el mantenimiento de la moderación salarial. Espera que la productividad aumente en torno al 1% en 2007 y 2008, desde el 0,7% de crecimiento en 2006, y que la remuneración por asalariado lo haga a ritmos del 3%. Así, los costes laborales unitarios podrían situarse en crecimientos alrededor del 2%.

Si eso fuera así, considerando que la previsión de crecimiento del deflactor del PIB (inflación en sentido estricto) para 2007 y 2008 es del 3,2% y 3,3% respectivamente, los salarios seguirían perdiendo participación en la Renta Nacional.

No hay que olvidar que, según la OCDE, el salario real medio de los españoles ha caído 4 puntos porcentuales entre 1995 y 2006, y que en ese mismo periodo, según el INE, los salarios han pasado de representar el 49% de la renta a significar el 46%. Y hay que considerar que a mediados de los noventa el número de asalariados rozaba los 9,5 millones y en 2006 alcanzó casi los 17 millones: mientras que casi se multiplica por dos el número de asalariados su participación en la renta ha disminuido en 3 puntos del PIB.

Estas previsiones macroeconómicas pretenden trasladar la idea de que nos vamos a encontrar con un patrón de crecimiento más equilibrado y lanzan un mensaje de optimismo frente a las incertidumbres que amenazan a la economía internacional. El propio Gobierno reconoce que este escenario no está exento de riesgos por las repercusiones de la crisis del mercado hipotecario de alto riesgo en Estados Unidos, si bien estima con solemnidad que «la composición más equilibrada del crecimiento, la estabilidad presupuestaria y la solidez de las instituciones financieras del país sitúan a la economía española en una posición de fortaleza para hacer frente a los posibles efectos adversos.»

El origen inmediato de la crisis radica efectivamente en el mercado hipotecario de Estados Unidos, pero la crisis no es solamente hipotecaria sino también financiera. Y ello es así porque los bancos que concedieron esas hipotecas vendieron, a su vez, los títulos hipotecarios en los mercados financieros. Los bancos norteamericanos han colocado en el mercado millones de estos títulos que han adquirido bancos e inversores de todos los países. Y cuando se desata la crisis hipotecaria se desencadena paralelamente una crisis financiera ya que el impago de los compromisos hipotecarios afecta inmediatamente a la seguridad y rentabilidad de las entidades financieras y fondos de inversión internacionales.

Y, de igual forma, tiene efectos sobre la economía real. De modo directo sobre el sector de la construcción, que ha sido una de las bases principales de la expansión económica en los últimos años. Pero también esta crisis puede afectar a la financiación de la economía real si las entidades financieras reducen su oferta de créditos a los consumidores y empresas que demandan recursos para financiar actividades productivas.

Las expectativas de subidas de tipos de interés en la UE se han retrasado, después de subidas en marzo y junio hasta situar el tipo básico de referencia en el 4%, y los bancos centrales han actuado diligentemente poniendo a disposición de las entidades financieras los recursos precisos para evitar problemas de liquidez, pero es probable que los tipos de interés continúen aumentando en un intento de favorecer la movilización del capital con mayor rentabilidad. En todo caso, una subida de tipos encarecería aún más el endeudamiento de familias y empresas perjudicando al consumo y a la inversión.

Es difícil medir las repercusiones, en intensidad y duración temporal, de esta crisis sobre nuestra economía, que ya cuenta con suficientes desequilibrios (en forma de déficit exterior y niveles de endeudamiento excesivos) como para no despreciar potenciales consecuencias. Porque no somos ajenos a las turbulencias financieras que se pueden producir fruto de la crisis hipotecaria americana. La globalización de los flujos financieros es una realidad y la crisis, iniciada en el mercado hipotecario de Estados Unidos, se extenderá globalmente.

Aún desconocemos cuantas entidades financieras están siendo afectadas por la crisis y cuantas han colocado sus reservar en inversiones especulativas que, a la postre, les impedirían afrontar una crisis de liquidez financiera, una disminución de la capacidad de endeudamiento de empresas y familias, una explosión de la burbuja inmobiliaria que redujera el valor contable de sus activos, o problemas de impagos.

LOS INGRESOS PÚBLICOS [7]

Según el Gobierno, la solidez de las finanzas públicas es la que ha permitido rebajar los impuestos a lo largo de esta legislatura y evitar así que se eleve la presión fiscal a lo largo del ciclo económico. En realidad, tal y como ya hizo el PP, lo que se ha aprovechado es la expansión económica para recortar los tributos directos, sin mejorar la equidad y reduciendo la suficiencia de los ingresos públicos.

La reforma del Impuesto sobre la Renta (IRPF) e Impuesto de Sociedades (IS) mantiene en esencia el modelo vigente y no soluciona los problemas que, denunciados por la izquierda sindical y política, se pusieron de manifiesto con las reformas fiscales de los gobiernos del PP. Básicamente, nos referimos a la insuficiente aportación a las arcas públicas de los rendimientos del capital y al coste fiscal de las reformas.

En lo que respecta al IRPF, la reforma, como decimos, es continuista precisamente en uno de los aspectos que más criticamos nosotros y los sindicatos de clase, claro está, pero también el PSOE: consolidar un impuesto sobre la Renta de carácter dual, acabando con su deseable carácter sintético al no acumular la totalidad de las rentas, y con un tipo único para los rendimientos del capital. Progresividad para los rendimientos del trabajo y proporcionalidad y tipo único para los del capital. Una grave injusticia social.

Dentro de esa estructura, la reforma tampoco soluciona otra injusta realidad: las rentas salariales representan el 80% del IRPF y los asalariados declaran de media casi 6.000 euros más que el promedio de lo que declaran los empresarios y profesionales en el tributo. Comparado con los rendimientos del trabajo, los rendimientos del capital y, en particular, los de actividades económicas, tienen un tratamiento fiscal muy favorable.

La reforma no incorpora modificaciones para aumentar la aportación de los rendimientos de actividades económicas, fija una tributación única para los rendimientos de capital, y ni siquiera limita las aportaciones fiscalmente deducibles a los fondos de pensiones, como era su intención inicial al reconocer que las aportaciones eran demasiado elevadas en comparación con los salarios medios españoles. Efectivamente, el Gobierno reconocía que la aportación media a los planes privados de pensiones ronda los 2.000 euros anuales y que su tratamiento fiscal opera de forma regresiva beneficiando a los contribuyentes de rentas más elevadas.

Reducir los incentivos fiscales por aportaciones a planes privados de pensiones (disminuyendo la cantidad máxima permitida objeto de deducción) es coherente con el carácter complementario y subordinado de los planes privados. No significa cuestionar estos instrumentos de ahorro, sino garantizar precisamente esa condición y fortalecer el sistema público de pensiones. Porque la excesiva permisividad y tratamiento fiscal ventajoso hacia los instrumentos de previsión social complementaria pueden cuestionar la solidez del sistema público: por el coste fiscal (pérdida de recursos) de los incentivos y porque los beneficios fiscales favorecen en mayor medida a las rentas más elevadas.

Son los contribuyentes de mayor capacidad económica los que exclusivamente se benefician de la rebaja del tipo máximo del 45% al 43% y de la elevación de la cuantía a partir de la cual entra en funcionamiento. Este es uno de los motivos por el cual el 30% del coste de la reforma en el IRPF beneficia al 5% de los contribuyentes, los más ricos.

Respecto al IS, se rebajan los tipos de gravamen en cinco puntos. El tipo de gravamen general (35%, si bien existían otros que oscilaban entre el 1% y el 30% según sea la actividad y dimensión de la empresa) se situaba en la media comunitaria y el tipo efectivo era muy inferior. Al mantener la reforma las actuales deducciones en el Impuesto (dando marcha atrás en la pretensión inicial de eliminarlas para compensar la reducción de tipos) el tipo efectivo se ha rebajado en cinco puntos (del 25% al 20%).

Como consecuencia de todo ello, el coste estructural anual de esa reforma en el IRPF e IS ascenderá a una cantidad que se situará alrededor de los 6.000 millones de euros. Y los rendimientos del capital (financiero y empresarial) habrán disminuido aún más su aportación relativa al sostenimiento del gasto público.

¿Podemos permitirnos el lujo de renunciar a esos recursos potenciales y hacer más regresivo nuestro sistema fiscal?

Nosotros creemos que no. Y el hecho de que la actual coyuntura y la expansión del producto nominal alimenten los ingresos públicos y maticen el coste de las reformas, no nos hace olvidar las necesidades de gasto público precisas para contribuir a mejorar la productividad de nuestra economía, reorientando el modelo productivo apostando por la innovación y la formación, y potenciar la cohesión territorial y social. Aún más, y como recuerda un informe de CC.OO. crítico con esta reforma fiscal, la base imponible de algunos de los impuestos más dinámicos es muy frágil, porque se trata de las operaciones de compra y venta de valores inmobiliarios. Según el sindicato, el agotamiento de estas operaciones, sin hablar de un pinchazo de la burbuja inmobiliaria, tendría un efecto demoledor sobre los ingresos públicos, mostrando todas las carencias de las rebajas adoptadas en esta reforma.

Con estas premisas, el presupuesto consolidado de ingresos para 2008 asciende a 308.528,70 millones de euros. Los recursos más importantes son los ingresos impositivos (143.129 millones de euros) y las cotizaciones sociales (130.280,09 millones de euros).

Respecto a los ingresos impositivos, la recaudación prevista por impuestos directos asciende a 90.752,75 millones de euros, un crecimiento del 3,5% sobre el avance de liquidación de 2007.

La principal figura impositiva es el IRPF, con una previsión de recaudación de 43.260 millones de euros, un 0,6% más de lo previsto liquidar en 2007. Este tímido crecimiento es consecuencia del menor dinamismo económico, de la reforma fiscal y de las nuevas medidas que se introducen en estos Presupuestos.

En estos Presupuestos se vuelve a actualizar la tarifa en un 2% y, como novedad, también se actualizan los mínimos personal y familiar y las reducciones por rendimientos del trabajo. El coste (pérdida de recaudación) estimado de estas medidas es de 939 millones de euros.

Además, se introduce una deducción de 2.500 euros por nacimiento o adopción de hijos con un coste de 1.000 millones de euros para 2008 [8] , y otra para los inquilinos por el alquiler de su vivienda habitual con un coste de 350 millones de euros (que afectará a los ingresos de 2009).

Por el Impuesto de Sociedades se espera recaudar 44.420 millones de euros (con un crecimiento del 6,2% sobre el avance de liquidación de 2007). El crecimiento de la recaudación por este tributo es inferior a la del año anterior por la reforma fiscal y por la esperada evolución de los beneficios empresariales, más moderada tras años de crecimientos excepcionales.

Los ingresos por impuestos indirectos se estiman en 53.363 millones de euros, con un crecimiento del 7,3% sobre el avance de liquidación de 2007. Este porcentaje de crecimiento significa una aceleración respecto al año anterior que se explica por el menor peso de las devoluciones.

La previsión de recaudación por IVA asciende a 38.205 millones de euros, con un aumento del 7,6% sobre el avance de liquidación. El repunte de la recaudación se debe, básicamente y según el Gobierno, a la tendencia a la baja de las devoluciones anuales solicitadas en 2007 vinculadas a los precios del crudo y las ligadas a la exportación. Porque la prevista desaceleración del consumo afecta negativamente a la recaudación.

En los Impuestos Especiales la previsión asciende a 11.661 millones de euros, con un crecimiento del 5,9% sobre el avance de liquidación. En el Impuesto sobre Labores del Tabaco el descenso del consumo de tabaco se compensa con las subidas de precios para estimar un aumento del 4,9% en su recaudación, y en el de Hidrocarburos, el aumento estimado del 6,6% se sostiene por la estabilización de las devoluciones a agricultores y transportistas.

Respecto a las cotizaciones sociales, la principal fuente de financiación de la Seguridad Social, se espera un volumen para 2008 de 104.615 millones de euros. Esta cantidad es un 7,5% superior a la que se presupuestó en 2007. Este crecimiento se explica por el aumento esperado de afiliaciones y de las bases de cotización.

Es importante destacar que el volumen de las bonificaciones de las cuotas empresariales previsto para 2008 asciende a 3.200 millones de euros, con un crecimiento del 5,3% respecto al año anterior. Esta cantidad la transfiere el Servicio Público de Empleo Estatal (SPEE) a la Seguridad Social y forma parte del programa de fomento de la inserción y estabilidad laboral. En realidad, las bonificaciones a los empresarios significan el 42% de esas «políticas activas de empleo».

LAS PRIORIDADES DEL GASTO PÚBLICO

Hay que comprender que, prácticamente, el 67% del gasto no financiero presupuestado del Estado está ya comprometido: para la financiación de las Administraciones Territoriales (62.446 millones de euros que se destinan principalmente al Fondo de suficiencia y a los Fondos de Compensación Interterritorial), intereses de la deuda pública (16.680 millones de euros), pensiones de clases pasivas del Estado (8.858 millones de euros), aportaciones a la Unión Europea (12.423 millones de euros) y dotación del fondo de contingencia (3.507 millones de euros).

También hay que entender que el aumento ya comentado del 6,7% (en línea con el crecimiento nominal previsto del PIB) en el gasto no financiero del Estado para 2008 significa que se dispone de 9.600 millones de euros para incrementar las partidas presupuestarias. Además, la cuenta financiera del Estado no deja de crecer: las aportaciones financieras para infraestructuras de transporte, Ayuda al Desarrollo, proyectos de investigación o préstamos para estudios de postgrado, aumentan en conjunto un 24% respecto a 2007. Son cerca de 15.000 millones de euros que no computan a la hora de establecer el saldo presupuestario.

En lo que respecta a la Seguridad Social, el superávit previsto para 2008 (6.814 millones de euros) se destina al Fondo de Reserva de las pensiones. El Gobierno estima que, a final de 2008, el Fondo contará con una dotación superior a 52.000 millones de euros, el 5% del PIB.

Así las cosas, un año más, el Gobierno asegura que en estos Presupuestos el gasto social adquiere una relevancia especial y que se prioriza el gasto productivo.

Según el Gobierno, el gasto social crece un 7,8% con respecto a 2007 y representa la mitad del Presupuesto, pero suma partidas dispares que poco tienen que ver con la protección social. Es el caso, por ejemplo, de la política de fomento del empleo que, como ya se ha mencionado, destina el 42% de sus recursos a bonificar a los empresarios. En todo caso, el Ministro Solbes ha declarado, para hacer frente a las acusaciones de despilfarro de la derecha, que el gasto social crecerá igual que el PIB nominal. Esto es consecuente con la evolución del gasto social en los últimos años, que mantiene su participación en el PIB.

La política para pensiones cuenta con 98.012 millones de euros. Como aspecto positivo, las pensiones mínimas aumentarán un 6,5% si el titular tiene cónyuge a su cargo y las mínimas de viudedad con cargas familiares crecerán un 22,3%. El resto de las pensiones mínimas crecerán un 5%. Y en línea con los acuerdos firmados con los agentes sociales, aumenta un 16,6% la financiación por parte del Estado de los complementos para mínimos de pensiones.

No obstante, la medida estrella es el ya mencionado «cheque-bebé».

El Gobierno, a través de un Proyecto de Ley ahora en tramitación parlamentaria establece una nueva prestación de 2.500 euros por nacimiento o adopción de hijo, que tiene una doble naturaleza. Para aproximadamente el 80% de los potenciales beneficiarios se plasmará en una deducción fiscal en el IRPF (que se podrá percibir de forma anticipada). De forma subsidiaria, para los no contribuyentes por el IRPF, la asignación adquirirá la naturaleza de prestación de la Seguridad Social en su modalidad no contributiva. El coste estimado de esta medida es de 1.200 millones de euros anuales (1.000 millones de euros como gasto fiscal y 200 millones en el Presupuesto de gastos de la Seguridad Social).

Pensamos que esta medida es desacertada porque hay alternativas más eficientes para ayudar a las «familias» y a la libre opción por la maternidad, que las transferencias monetarias lineales, y que tienen mejores resultados redistributivos. Pensamos en el desarrollo de las prestaciones en especie, de los servicios sociales (las escuelas infantiles, por ejemplo y en particular).

Es importante, en este sentido, el acuerdo que nuestro Grupo ha alcanzado con el PSOE para avanzar hacia el reconocimiento del derecho y la universalización de la educación infantil de 0 a 3 años.

Lo acordado supone que los Presupuestos para 2008 contarán con una partida de 100 millones de euros para comenzar esa universalización. Las Comunidades Autónomas deberían aportar en su conjunto otros 100 millones. Así, se podrían crear en 2008 cerca de 60.000 nuevas plazas de educación infantil para este tramo de edad.

La política de vivienda también es destacada por el Gobierno como una de las prioritarias. En todo caso, la cantidad presupuestada, que asciende a 1.369 millones de euros, tan solo significa el 0,12% del PIB previsto y es muy similar al coste estimado del cheque-bebé.

El Gobierno señala que en 2008 se pondrá en marcha el Plan de apoyo a la emancipación e impulso al alquiler, que pretende ayudar a los ciudadanos con más dificultades y a los jóvenes a que puedan acceder a la vivienda. Así, los jóvenes de entre 22 y 30 años que no tengan ingresos superiores a 22.000 euros brutos anuales, podrán recibir una prestación de 210 euros al mes para el pago del alquiler, además de un préstamo de 600 euros para la fianza y un aval de 6 meses. Estas medidas se completan con la deducción fiscal ya comentada; deducción que propuso nuestro Grupo en el debate de la reforma fiscal [9] y que fue rechazada por el Grupo Socialista y por el Gobierno. El coste de todas esas medidas para 2008 se estima en 436,5 millones de euros más los 350 millones de gasto fiscal.

En lo que respecta a la protección de la dependencia de mayores y discapacitados, la gestión de las prestaciones y servicios que pretende poner en marcha del Sistema de Atención a la Dependencia tiene que desarrollarse en el ámbito de las Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales, de acuerdo con el marco competencial. Para la financiación, en colaboración con las CC.AA., del Sistema en 2008 se presupuestan 871 millones de euros. De esa cantidad, 181,22 millones de euros se gestionan por el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales y 689,78 millones de euros a través del IMSERSO para la cofinanciación de actuaciones en el marco de la protección de la dependencia.

En materia de inmigración, la cantidad presupuestada asciende a 411 millones de euros en 2008, lo que tan solo supone un incremento del 4,6% (por debajo del incremento medio del gasto total) respecto a la cantidad presupuestada en 2007. El Fondo de apoyo a la acogida y la integración de inmigrantes y para el refuerzo educativo de los mismos (recursos que se transfieren a las CC.AA. con las que se establecen convenios de colaboración) contará con 200 millones de euros en 2008.

La otra prioridad de los Presupuestos, según del Gobierno, es el gasto productivo, entendiendo como tal los recursos que se destinan a investigación, educación e infraestructuras.

En el marco del Plan Nacional de I+D+i 2008-2011, los recursos destinados en los Presupuestos para investigación, desarrollo e innovación ascienden a 7.678,94 millones de euros, con un incremento sobre el Presupuesto de 2007 del 17,4%. El 50,5% de esos recursos (3.880,79 millones de euros) son operaciones financieras que articulan préstamos (créditos reembolsables) y otras modalidades de financiación. La falta de transparencia en la adjudicación de estos créditos, la opacidad o ausencia de las convocatorias, así como de los órganos de evaluación y control de resultados, han provocado numerosas y continuas críticas desde los ámbitos más diversos y han roto, de hecho, la neutralidad imprescindible de la política de I+D+i.

Los créditos presupuestarios para la política de educación aumentan el 14% respecto a lo presupuestado en 2007, si bien, al tratarse de una competencia cuya gestión está transferida a las Comunidades Autónomas, la cantidad total destinada para 2008, que asciende a 2.831,33 millones de euros, apenas representa el 0,25% del PIB.

El 44% de los recursos (1.247 millones de euros) se destina a becas y ayudas a estudiantes, y para el desarrollo de las actuaciones previstas en la Ley Orgánica de Educación se destinan 428,44 millones de euros para compensar la gratuidad del segundo ciclo de educación infantil, 95 millones de euros para mejorar su aplicación mediante convenios con las CC.AA., y 47 millones de euros para programas integrados de apoyo y refuerzo en centros de primaria y secundaria.

Respecto a la política de infraestructuras [10] , la dotación para 2008 asciende a 20.274 millones de euros, pero el 65% de esa cantidad (13.109,48 millones de euros) es gestionado por las distintas Entidades Públicas Empresariales y Sociedades Mercantiles tuteladas por los Ministerios de Fomento y Medio Ambiente.

La dotación para carreteras es de 4.903 millones de euros. El 52% de esa cantidad se destina a la creación y conservación de nuevas infraestructuras de carreteras, el 25% es gestionado por la Sociedad Estatal de Infraestructuras del Transporte Terrestre (SEITTSA) y el 23% se corresponde con actuaciones de seguridad viaria en las carreteras.

Las inversiones previstas en infraestructuras ferroviarias ascienden a 5.939,79 millones de euros. La Dirección General de Ferrocarriles dispondrá de 814,77 millones de euros para inversiones (el 13,7% del total); el ADIF dispondrá de 3.774,68 millones de euros para la realización de las inversiones en la red de Alta Velocidad (el 63,5% del total); y el resto lo gestiona la SEITTSA.

Dentro de ese volumen de recursos, cabe señalar que la cantidad presupuestada para la red de cercanías asciende a 210,8 millones de euros y la destinada a la mejora de la Red Ferroviaria Convencional a 199,2 millones de euros. Estas inversiones suman en conjunto 410 millones de euros, el 11% de los recursos de los que dispondrá el ADIF para Alta Velocidad.

El resto de la política de infraestructuras se distribuye, básicamente, de la siguiente forma:

· Infraestructuras portuarias: 1.673,73 millones de euros.

· Infraestructuras aeroportuarias: 2.573,44 millones de euros.

· Infraestructuras hidrológicas (regadíos, saneamiento y depuración del agua y desaladoras): 4.476,65 millones de euros.

· Actuaciones medioambientales (protección y mejora del medio natural, recuperación y actuaciones en la costa o lucha contra los incendios): 508,75 millones de euros.

Por último, destacar, como hace el Gobierno, la aportación del Estado a la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD). En 2008 ascenderá a 4.267 millones de euros, un 26,9% más que en 2007. Además, se afirma en los documentos presupuestarios que, si se incluyen los Entes Territoriales, la AOD alcanzará 5.509,29 millones de euros, cuestión ésta difícil de comprobar. Precisamente esta última cantidad representa el 0,5% del PIB, que es el compromiso del Gobierno.

Lo que sí sabemos es que de los 4.267 millones de euros presupuestados, el 55% corresponde a créditos FAD (2.342,15 millones de euros). El Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación hace una aportación patrimonial de 1.572,15 millones de euros al Fondo de Ayuda al Desarrollo, 300 millones son gestionados por el Ministerio de Industria y 470 millones por el Ministerio de Economía y Hacienda.

CONCLUSIÓN

Los PGE para el año 2008 son los últimos de esta legislatura. Y la legislatura del superávit fiscal, como la denomina el Gobierno, no ha traducido el compromiso con el giro social y ambiental comprometido por el Presidente Zapatero en su Investidura. En materia ambiental es desesperante la escasa voluntad, comprometida desde prácticamente el principio de la legislatura con nuestro Grupo, de avanzar en la fiscalidad ecológica, y en materia social, las medidas que se han llevado a cabo, aún siendo positivas en su mayor parte, no han sido suficientes para certificar un avance en la convergencia social con la UE.

Nuestro apoyo a la reforma de las leyes de estabilidad presupuestaria, aceptando programar las cuentas públicas con superávit cuando la economía crece por encima de su potencial, no significa renunciar a aprovechar los márgenes de maniobra en la programación del superávit para mejorar la financiación de las políticas de gasto y acelerar la implantación de las mejoras sociales, como es el caso de la Ley de dependencia. También es posible que, además de engrosar el Fondo de Reserva, el superávit de la Seguridad Social se aproveche para mejorar con mayor intensidad las pensiones contributivas de menor cuantía.

Además, el límite de gasto no financiero del Estado se encuentra con otra restricción, provocada por las reformas tributarias que reducen el potencial recaudatorio. El coste de la reciente reforma en el IRPF e Impuesto de Sociedades asciende a 6.000 millones de euros anuales. Y si sumamos las nuevas medidas normativas para 2008, habrá que sumar otros 2.300 millones de euros en forma de potencial pérdida de recaudación. Evidentemente, la sostenibilidad de las finanzas públicas es compatible con un volumen de gasto superior de gasto público si conseguimos asegurar ingresos públicos suficientes.

O dicho de otra manera, sumando lo anterior, el hecho de que el gasto no financiero del Estado crezca como lo hace el PIB nominal no tiene por qué ser una política fiscal prudente tal y como afirma el Gobierno. Porque una política fiscal prudente puede realizarse programando un superávit menor, considerando el ciclo expansivo de la economía, y con un crecimiento del gasto superior al crecimiento del PIB, si renunciamos a reformas tributarias que merman la recaudación y que, además, acaban por ser regresivas en su conjunto al beneficiar en mayor proporción a las rentas más elevadas y a los rendimientos del capital.

Liberando esos recursos podríamos mejorar la financiación de importantes partidas de gasto. Podríamos ampliar el denominado giro social por el que apuesta nuestro Grupo, elevando el Fondo de acogida e integración de Inmigrantes, los recursos para la atención a la dependencia, las pensiones más reducidas, los recursos para las políticas públicas en materia de vivienda, o el desarrollo de la Ley de igualdad.

Podríamos destinar más recursos para la financiación municipal, las políticas ambientales, la investigación pública, la educación infantil, la lucha contra la siniestralidad laboral ampliando los recursos técnicos y humanos de la Inspección, o las dotaciones del Fondo de Compensación Interterritorial para mejorar la corrección de los desequilibrios territoriales.

Pensamos que un papel más activo del gasto público puede aumentar la eficiencia de nuestra economía, si entendemos que una economía con mayores grados de cohesión social y territorial puede ser también una economía más eficiente y productiva. Consolidar estas políticas, sin descuidar la sostenibilidad de las finanzas públicas, ha de servir también para hacer frente a la desaceleración prevista y a las incertidumbres que planean sobre nuestra economía por las repercusiones de la crisis financiera de carácter global.