El origen de la deuda externa en los países empobrecidos se explica, en buena parte, por la necesidad que tienen los países industrializados de fomentar el comercio internacional o, más bien, a sus grandes multinacionales. Así, para el caso español, los principales instrumentos generadores de deuda con terceros países, es decir, los créditos del Fondo de Ayuda al Desarrollo (FAD) y la Compañía Española de Seguros de Crédito a la Exportación (CESCE), son, a su vez, las mejores herramientas de internacionalización de su economía.
Los créditos FAD se aprueban en Consejo de Ministros y los gestiona el Instituto de Crédito Oficial (ICO), dependiente del Ministerio de Economía. Los FAD se dan a países con dificultades económicas, en mejores condiciones financieras que las que ofrece el mercado: intereses más bajos, retorno del capital de 25 a 30 años y amplios períodos de gracia (años en que sólo se pagan intereses). Este hecho permite que se puedan contabilizar como Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD). Por ello, los FAD han llegado a significar más de la mitad de la AOD bilateral española. En estos momentos, aunque no lleguen al cinco por ciento del peso total de la AOD bilateral, siguen suponiendo más del 50 por ciento del total de la deuda que deben los países del Sur a la administración española.
Los Estados que reciben estos créditos concesionales sólo los pueden utilizar para comprar equipamiento y/o servicios españoles, lo que confirma su uso para la internacionalización de la empresa española. En sus primeros 15 años, este instrumento sirvió principalmente para la internacionalización de la empresa armamentística y estas ventas se contabilizaron como AOD. Hoy en día no se permite vender armas a través de estos mecanismos (aunque sí la exportación de material policial), pero se siguen cobrando los créditos otorgados antaño por esta vía.
Por otro lado, CESCE, participada por los grandes bancos españoles, asegura las exportaciones españolas en aquellos países con un alto riesgo político, impago de compradores públicos, riesgos catastróficos o extraordinarios, guerras, revoluciones o acontecimientos similares. Las operaciones de seguro generan deuda cuando la operación comercial resulta fallida.
En este caso, CESCE paga a la empresa exportadora española y al banco privado o público prácticamente la totalidad del importe de la operación. CESCE acabará reclamando la deuda originada por este impago a la administración del país donde se realizó la importación. Para que se pueda llevar a cabo toda la operación, el país donde se realiza la misma avala también las importaciones con el compromiso de hacerse cargo de los impagos, lo que se conoce como garantía soberana. A través de este mecanismo, practicado a nivel internacional por todos los países acreedores, los impagos comerciales entre exportadores e importadores privados se convierten en deuda pública entre Estados. De esta manera se socializan pérdidas privadas y se empobrece a las economías y poblaciones del Sur, ya que éstas acaban asumiendo el coste económico.
Subvenciones encubiertas
Las operaciones que ejecuta CESCE podrían considerarse como subvenciones encubiertas a la exportación, puesto que, en caso de impago, puede llegar a pagar al exportador español hasta el 99 por ciento de su importe. Desde un punto de vista puramente técnico, entra dentro de la lógica de promoción del sector privado a través de ayudas públicas. Minimizando los riesgos de impago, el Estado consigue fortalecer la exportación y da confianza a los inversores al asegurar que no habrá pérdidas y, de esta manera, reforzar la economía.
Si se hace una valoración ética, es reprobable que se exija al gobierno del país donde se realiza una exportación que garantice la asunción de las deudas que se originen en caso de contratos privados. El Estado español usa su posición de fuerza comercial para imponer unas reglas que acaban fortaleciendo sus exportaciones, a costa de debilitar aún más la economía de países ya de por sí empobrecidos por las injustas reglas del comercio internacional; más aún si se tiene en cuenta que los proyectos asegurados no tienen en su mayoría suficientes garantías de control y prevención de impactos ambientales y/o sociales sobre los pueblos afectados. Aunque CESCE no facilita información, es sabido que asegura la venta de material militar a países del Sur.
Explicados los dos mecanismos generadores de deuda en los países empobrecidos, ahora sí podemos afirmar que el capital tan sólo se la juega en el terreno internacional si realmente tiene las suficientes garantías para no tener que asumir riesgos que puedan hacer peligrar las operaciones por las que apuesta.
Esto entraría en contradicción con la teoría económica liberal, que defiende plena libertad de mercado, ya que es éste, sin intervención de ningún actor ajeno (como a veces se considera al Estado) el que mejor redistribuye los recursos. Asimismo, observamos como ambos instrumentos carecen de legitimidad desde el punto de vista del respeto a los derechos más básicos del desarrollo de los pueblos empobrecidos, ya que se han usado (FAD) o se usan (CESCE) para la exportación de material militar.
Una propuesta: AOD libre de deuda
Tanto el FAD como los CESCE son utilizados para engrosar el cómputo de la AOD española. Aunque en el caso de CESCE es cierto que la operación no contabiliza como AOD, en el momento de la cancelación de una deuda comercial todo el monto cancelado se considera AOD, ya que se entiende que se está ayudando al país al aliviarle de una carga financiera. Si la deuda cancelada es FAD, tan sólo se podrán considerar AOD los intereses que dejan de cobrarse, ya que el capital principal fue contabilizado de este modo en el momento en que se otorgó el crédito. Si observamos la evolución de la AOD española en el último decenio vemos cómo el aumento, del 0,22 al 0,32 por ciento en relación al Producto Nacional Bruto (PNB), ha venido acompañado de un incremento conjunto de las partidas asociadas a intereses comerciales y, por ende, a la deuda externa.
Por ello, y para afinar más en lo que realmente podríamos considerar AOD, proponemos un nuevo concepto que hemos llamado «AOD libre de deuda». Esta sería la AOD que excluye los créditos FAD, las operaciones de cancelación de deuda externa y las contribuciones a las Instituciones Financieras Internacionales (IFIs).
El vínculo entre esos instrumentos y el desarrollo de los pueblos receptores es débil: los FAD por cuanto son créditos ligados a la compra de bienes y servicios españoles que generan deuda en terceros países; las operaciones de cancelación de deuda porque no representan nuevos flujos para el desarrollo de los pueblos empobrecidos; y, por último, los recursos destinados a las IFIs porque son las responsables de la aplicación de los duros programas de ajuste estructural que han tenido que aplicar los países empobrecidos y que han comportado graves costes sociales, económicos y ambientales para sus poblaciones.
Entendiendo que la motivación principal de esas ayudas es la internacionalización de la empresa española y no el desarrollo de los pueblos empobrecidos, definimos el concepto de AOD libre de deuda como ayuda sin intereses comerciales. Si se excluyen las actividades comerciales de la AOD española, la AOD libre de deuda apenas alcanza los 2.225 millones de euros, el 0,23 por ciento del PNB. Cifra que se aleja, aún más, de la promesa electoral que hizo el Partido Socialista antes de entrar a formar el actual Gobierno: destinar el 0,5 por ciento del PNB a actividades de solidaridad internacional al finalizar la actual legislatura.
Gestión de la deuda
El Estado español es un buen recaudador de la deuda de la que es acreedor. En efecto, si analizamos el servicio de la deuda (tabla 1), vemos como desde 1996 se han contabilizado por este concepto más de 8.500 millones de euros, cantidad que supone algo más del 45 por ciento de la AOD que el Estado ha otorgado en el mismo período [1]. Es decir, casi la mitad de lo que se ha concedido como AOD ha sido devuelto por los países empobrecidos en concepto de pago de deuda. Tan sólo en el año 2006 se ingresaron más de 2.000 millones de euros por servicio de deuda, cantidad que supone más de las dos terceras partes de la AOD de ese año.
Es importante tener en cuenta, como se ha dicho anteriormente, que dentro de lo que se contabiliza como AOD se encuentran los créditos FAD, que generan nueva deuda, así como la cancelación de deuda externa y las aportaciones a las Instituciones Financieras Internacionales.
De esta manera, si comparamos el servicio de deuda con la AOD libre de deuda (gráfico 2) vemos que, de media, en los últimos años por cada euro que se ha dado en concepto de AOD se han recibido dos terceras partes como cobro del servicio de la deuda. Cabe resaltar que, tanto para 1996 como para 1997, el servicio de la deuda fue superior a la AOD libre de deuda y que en el último año del que se disponen datos el cobro de la deuda casi iguala a la aportación en AOD libre de deuda.
Políticas de anulación
Por lo que se refiere a las políticas de anulación de deuda, la administración española normalmente no ha ido más allá de los compromisos adquiridos a nivel internacional, ya sea a través de la iniciativa de cancelación de deuda para los países más empobrecidos y altamente endeudados (HIPC, por Heavily Indebted Poor Countries), mediante la iniciativa de cancelación de deuda multilateral (MDRI, por Multilateral Debt Relief Iniciative) o por los acuerdos puntuales de cancelación negociados en el Club de París [2].
Las anulaciones de deuda contemplan la cancelación, una reducción parcial o total del capital principal y/o los intereses de una deuda. Y las conversiones de deuda están condicionadas a que el Estado deudor invierta los recursos liberados dentro de su propio país. Conversiones de deuda hay de dos tipos: por inversiones privadas o por inversiones públicas. En las primeras, las empresas privadas del país acreedor son las principales beneficiadas; mientras que, en las segundas, suelen ser los mismos gobiernos y/o ONG locales las que llevan a cabo las inversiones.
En el caso español y hasta la fecha, sin embargo, en ambos tipos de conversión de deuda los acuerdos están condicionados a que sean las empresas y/o ONG españolas las que puedan llevar a cabo las operaciones de inversiones o de suministros de bienes y servicios al país deudor. Se ha utilizado este tipo de operaciones para favorecer la penetración de empresas españolas en dichos mercados, en lugar de fomentar proyectos que estén al servicio de las poblaciones más desfavorecidas.
Se continúan empleando fondos públicos para apoyar a las transnacionales españolas. En 2005 se canceló el importe de más de 500 millones, debido a la primera fase de cancelación de deuda iraquí (30 por ciento) y al cumplimiento de la iniciativa HIPC. En 2006 fueron casi 430 millones, principalmente por causa de la segunda fase de cancelación de la deuda de Irak, así como por anulaciones de deuda de Guatemala y de Nigeria. Por cada euro anulado se cobraron cuatro en concepto de servicio de deuda. Una vez más, la administración española es más eficaz cobrando la deuda que cancelándola.
Hasta la fecha, el Gobierno español no ha tenido la valentía de llevar a cabo cancelaciones unilaterales como la realizada por el Gobierno noruego en otoño de 2006 sobre cinco países, al considerar que las deudas contraídas tenían un origen irresponsable por su parte [3]. En el caso español no se quiere oír ni hablar de auditar el origen de la deuda que terceros países tienen contraída con el Estado, a fin de conocer si existen también deudas irresponsables, por no decir ilegítimas, tal y como serían las ventas de armas y/o de bienes y servicios españoles innecesarios para los países empobrecidos.
Ley Reguladora
En 2006 se publicó en el BOE la Ley 38/2006, de 7 de diciembre, reguladora de la Gestión de la Deuda Externa. Esta ley fue muy criticada por las organizaciones sociales porque su redactado final no contempló las siguientes cuestiones: la inclusión del concepto de corresponsabilidad entre acreedores y deudores, la realización de auditorías de deuda para conocer el origen de la deuda reclamada, un compromiso para cancelar la deuda a más países que los que contempla la iniciativa HIPC y, también, la no contabilización de la cancelación de deuda como AOD. Cabe decir que el Ministerio de Economía y Hacienda nunca aceptó ninguna de estas cuatro demandas, hecho que hizo que el Partido Socialista no se aviniera a incluirlos en el texto final. Lo más paradójico fue que la administración española no aceptó nunca que tuviera responsabilidad alguna en el origen del endeudamiento del Sur.
Este hecho es extraño si se tiene en cuenta que precisamente tanto los créditos FAD como la propia CESCE fueron creadas para incentivar la internacionalización de la economía española y que ambos mecanismos han servido (los FAD hasta inicios de los 90) para exportar armamento español… Y nadie dudará de que el armamento no es la mejor medicina para erradicar la pobreza.
Sin embargo, la Ley sí que contempla la obligatoriedad que tiene el Gobierno de presentar en esta legislatura dos nuevos proyectos de Ley que regulen tanto los FAD como los créditos CESCE, los principales mecanismos que generan deuda en los países del Sur.
Lamentablemente, su regulación no se va a llevar a cabo durante esta legislatura, ya que el tiempo se acaba y el Gobierno no ha dado prioridad a la redacción de las mismas.
No obstante, esperamos que en un futuro muy próximo se legisle en este sentido y que ello sirva para modificar radicalmente estos instrumentos, de manera que desde el Estado español no se puedan generar, mediante los mecanismos de internacionalización de la economía española y en nombre de la AOD, nuevos impactos negativos a nivel social, ambiental y económico sobre los pueblos y los países del Sur.
* Daniel Gómez-Olivé y Manuel Torres son investigadores del Observatorio de la Deuda en la Globalización (ODG). Publicado originalmente en el nº 30 de la revista Pueblos, febrero de 2008, especial COOPERACIÓN.
Notas:
[1] La AOD acumulada durante este período ha sido de 18.800 millones de euros, según se extrae de los seguimientos PACI (Plan Anual de Cooperación Internacional) elaborados por el Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación.
[2] Forman parte del Club de París los países acreedores donde se renegocian las condiciones de pago de la deuda de los países endeudados.
[3] Para saber más sobre este caso se recomienda leer el informe ¿Por qué asumió Noruega su responsabilidad como país acreedor? La Campaña de la exportación naviera, escrito por Kjetil G. Abildsnes y publicado por la Campaña Noruega por la Deuda (SLUG) en marzo de 2007.