El Plan Garantía Juvenil Plus aprobado por el Consejo de Ministros el 8 de junio contará con casi 5.000 millones de euros para afrontar el desempleo perenne en las personas menores de 35 años. Sus recetas, como la financiación con microcréditos para el emprendimiento, recuerdan a las de intentos previos, pero también aportan algunas novedades cuya eficacia se comprobará en el próximo lustro.
Inversión, problema, desempleo, jóvenes. Las cuatro palabras no pertenecen al mismo campo semántico, pero suenan siempre en el discurso sobre la realidad laboral de las personas menores de 35 años que se pronuncia y escucha en España durante las últimas décadas. Las utilizó también el martes 8 de junio la vicepresidenta tercera del Gobierno y ministra de Trabajo y Economía Social, Yolanda Díaz, cuando presentó el Plan Garantía Juvenil Plus 2021-2027 de trabajo digno para personas jóvenes. “Es la mayor inversión del Gobierno en la historia de la democracia para abordar el principal problema que tiene nuestro país que es el desempleo, singularmente el desempleo de los jóvenes”, afirmó Díaz sobre la iniciativa aprobada por el Consejo de Ministros el mismo martes. Inscrito en una estrategia global (el Plan Estratégico Juventud Avanza), Garantía Juvenil Plus dispondrá de un montante de 4.950 millones de euros, 3.263 de ellos a través del Fondo Social Europeo +, y se desarrollará en seis ejes: orientación, formación, oportunidades de empleo, igualdad de oportunidades en el acceso al empleo, emprendimiento y mejora del marco institucional.
“No podemos tener jóvenes con contratos en los que se les remunera con 436 euros al mes”, lamentó la ministra en la presentación de las 69 medidas que pretenden mejorar la cualificación de las personas jóvenes para que adquieran las competencias profesionales y técnicas necesarias para acceder al mercado laboral. De fondo, una cifra casi inalterable desde hace muchos años: cuatro de cada diez jóvenes en España están desempleados.
Como principal novedad de esta iniciativa se encuentra la respuesta garantizada: las personas que se inscriban tendrán una “atención inmediata”, con el compromiso de que en un plazo máximo de cuatro meses recibirán una oferta de empleo o de formación que contará con un seguimiento especial en este periodo.
El Plan Garantía Juvenil Plus dispondrá de un programa piloto de inserción sociolaboral para incorporar medidas específicas para erradicar situaciones discriminatorias hacia las personas LGTBI. Las personas orientadoras recibirán cualificación específica en este ámbito, se financiarán acciones de visibilización, en especial para favorecer las políticas de Responsabilidad Social Corporativa, y se realizarán campañas de sensibilización en las empresas para facilitar que todas las personas puedan acceder al mercado laboral con independencia de su identidad sexual.
Otra novedad de este plan es la orientación para la regeneración de espacios rurales y urbanos en declive, una medida que contará con financiación mediante microcréditos.
Desde el sindicato Comisiones Obreras se considera que el Plan 2021-2027 de trabajo digno para las personas jóvenes constituye “un paso en la buena dirección”, pero “del todo insuficiente para abordar los problemas que la juventud española padece en un mercado laboral caracterizado por altísimas tasas de paro y temporalidad, por bajos salarios y, en términos generales, por una precariedad insoportable”. Su federación Jóvenes CC OO lo valora de manera positiva, pero emplaza al Gobierno a desarrollar “políticas encaminadas a transformar desde la raíz el actual marco laboral, económico, productivo y de concepción de la vivienda que pone en cuestión las expectativas y las condiciones de vida y de trabajo de la juventud española”.
Jóvenes CC OO también advierte del “enorme riesgo” que supone que se siga promoviendo el “emprendimiento” como salida para muchas de las personas que se hallan en una posición más vulnerable en el mundo del trabajo. Y recuerda que algunas de las iniciativas recogidas en la Garantía Juvenil Plus ya fueron comprometidas por el Gobierno en diciembre de 2018 y a día de hoy siguen sin ponerse en marcha, como la revisión en profundidad del marco regulatorio de las prácticas no laborales.
Por su parte, la Unión General de Trabajadoras y Trabajadores (UGT) destaca que el Plan de Garantía Juvenil Plus “apueste por una orientación laboral personalizada, refuerce la formación a todos los niveles y garantice unos estándares mínimos de calidad de los trabajos ofrecidos”. No obstante, el sindicato considera que es preciso concretar algunas medidas, como la evaluación y seguimiento del mismo, para no parchear “el grave problema del desempleo juvenil”, y que se vincule a “otros planes y políticas orientados al necesario cambio de nuestro modelo productivo, en base a más empleos y de mayor calidad”. UGT lamenta asimismo que el plan no haya salido de un acuerdo tripartito y que el Gobierno lo llevara al Consejo de Ministros sin informar previamente a los interlocutores sociales, máxime cuando ha sido fruto del trabajo conjunto en la mesa de negociación.
Mejor que nada, pero…
La Estrategia de Emprendimiento y Empleo Joven (2013) y el Plan Nacional de Implantación de la Garantía Juvenil (2014), antecedente directo de la iniciativa presentada por Yolanda Díaz, “pusieron el acento en la necesidad de fomentar el trabajo por cuenta propia, en pretendida contraposición con el trabajo asalariado y no siempre con garantías de formación, información y financiación”, según el informe #GeneraciónMóvil, publicado en noviembre de 2018 y elaborado por la Secretaría confederal de Juventud y Nuevas Realidades del Trabajo de CC OO y el gabinete económico de este sindicato. En sus conclusiones, el estudio apunta a las motivaciones reales que hay detrás de este tipo de intervenciones y señala que “situar la responsabilidad de su situación en el mercado laboral a la propia juventud desempleada, en paralelo a la puesta en marcha de estas u otras iniciativas, no constituye la conclusión de ningún análisis racional, sino que forma parte de un proyecto ideológico que —más allá de cualquier consideración— se ha demostrado fallido y ha llevado al fracaso a miles de jóvenes que hoy se encuentran en peor situación que cuando emprendieron el camino señalado por el Gobierno”.
El dosier identificaba los rasgos que definen el trabajo juvenil (temporalidad, parcialidad, baja remuneración) y analizaba lo sucedido en la última década (un ejemplo: el salario medio de la población de 16 a 24 años bajó un 12% nominal entre 2008 y 2016 y un 5% para la población de 25 a 34 años), nombrando las causas: “La crisis y las reformas laborales de 2010 y 2012 han incrementado la rotación y la precariedad en la contratación vinculada al empleo temporal, tanto entre la población joven como en el conjunto de la población trabajadora”. En 2007 cada persona joven asalariada temporal debía firmar entre tres y cuatro contratos para poder trabajar durante todo el año. En 2017, según el informe, esa media subió a 5,2 contratos temporales para trabajar de seguido un año entero.
#GeneraciónMóvil también aludía a otras dos cuestiones que afectan directamente al empleo juvenil, las prácticas laborales y no laborales. Para CC OO, el Gobierno desvirtuó durante la crisis la naturaleza de estas prácticas y posteriormente no corrigió las disfunciones introducidas. “Las prácticas no laborales se pervirtieron ampliándose a jóvenes titulados sin experiencia laboral, que ya no tienen vinculación con un centro de formación —como ocurre con el resto de prácticas no laborales— y estableciendo una compensación obligatoria del 80% del IPREM (430 euros al mes en 2018), que ha contribuido a confundir el verdadero significado de las prácticas: una relación donde no puede haber beneficio ni coste para la empresa”.
José Luis Carretero, profesor de Formación y Orientación Laboral, opina que los anteriores planes de Garantía Juvenil —“un intento loable de poner en marcha una política pública específica destinada a promover el empleo y el autoempleo entre los jóvenes”— no han cumplido sus objetivos. “El porcentaje de jóvenes que han encontrado trabajo gracias a estos planes ha variado del 30% al 60%, dependiendo de la coyuntura económica y de las situaciones locales”, recuerda Carretero y se pregunta qué pasó con esos empleos después de cada plan, “dado que la gran mayoría de ellos se han basado en formas de contratación precaria y temporal”.
Desde el Ministerio de Trabajo señalan que el último informe anual de inserción laboral de las personas jóvenes del Sistema Nacional de Garantía Juvenil de 2020 muestra que, tras haber recibido una actuación de Garantía Juvenil, en torno al 60% de las personas jóvenes atendidas tienen un contrato de trabajo 18 meses después de haber iniciado una atención.
Carretero enumera la serie de “mantras” que han guiado el diseño e implementación de estos planes de trabajo juvenil: la formación dual, “pero sin control público efectivo de las prácticas laborales”, la creación de tipos de contrato específicos “y marcadamente más precarios”, y el fomento del emprendimiento “sin una ayuda financiera realmente efectiva, más basado en cantar las excelencias del comportamiento emprendedor que en generar un colchón real de servicios públicos y financiación que pueda sustentar los nuevos modelos de negocio”.
La idea del emprendimiento como horizonte laboral para la juventud recibió un espaldarazo importante en abril de 2003, cuando el Gobierno presidido por José María Aznar introdujo lo que denominó “cotización joven” para los menores de 30 años que se dieran de alta como trabajadores autónomos. Durante los tres primeros años se reduciría la base mínima de cotización hasta el 75%.
La aplicación de los planes de garantía laboral juvenil no se puede desvincular de un paisaje más amplio, considera Carretero: “En una estructura económica basada en trabajo barato y flexible, y actividades de bajo valor añadido, la pretensión de incorporar a los jóvenes al mercado de trabajo ha pasado siempre por garantizar una flexibilidad aún mayor a los empleadores —con formas de contratación específicas para los jóvenes, aún más precarias— o en impartirles una formación profesional somera, que nadie se termina de tomar en serio”.
Aunque son “mejor que nada”, los Planes de Garantía Juvenil, según este experto, “poco podían hacer para revertir la deriva neoliberal y flexibilizadora del mercado de trabajo de las últimas décadas y, obviamente, se han visto también marcados por los conceptos fundamentales que han sustentado dicha deriva”. Como receta para el futuro, Carretero sostiene que “el mercado de trabajo español precisa de un abordaje de conjunto, radicalmente innovador, que ha de venir de la mano de un cambio fundamental del modelo productivo”.
A finales de 2009, el entonces presidente del Gobierno, José Luis Rodríguez Zapatero, anunció a los presidentes de las comunidades autónomas y a los agentes sociales, en el marco de la Conferencia de Presidentes, un “contundente” plan de empleo juvenil, que incluiría medidas como bonificar la contratación de jóvenes. De este plan poco se volvió a saber y apenas cinco meses después Zapatero sacó la tijera para llevar a cabo la reducción salarial de los funcionarios, el recorte de las pensiones, la inaplicación de la Ley de Dependencia y la supresión de ayudas a la maternidad.
En marzo de 2013, meses después de que la Comisión Europea exigiera a los Estados miembros que paliasen la “insoportable” sangría del paro juvenil, que llegó a alcanzar el 55,6% en España, el presidente del Gobierno, Mariano Rajoy, presentó en La Moncloa el acuerdo con sindicatos y patronal que dio luz verde a la Estrategia de Emprendimiento y Empleo Joven 2013-2016. Entre sus novedades, un contrato a tiempo parcial de menos de la mitad de la jornada completa y fuertemente incentivado; el contrato de primer empleo joven, que permitía el uso del contrato eventual para la contratación de jóvenes sin experiencia laboral superior a tres meses e inferior a seis; y la posibilidad de utilización del contrato formativo por las Empresas de Trabajo Temporal.
Para Alessandro Gentile, profesor de Sociología del Trabajo en la Universidad de Zaragoza, la inspiración de las reformas más recientes, y en concreto de esa Estrategia de Emprendimiento y Empleo Joven aprobada en 2013, va ligada a la culminación de un trayecto iniciado a mediados de los años 90 por el que “se les pide a los jóvenes que no busquen un trabajo, sino que tomen la iniciativa para montar un negocio, o más bien para ser ‘emprendedores de ellos mismos’”. Este docente considera que, entre los años 90 y 2015, la liberalización del mercado laboral ha ido aumentando y que los planes de empleo juvenil “han secundado e incluso aupado este proceso, especialmente durante las crisis económicas, precarizando la inserción laboral de los jóvenes”.
Gentile analiza el horizonte de trabajo que se les plantea a las personas menores de 35 años y observa un desplazamiento fundamental: ya no se les ofrece subir a un tren en marcha sino hacerse maquinistas de su propia locomotora o quedarse en el andén. “Cada vez más, el joven que busca un trabajo asalariado —propio del modelo de clase obrera y trabajadora, como se insistía en las reformas laborales durante la transición democrática y hasta mediados de los años 90— viene sustituido en el escenario sociológico español y en las reformas laborales por un abanico más heterogéneo de jóvenes acostumbrados a la flexibilidad, que navegan en un mercado laboral inseguro, que toman las riendas de su futuro profesional o quedan entrampados en la desilusión”.
Como ejemplo de la “limitación estratégica de las políticas de empleo juvenil”, Gentile habla del “sustancial fracaso de la implementación” de la Garantía Juvenil en España. “Esta iniciativa europea —afirma el profesor—, muy ambiciosa y generosa en términos financieros, pretendía ofrecer una oportunidad de empleo y formación a los jóvenes ninis; España fue uno de los países que más financiación recibió de Europa, pero no se consiguió llegar a cubrir la población de jóvenes que podía estar interesada en estas ofertas… Muchos jóvenes ni se enteraron de ella, gran parte del dinero llegado del Fondo Social Europeo se tuvo que devolver a Europa”.
Gentile revisa la cronología de los planes de empleo juvenil en España, cuyos orígenes sitúa poco después de la muerte de Franco: hasta 1977 no existe una política de empleo juvenil, según este profesor. “Después de los Pactos de la Moncloa se ponen en marcha iniciativas centradas en el aprendizaje de oficios concretos y con vistas a la estabilización laboral: hasta principios de los años 80 se mantenía formalmente el principio de la contratación por tiempo indefinido para todos los trabajadores”. Con la aprobación del Estatuto de los Trabajadores (1980) se ponen las bases para ampliar la contratación temporal y regular los contratos en prácticas y los contratos formativos, dirigidos principalmente a los jóvenes entrantes en el mundo del trabajo. Posteriormente, prosigue Gentile, con la reforma laboral de 1984 “se empieza a articular una política de empleo juvenil estable centrada en la mejora de la formación, en el impulso a la inserción laboral y en favorecer la integración de los jóvenes en el mercado de trabajo. La contratación temporal, de carácter no causal, marca el proceso de incorporación de los jóvenes españoles al mercado laboral: esto significa que la temporalidad laboral, ya a finales de los años 80, no es la excepción sino la norma”.
El gran momento histórico de los jóvenes
Un Plan de Empleo Juvenil aprobado por un gobierno socialista propició una huelga general en la que la televisión pública (y única entonces) dejó de emitir y a la que se sumaron hasta los futbolistas. Fue el 14 de diciembre de 1988 y el Ejecutivo, presidido por Felipe González, tuvo que recular y retirar esa propuesta.
Se trataba de un programa que no figuraba en el programa electoral socialista pero que formaba parte de una agenda no pública de los gobiernos socialistas destinada a liberalizar de forma radical el mercado de trabajo, según el historiador Sergio Gálvez. “Era ofrecer a toda aquella generación del baby boom de los años 70 como carnaza para un mercado laboral con unas condiciones totalmente precarias. Por ejemplo, el salario era el que marcara el salario mínimo interprofesional, que era el salario más bajo de todos los países de la Comunidad Económica. Era un trabajo temporal, un trabajo sin garantías, un trabajo anticonstitucional; era un contrato que en el fondo era una beca”, recordaba Gálvez en una entrevista en El Salto en 2017, con motivo de la publicación de su libro La gran huelga general. El sindicalismo contra la “modernización socialista” (Siglo XXI, 2017).
Para este especialista, a lo que llevó el Plan de Empleo Juvenil del 28 de octubre de 1988 fue a la creación de una plataforma de jóvenes. “Por primera vez se organizan jóvenes, de izquierdas —que pueden venir de la Unión de Juventudes Comunistas de España, de CC OO, de UGT—, con jóvenes de centro, empezando por las juventudes del Centro Democrático y Social, jóvenes vinculados a la derecha y a movimientos católicos”.
Gálvez señalaba la importancia del movimiento anterior a la huelga y subrayaba una fecha, el 1 de diciembre: “Ese día hay una manifestación multitudinaria en las calles de Madrid y creo que es el gran momento histórico de los jóvenes, porque por primera vez organizan y son ellos los que marcan —eso sí, temporalmente— la agenda pública y mediática aquellos días”.