El Gobierno de coalición del Reino de España ha aprobado, como parte de un paquete de medidas para paliar el impacto económico de la guerra de EEUU e Israel contra Irán, la bajada del IVA que se aplica al precio de la gasolina. También se aplica una reducción del IVA del 21% al 10% a la electricidad, pero este artículo se centrará en el sector de los hidrocarburos. No hace falta navegar demasiado por las redes sociales para ver que no es la solución más brillante. Uno de sus problemas es su efecto regresivo. Las personas que más gasolina consumen son las que tienen más recursos. Por tanto, una rebaja del IVA—un impuesto ya de por sí regresivo—beneficia más a aquellos que más compran. Segundo, no hay razón por la cual los vendedores de gasolina deban pasar la rebaja impositiva al precio final. Si esto no ocurre, lo beneficios de las gasolineras aumenta tanto como la rebaja del impuesto.
La invasión rusa de Ucrania ha sido otro episodio que, precedido por el colapso económico de la pandemia, provocó una inflación, poniendo especial presión al alza los precios del gas. Ese episodio ya dio lugar a debates sobre si hay que intervenir los precios directamente. Incluso Paul Krugman—nobel de economía y flamante columnista del New York Times hasta hace poco y que ya tiene un largo historial ser un guardián tecnocrático del consenso neoliberal y luego reconvertirse en crítico keynesiano del statu quo—empezó tildando la idea de regular los precios como estúpida, acabó cambiando de idea y apoyando las políticas de Kamala Harris en ese respecto.
Ya ha habido en España diversos comentarios en X como el de Manuel Hidalgo y en el Confidencial de Juan Luís Jiménez criticando la medida del gobierno de rebajar el IVA. Lo curioso es que tienen en común su oposición a poner un tope al precio del carburante y lo fiarían todo a subsidios a las familias más necesitadas. Esta última medida no está exenta de dificultadas como, por ejemplo, cuál es el lindar de ingreso, o gastos en combustible, bajo el que se encuentras las familias necesitadas. En cualquier caso, en este artículo me propongo argumentar por qué la mejor medida sería un tope de precios acompañado de subsidios a las familias más necesitadas. Aunque comparto con los economistas citados la necesidad de ayudas a las familias, remarco que esa política sería más efectiva y fiscalmente mucho más barata para el gobierno con un tope de precios.
Si el gobierno regula que las gasolineras no pueden cobrar más de una cierta cantidad por litro, las empresas no pueden usar las subidas del crudo como excusa para ampliar sus márgenes de beneficios. Si además se quieren introducir ayudas a las familias para subvencionar la compra de combustible, la rebaja del precio hace esta medida mucho más barata[1].
El mercado oligopólico de la gasolina en España
En un mercado no competitivo, dominado por unas pocas empresas (oligopolio), una rebaja impositiva no se transmite al consumidor porque las empresas tienen poder para fijar los precios, al menos, con cierto margen. El mercado de la gasolina de España se considera con un amplio consenso un mercado muy poco competitivo.
España liberalizó formalmente el sector de los carburantes en los años noventa: en 1992 terminó el monopolio de CAMPSA, en 1998 se liberalizaron los precios. Repsol se convirtió en la principal heredera del monopolio gracias a la forma en que el Estado desmanteló y redistribuyó el viejo sistema petrolero. La creación de Repsol en el seno del Instituto Nacional de Hidrocarburos, los acuerdos accionariales de 1989-1992 con BBV y Pemex con su OPV y, finalmente, la escisión de Campsa y varios decretos, situaron a la compañía en una posición claramente ventajosa, al permitirle absorber la mayor parte de los activos comerciales y mantener la marca Campsa. La posterior privatización, iniciada por los gobiernos socialistas y culminada por el gobierno de Aznar en 1997, consolidó el paso de un monopolio público a uno privado. En paralelo, el acceso de Alfonso Cortina a la presidencia de la compañía en 1996 evidenció que el control de Repsol se jugaba también en el terreno de las alianzas políticas y financieras, mediante acuerdos entre el Ejecutivo y accionistas como BBV, La Caixa y Pemex (González Sarro, 2022).
A pesar de intentos de reforma en el sector —en 2000, en 2013 y en 2017— destinadas a introducir más competencia, el mercado de hidrocarburos sigue altamente concentrado. En 2000 se limitaron nuevas aperturas de gasolineras por parte de operadores que superasen el 30% del mercado nacional; en 2013 se añadieron restricciones provinciales a la expansión de los grandes operadores, facilidades administrativas para abrir nuevas estaciones y límites a los contratos de exclusividad; y en 2017 se dio cobertura regulatoria al modelo de gasolineras automáticas o desatendidas. Sin embargo, estas reformas no han movido significativamente la concentración del mercado (González y Moral, 2023).
Bello y Cavero, en la Revista Economía Industrial del Ministerio de Industria y Turismo, ya mostraban en 2007 hasta qué punto la apertura había cambiado menos de lo que parecía. En 2004, los tres grandes (Repsol, Cepsa y BP) seguían controlando casi el 68% del mercado minorista, y Repsol por sí sola rondaba el 42%. El índice de Herfindahl-Hirschman, una medida convencional de la concentración o monopolización de mercado, había bajado con respecto a 1995 —de 3.653 a 2.454, una caída de casi un tercio—, pero seguía describiendo un sector altamente concentrado. Y, una vez desaparecieron los mecanismos de contención pública, los precios españoles antes de impuestos volvieron a situarse por encima de la media europea.
El problema, además, nunca estuvo solo en el punto de venta final, sino que toda la cadena de valor del sector está monopolizada. Bello y Cavero subrayan que CLH controlaba la distribución primaria en régimen de monopolio de facto y que sus activos constituían la infraestructura esencial de la industria. Hasta 2003, además, CLH fue propiedad exclusiva de Repsol-YPF, Cepsa, BP y Shell (Ibíd., pág. 99) que son las empresas con mayor ventas en España.
En 2023, en un libro editado patrocinado por la Fundación de las Cajas de Ahorros (Funcas) y la Comisión Nacional del Mercado y la Competencia, González y Moral muestran en su capítulo que solo tres empresas —Repsol, Cepsa y BP— son propietarias de las nueve refinerías existentes en España, con Repsol controlando el 58,25% de la producción. El transporte por oleoducto sigue dependiendo de un único operador, CLH, hoy Exolum, con rasgos de monopolio natural y tarifas no reguladas (aunque sí supervisadas por la Comisión Nacional del Mercado y la Competencia). Los operadores con capacidad de refino concentran más del 70% de la distribución mayorista, más del 90% del mercado mayorista se reparte entre apenas ocho empresas y los tres grandes siguen abanderando el 49% de todas las gasolineras del país, ya sea en propiedad o mediante contratos de exclusividad.
Además, por el lado de la demanda, González y Moral insisten en que el consumo de carburantes en España es muy inelástico y está mucho más ligado al nivel de actividad económica que al propio precio del combustible. Las limitaciones del consumidor para ajustar su demanda hace que las empresas ganen poder de mercado y aumenten sus márgenes de beneficios sin perder ventas.
Durante la pandemia las cotizaciones internacionales se desplomaron en 2020, los márgenes no se comportaron como cabría esperar en un mercado competitivo. La caída de la demanda no se tradujo automáticamente en más competencia por precio, sino en un alza de los márgenes de beneficios para evitar una caída en los beneficios totales (la cual ocurrió en cierta medida). El capítulo de González y Moral muestra que existe una relación negativa entre márgenes y cotización internacional—indicativo de poder de mercado—y añade que entre 2020 y 2021 se fijaron márgenes extraordinarios de 5,5 céntimos de media en el diésel, con picos de 7,2 céntimos en provincias como Toledo y Madrid. En la gasolina las diferencias fueron menores, pero el patrón fue el mismo.
Desde 2011 a 2021, las ventas de Repsol y Cepsa sobre el total de ventas en España bajó del 53,9% al 46,79% (pág. 217 en el artículo de González y Moral). A pesar de ello, los informes mensuales de la Comisión Nacional del Mercado y la Competencia para 2025 muestran que, aun con precios finales más bajos que en 2024, los márgenes brutos aumentaron en Península y Baleares: en gasolina 95 pasaron de 27,3 a 29,1 c€/l y en gasóleo A de 25,3 a 28,9 c€/l. Esta tendencia se mantiene con las redes de Cepsa-Moeve, BP y Repsol registrando los precios y márgenes más altos, mientras que Moeve-Ballenoil e independientes quedaron en la parte baja.
El dato más revelador llega en diciembre de 2025 (es el último publicado por la CNMC). Ese mes, la cotización internacional cayó bastante más de lo que cayó el precio al surtidor: en gasolina 95, la referencia internacional bajó 4,61 c€/l, pero el PVP solo cayó 2,40 c€/l, mientras el margen bruto subió 2,65 c€/l; en gasóleo A, la cotización cayó 8,06 c€/l, el PVP apenas 3,06 c€/l y el margen aumentó 5,50 c€/l.
El mercado español de carburantes no funciona como un mercado competitivo en sentido estricto. No estamos ante un espacio en el que muchas empresas compitan en precios, sino ante una estructura verticalmente integrada, con barreras de entrada persistentes, una periferia de bajo coste todavía pequeña en proporción y unas grandes empresas integradas en la cadena de valor que conservan capacidad para sostener precios y márgenes por encima de lo que cabría esperar en un mercado realmente abierto. España sigue teniendo, en la práctica, un oligopolio que administra precios.
Cómo fijan los precios las petroleras: lo que no se aprende en los manuales
Podemos pensar de dos maneras—una más convencional en la economía y otra dentro de la tradición postkeynesiana—cómo fijan precios las empresas en un mercado como el de los carburantes español, y las dos llevan a la misma conclusión práctica.
La primera es la del esquema de Bertrand donde una pocas empresas compiten fijando precios, no cantidades (Cournout), en un mercado donde el producto parece homogéneo pero no lo es del todo. En el caso de la gasolina la ubicación, el tiempo de búsqueda, la costumbre y la marca diferencian al producto. Eso da a cada estación un pequeño mercado cautivo. Buscar una gasolinera más barata tiene un coste en tiempo y desplazamiento, y a menudo no compensa. Por eso las empresas pueden mantener precios por encima del coste sin perder a todos sus clientes. Bello y Cavero cuantificaron que una gasolinera de las grandes marcas cobraba de media 104,6 céntimos por cada 100 litros más que una independiente sin marca, y las marcas de segunda fila 73,2 céntimos más.
En este tipo de mercado, además, las subidas y las bajadas de costes no se trasladan igual al surtidor. Cuando sube el crudo, todas las empresas ven la misma señal al mismo tiempo. La cotización internacional funciona como una excusa pública y legítima para subir precios de manera casi simultánea, sin necesidad de que nadie coordine explícitamente como en un cártel formal. Cuando el crudo baja, en cambio, no existe ninguna señal equivalente que obligue a bajar precios con la misma rapidez. Cada empresa prefiere esperar a que empiece otra. El resultado es lo que los economistas llaman precios en cohete y bajadas en plumas (fue documentado por primera vez por Bacon para el mercado británico en 1991 y confirmado para el mercado norteamericano por Borenstein, Cameron y Gilbert en 1997 — el mismo Borenstein que González y Moral citan en su análisis del mercado español). Como hemos visto en la sección anterior, González y Moral encuentra ese mecanismo también en el caso de España.
En este contexto, una bajada del IVA reduce el coste total que soporta la distribuidora, pero no obliga automáticamente a que esa reducción llegue al consumidor. Si los precios bajan más despacio que los costes, una parte de la rebaja se queda por el camino en forma de margen de beneficios.
La segunda manera—estándar en la teoría Post-Keynesiana—es pensar que las petroleras no recalculan cada mañana un precio “óptimo” mirando una curva de coste marginal. Son organizaciones enormes, con refinerías, logística, contratos de suministro y miles de puntos de venta. Suelen trabajar con reglas internas de margen sobre costes variables y con objetivos de rentabilidad que se fijan en horizontes más largos. En otras palabras, administran precios (Alfred Eichnner y Adrian Wood integraron esta visión en la economía post-keynesiana). El margen de beneficio no depende solo del coste del carburante que entra ese día, sino también del poder de mercado acumulado, de las barreras de entrada, de la fuerza de la marca y de la necesidad de financiar una infraestructura intensiva en capital.
La evidencia española encaja bastante bien con esta forma de ver las cosas. González y Moral muestran que los márgenes no son una constante técnica, sino algo que depende de la estructura competitiva del mercado. Cuando aumentan las gasolineras automáticas, los precios medios caen: un aumento del 1% en su presencia reduce aproximadamente un 1% el precio medio (pág. 218). Las gasolineras de supermercado también ayudaron, aunque su efecto se ha debilitado con el tiempo. Las de las marcas más conocidas, en cambio, empujan los precios al alza. González y Moral estiman que una caída del 1% en la presencia de estas estaciones reduce alrededor de un 0,2% los precios medios.
Si la empresa opera con un margen relativamente estable en términos absolutos o con una rentabilidad objetivo que quiere preservar, una bajada del IVA no tiene por qué traducirse euro por euro en una bajada equivalente del precio final. Puede traducirse solo en parte. Incluso puede absorberse en gran medida si la empresa aprovecha la reducción del coste fiscal para recomponer margen. Ese es el motivo por el que una rebaja tributaria es una herramienta tan desacertada, en especial, en mercados oligopolísticos, ya que el Gobierno solo actúa sobre el coste, pero no controla la decisión final de precio. Debe considerarse, además, que si la guerra continúa nada indica que el precio del petróleo siga subiendo y que esta bajada del IVA sea suficiente.
En cambio, y frente a las rebajas tributarias, un tope de precios recorta directamente el margen de beneficio de las empresas para combatir la inflación. Además, en un sector como éste, donde los costes variables son bastante planos dentro del rango normal de operación y donde la capacidad suele estar instalada de antemano, un tope fijado por encima del coste variable no tiene por qué generar la escasez de oferta[2].
El tope de precios abarata el subsidio
Un tope al precio de la gasolina, acompañado de subvenciones a las familias y sectores que más lo necesiten es una solución mucho más eficaz que la rebaja fiscal. La bajada del IVA depende de que las tres grandes empresas colaboren, algo que, políticamente, no tiene sentido. Además, establecer un tope al precio de los carburantes abarata cualquier subsidio público que sea necesario.
Supongamos que el precio de la gasolina sube diez céntimos por litro como consecuencia de un encarecimiento del crudo. Si el mercado fuera competitivo, esos diez céntimos reflejarían el aumento real del coste, y el gobierno tendría que compensar a las familias vulnerables por exactamente esos diez céntimos. Pero en el mercado español, el precio que observamos no es el precio competitivo. Parte del margen que cobra la gasolinera — ese euro por cada cien litros que documentan Bello y Cavero, esa ampliación de márgenes durante la pandemia que registran González y Moral — no responde al coste del crudo. Es renta oligopolística, y sigue estando ahí antes, durante y después de la crisis de precios.
Cuando el gobierno baja el IVA sin tocar los márgenes, está sufragando con dinero público una reducción del precio que, en parte, financia la persistencia de esa renta oligopolística. Está pagando para que los márgenes de las petroleras se mantengan, es decir, un subsidio encubierto a la industria.
El tope de precios funciona fijando un precio máximo en un nivel que elimine o reduzca la renta oligopolística—aproximándolo al precio que correspondería en un mercado más o menos competitivo—. Al hacerlo, ocurren dos cosas simultáneamente. Primera, los consumidores pagan un precio más bajo no porque el Estado lo subvencione, sino porque las empresas cobran menos de lo que cobrarían aprovechándose de su poder de mercado. Segunda, el gobierno tiene que compensar a las familias vulnerables por una diferencia de precio menor, porque el tope ya ha absorbido parte de la subida. El subsidio necesario para proteger a los hogares con menos ingresos es más pequeño porque el tope ha hecho una parte del trabajo que de otra forma tendría que hacer el erario público.
Además de reducir los beneficios caídos del cielo de las grandes empresas, el tope de precios es una herramienta fiscal para el Estado, permitiendo proteger a las familias vulnerables gastando menos, ya que obliga a las empresas a absorber con sus márgenes el impacto de la subida del crudo en lugar de trasladarlo íntegro al consumidor y luego al gobierno.
Hacer política en el capitalismo de amiguetes español
No hay que perder de vista que el Estado funciona dentro de un capitalismo español que ha evolucionado menos de lo que parece desde la Transición. Las concentraciones de poder económico están fuertemente marcadas por las relaciones de poder durante el franquismo (véase la banca) y los diferentes gobiernos, incluidos el actual, han respetado ese statu quo. Una verdadera intervención del precio de los hidrocarburos, o de otros productos que verán pronto una fuerte subida de precios (alimentos, por ejemplo) va más allá de una política técnicamente posible. Se necesita una convicción política que debería venir, también, de las luchas sociales y sindicales.
La reducción de la movilización obrera ha abierto las puertas a que los debates de políticas contra la inflación se vean reducidas a la fijación de precios o a subsidios determinados. Esto es un claro síntoma de la baja conflictividad social y laboral en la que estamos inmersos. En otro artículo anterior sobre la ola inflacionaria en 2022, ya apunté lo que el economista polaco Michael Kalecki recomendaba ante las presiones inflacionarias. Recordé cómo Kalecki veía necesaria la subida de los salarios, es decir, combatir con el movimiento sindical y obrero por la subida de los salarios para paliar la pérdida de poder adquisitivo por la inflación. Por supuesto, Kalecki también veía necesarios los subsidios a sectores con bajos márgenes de beneficio y los controles de precios. Pero estos últimos venían para paliar las conquistas salariales dando margen a mantener los precios constantes.
Es por tanto conveniente recordar que a pesar de la necesidad de ir más allá de la rebaja del IVA y topar los precios para reducir las presiones inflacionarias, la defensa de las subidas salariales deberían ser el eje tanto para defender el poder adquisitivo de la población trabajadora como para presionar políticamente por medidas antiinflacionarias más eficaces.
Ayoze Alfageme es miembro del comité de redacción de Sin Permiso. Es doctorando en economía política en la Universidad de Ginebra.
Notas:
[1] Aunque aquí no lo discutimos, la regulación de la especulación en los mercados de crudo y el aumento de la presión fiscal a cualquier beneficio extraordinario (o caído del cielo) por la subida de los precios es más que necesario. Sin embargo, los topes de precios eliminaría la necesidad de aumentar la presión fiscal a los beneficios, al menos, por el motivo de la inflación.
[2] Isabella Weber con sus diversos coautores ha dado una versión moderna de la capacidad de protección de los márgenes empresariales a la que ha llamado sellers’ inflation. En realidad, su teoría combina aspectos de la teoría de coordinación de precios de Bertrand y las ideas sobre fijación de precios administrados de la economía post-keynesiana.