Intercambios económicos palestino-israelíes: alternativas al Protocolo de París

Introducción

Si el presidente de la Autoridad Palestina (AP) Mahmud Abbas habla en serio de dejar de depender de la mediación estadounidense y de la colaboración con Israel debería considerar seriamente las alternativas al Protocolo Económico de París (1994), el marco que establece las relaciones económicas entre Israel y el territorio palestino ocupado (TPO).

Abbas ya solicitó a Jared Kushnera (asesor principal del presidente estadounidense Donald Trump) la modificación del protocolo en agosto de 2017, cuando ambas partes aún mantenían conversaciones. Y no es de extrañar: si la premisa principal del protocolo era que la cooperación económica palestino-israelí-regional propiciaría la prosperidad palestina, lo que ha conseguido por el contrario es que los palestinos dependan mucho más de Israel. [El protocolo] ha desencadenado la ira popular palestina y hasta algunos funcionarios de la AP han reclamado que se establezca un nuevo acuerdo.

Es muy poco probable que Israel o la actual Administración estadounidense hagan algo para cambiar el status quo. La reciente aprobación de un proyecto de resolución por parte del partido de Netanyahu, el Likud, que insta a la anexión de grandes partes de Cisjordania ilustra cuán lejos ha llegado Israel en su desprecio por los derechos palestinos. Los palestinos deben abogar por sí mismos y generar una nueva estrategia con respecto al Protocolo de París basada en una clara visión política que prepare el escenario para el cambio económico.

El presente análisis aborda una revisión crítica del Protocolo de París orientada a los no conocedores de la materia. Primero demuestra cómo el protocolo ha dado lugar a un mercado palestino sometido y fuertemente dependiente de Israel; se centra en particular en las relaciones comerciales y los acuerdos fiscales para resaltar las ramificaciones del protocolo en la economía palestina. Concluye presentando posibles acuerdos económicos para el futuro que los palestinos pueden apoyar a la par que trabajan para lograr un futuro político y económico justo. [1]

Un mercado palestino sometido y dependiente de Israel

En 1994 la Organización para la Liberación de Palestina (OLP) y el gobierno de Israel firmaron el Protocolo de París que se adjuntó al Acuerdo de El Cairo y al Acuerdo de Oslo II. Estableció un «acuerdo contractual» -fijado previamente por Israel de manera unilateral- que formalizaba las relaciones económicas con Cisjordania y con la Franja de Gaza para un período interino de cinco años. Aunque dicho periodo expiró hace 19 años, el protocolo sigue constituyendo la base de las relaciones económicas entre ambas partes y es el marco principal que rige las cuestiones económicas, monetarias y fiscales de la AP.

El objetivo principal del Protocolo de París era «establecer los trabajos preliminares para fortalecer las bases económicas palestinas y el ejercicio de su derecho a la toma de decisiones económicas de acuerdo con su propio plan de desarrollo y sus prioridades». El protocolo también tenía como objetivo fijar «unas bases económicas sólidas» para las relaciones entre ambas partes, desde la perspectiva de que el sector económico representa una «piedra angular para sus relaciones mutuas». El protocolo contiene 11 artículos: dos son relativos a su alcance, su marco y a las competencias de un comité económico conjunto, y los otros nueve abordan el comercio, los impuestos, las importaciones, la banca y los acuerdos laborales, así como las políticas relacionadas con los sectores agrícola, industrial y turístico.

Desde la ocupación de 1967 y hasta la firma de los Acuerdos de Oslo, el acuerdo comercial de facto entre palestinos e israelíes era similar al de una unión aduanera. En teoría, una unión aduanera es un acuerdo comercial en el que los países involucrados permiten la libre circulación de mercancías entre sí y acuerdan un arancel externo común con respecto a las importaciones procedentes de terceros países. Sin embargo, la relación de «unión aduanera» entre Israel y la AP se rige por la política comercial de Israel, es decir, las tarifas aduaneras de Israel y otras reglamentaciones, a excepción de las que afectan a unos escasos bienes específicos. [2] En otras palabras, el Protocolo de París formalizó una unión aduanera en la que Israel impone su política comercial a Cisjordania y a la Franja de Gaza.

Además, el Producto Interior Bruto del TPO (en dólares actuales) era de 13.397 millones en 2016, mínimo comparado con el de Israel; aproximadamente el 4,2% en ese año. [3] Que el protocolo ignore la brecha entre ambas economías crea un problema importante ya que la estructura tarifaria que se necesita para construir una economía palestina, de por sí muy debilitada, es muy diferente de la que se adapta a una economía industrializada como la de Israel. Por lo tanto, aunque la unión aduanera hubiera sido implementada perfectamente tal y como se estipula en el protocolo, habría tenido un impacto adverso en la economía palestina al no cubrir sus necesidades.

La ejecución contradictoria y unilateral de la unión aduanera por parte de Israel solo ha empeorado las cosas a la economía palestina. En el papel, el Protocolo de París ha permitido el movimiento de productos agrícolas e industriales entre ambas partes y ha permitido a los palestinos establecer vínculos comerciales directos con otros países. Sin embargo, desde la década de 1990 y en violación del Protocolo de París, los israelíes han impuesto restricciones a los movimientos de mercancías entre Israel y el TPO, de modo que los bienes solo pueden moverse libremente desde Israel hacia el TPO pero no viceversa.

Israel también ha impuesto restricciones al movimiento de mercancías dentro del TPO. Desde 1997 Israel se ha propuesto desvincular la Franja de Gaza de Cisjordania; el bloqueo impuesto por Israel a Gaza desde hace diez años ha obstaculizado aún más las relaciones comerciales entre las dos áreas palestinas. Las políticas israelíes de cierre han quebrado asimismo las relaciones comerciales en el interior de Cisjordania. La consiguiente fragmentación de la economía del TPO en mercados pequeños y desconectados ha hecho que aumenten el tiempo y los costes necesarios para transportar bienes, ya sean intermedios, finales, locales o importados, de un área de Cisjordania a otra.

Además, las políticas de cierre y las barreras no arancelarias impuestas por Israel también han restringido severamente el comercio exterior. Ejemplos de tales medidas son el no reconocimiento israelí de la certificación de normas palestinas, los largos períodos de comprobación de los cumplimientos normativos, y la lista de «artículos de doble uso», productos que, según afirma Israel, son susceptibles de utilizarse con fines militares o civiles y que están prohibidos o sujetos a largos procedimientos de seguridad. Estas medidas israelíes violan el protocolo que concede a las exportaciones e importaciones palestinas un trato igualitario respecto a las exportaciones/importaciones israelíes.

Como resultado, el TPO se ha convertido en un mercado sometido a las exportaciones de Israel. Según un informe de 2016 de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), Israel ha recibido el 85% de las exportaciones palestinas y «representa más del 70%» de las importaciones palestinas. El TPO, por su parte, representa únicamente el 3% del comercio total israelí.

Siendo tan adversa para los intereses palestinos es poco probable que la unión aduanera se reemplace por otro sistema comercial mientras los intereses estratégicos de Israel no varíen. De hecho, la elección de una unión aduanera en lugar de una zona de libre comercio, como solicitaron inicialmente los palestinos, no estuvo guiada en primera instancia por los intereses económicos de Israel sino esencialmente por su interés político de preservar una «solución no estatal». Como Amal Ahmad ha señalado, una unión aduanera no requiere ni la demarcación de fronteras, ni su eliminación, ni la integración. Eso ha permitido a Israel posponer por completo la cuestión de las fronteras y mantener su provisionalidad mientras sigue impulsando la retención y colonización del TPO. Por lo tanto, no es solo que la economía palestina padezca un sistema perverso sino que además la propia potencia superior, Israel, no tiene intención alguna de modificarlo mientras sirva a sus intereses.

El control de Israel sobre los ingresos fiscales palestinos

El Protocolo de París formalizó un sistema de ingresos por despacho de aduanas mediante el cual Israel recauda los derechos de aduana sobre las importaciones del exterior destinadas al mercado palestino pero sometidos por imposición a que pasen primero por Israel. También recauda impuestos indirectos (IVA y otros) sobre productos israelíes vendidos en el mercado palestino e impuestos sobre la renta y transferencias sociales de los palestinos empleados en Israel o en los asentamientos israelíes. Se supone que Israel debe transferir mensualmente estos ingresos (también conocidos como ingresos por liquidación) a la AP después de cobrar una comisión del 3%.

Aunque el sistema de ingresos de compensación le ha otorgado a la AP acceso a importantes recursos, debido a que Israel mantuvo casi todos los impuestos directos e indirectos que pagaban los palestinos antes de firmar el protocolo, éste le ha otorgado a Israel un inmenso poder sobre los ingresos palestinos. Por ejemplo, en el presupuesto de la AP de 2017, los ingresos por liquidación representaron el 66% de sus ingresos netos, lo que significa que Israel controla alrededor de dos tercios de los ingresos de la AP. El Protocolo de París ha privado a la AP de soberanía sobre sus ingresos fiscales y, por lo tanto, de su propia supervivencia. Israel explota este control reteniendo los ingresos tributarios palestinos como una medida punitiva o ejerciendo presión política sobre los palestinos (ver ejemplos en la Tabla 1).

Tabla 1

Periodo de retención de ingresos de liquidación de Israel	Contexto
2006	Elecciones legislativas palestinas y acceso de Hamas al poder
01/11/11	Iniciativa para el reconocimiento diplomático de Palestina como Observador no miembro de la UNESCO
Diciembre de 2012 – enero de 2013	Iniciativa para que Palestina sea en observador no miembro de la ONU
Diciembre de 2004 – abril de 2015	Iniciativa para que Palestina sea miembro de la Corte Penal Internacional

Otra consecuencia de los acuerdos del Protocolo de París es la fuga fiscal, o retención por parte de Israel de los ingresos fiscales destinados a la AP. Por ejemplo, Israel solo considera importaciones aquellos bienes que se importan directamente al TPO a través de los puertos israelíes. Las importaciones indirectas (productos extranjeros que primero se importan a Israel y luego se reexportan a los TPO) no se contabilizan como importaciones aunque su destino final sea el mismo. En consecuencia, los gravámenes a la importación pagados sobre estos bienes los recauda Israel y no los transfiere a la AP.

Además, los impuestos a la compra y los impuestos especiales sobre los productos producidos en Israel que se exportan a los TPO no se transfieren a la AP, excepto en el caso de los productos derivados del petróleo, el tabaco y las bebidas alcohólicas. Finalmente, la transferencia del IVA y otros impuestos de las compras directas de los palestinos al mercado israelí está condicionada a una certificación que demuestre la venta o compra de bienes entre ambos mercados. Israel se queda con todos los ingresos de estos impuestos en caso de que no se presenten los certificados de liquidación.

La cuantiosa merma de ingresos ha tenido graves repercusiones en la economía palestina. Un estudio de la UNCTAD de 2014 confirmó una fuga de más de 310 millones de dólares en 2011 como resultado de la importación desde o a través del mercado israelí. El coste estimado del monto es equivalente al 17% de los ingresos tributarios totales y representa pérdidas del 4% del PIB y unos 10.000 empleos al año.

Asimismo y al igual que ocurre con la unión aduanera según lo descrito anteriormente, hay que señalar que la elección de un sistema de ingresos por liquidación en el que Israel elige recaudar los ingresos fiscales y luego transferirlos a la AP va pareja a las pretensiones israelíes de mantener para los TOP una «solución sin Estado». El sistema de ingresos no permite que los palestinos tengan control sobre sus propias fronteras y, por lo tanto, separarse de Israel, ni permite su integración en la economía israelí. Es decir les aboca a una solución sin Estado.

Ir más allá del protocolo

¿Qué podría reemplazar a un sistema de comercio tan desequilibrado que sangra la economía palestina y mantiene a los palestinos sometidos a los intereses y a la explotación de Israel? Dos opciones: la primera es mejorar la relación de la unión aduanera con Israel. Sin embargo, el régimen comercial que prescribe el propio Protocolo de París ha demostrado que perjudica los intereses políticos y económicos palestinos porque el problema yace en la propia estructura del protocolo y no solo en las violaciones de sus términos por parte de Israel.

Esto ha llevado a muchos investigadores a concluir que las enmiendas al Protocolo de París serían inútiles y que lo que deberían hacer los palestinos es librarse de él. Por lo tanto, una vía alternativa para los palestinos es avanzar hacia un nuevo régimen comercial que podría implicar dos tipos de acuerdos: o una zona de libre comercio (ZLC), o una política comercial no discriminatoria (PCND).

Un área de libre comercio permite el libre comercio entre sus países miembros. Sin embargo, a diferencia de una unión aduanera, cada país tiene su propia política comercial con respecto a terceros países, lo que hace necesarias las fronteras económicas. El establecimiento de un ZLC, y por lo tanto de fronteras aduaneras, pondría fin a la fuga fiscal y permitiría a la AP diseñar su propia política de importación adaptada a sus necesidades de desarrollo. En negociaciones anteriores, la AP se decantó por esta opción ya que podría permitir una mayor independencia política.

En una política comercial no discriminatoria, la AP adoptaría su propia política comercial unilateralmente sin ofrecer ni recibir acceso preferencial a/o de Israel. Por lo tanto, a diferencia de la unión aduanera y de la ZLC, que facilitan la importación de bienes de socios comerciales preferenciales, bajo una PCND, la AP fijaría el mismo arancel a las importaciones de todos los países y garantizaría así la igualdad de condiciones. Huelga decir que la capacidad de la AP para adoptar su propia política comercial exige el control de sus fronteras.

Un reciente estudio del Instituto de Investigación de Política Económica de Palestina (MAS) de 2017 propone otra opción, una nueva estructura tarifaria palestina acorde con los intereses de desarrollo palestinos, ya sea manteniendo el statu quo sirviéndose del Protocolo de París, o mediante una política comercial palestina independiente y no discriminatoria basada en promover la industrialización. Este régimen de comercio separado, que requeriría la soberanía palestina y el establecimiento de fronteras fuertes bien definidas entre los palestinos y los israelíes, es imprescindible para un futuro Estado palestino y una economía independientes, especialmente porque permitiría un régimen autónomo de aranceles palestino en todas las importaciones que reflejaría las necesidades económicas y de desarrollo palestinas.

Asimismo hay que analizar más profundamente y explorar cómo promover los sectores agrícola e industrial como parte de la lucha contra la expropiación israelí de tierras, y cómo construir una economía productiva que reduzca la dependencia de Israel. Y dado que el boicot a los productos israelíes puede aumentar el coste de la ocupación mientras se protegen los productos palestinos, hay que enfocar los esfuerzos en alentar y subsidiar la producción local y garantizar la alta calidad de sus productos

Sin embargo, para que se cumplan estas opciones se debe desarrollar una perspectiva y una estrategia económica palestina guiadas por una visión y un interés políticos. De hecho, la cuestión principal a la que debe dar respuesta esta visión y estrategia económica es en qué marco político hay avanzar y cuáles son las fronteras de la «economía palestina».

En la literatura económica y de desarrollo anterior a Oslo la comprensión dominante del desarrollo económico se limitaba geográficamente a las fronteras de 1967 y la economía estaba intrínsecamente ligada a las fronteras políticas y a la creación de un Estado-nación. Por lo tanto, la mayoría de los investigadores se centraron en la «viabilidad económica» de un futuro Estado palestino.

Sin embargo, en algunas publicaciones académicas posteriores a Oslo (en oposición a las de las organizaciones internacionales), están re-conceptualizando la lucha palestina en tanto que lucha anticolonial basada en derechos más que como un proyecto de Estado-nación. Son muchos los académicos que reclaman superar el enfoque limitado de Cisjordania y de la Franja de Gaza con el fin de reintegrar todos los recursos humanos del cuerpo político palestino, incluidos los ciudadanos palestinos de Israel y los palestinos de la diáspora. De qué manera esta re-conceptualización de la lucha palestina afectará la comprensión de «la economía palestina» y la futura visión económica de los palestinos es algo que aún debe responderse.

Notas:

1. Parte del análisis en este informe de política se basa en el trabajo realizado por la autora cuando trabajaba como investigadora en el Instituto de Investigación de Política Económica Palestina (MAS).

2. El Protocolo de París le permite a la Autoridad Palestina su propia política de importación y aduanas para cantidades limitadas de productos específicos, como pequeñas herramientas.

3. Cálculos de la autora sobre la base de datos del Banco Mundial.

Nur Arafeh es analista de Al Shabaka donde fue becaria desde 2015 hasta 2017. Actualmente realiza su doctorado en Desarrollo Económico en la Universidad de Oxford. Anteriormente trabajó como investigadora asociada en el Instituto de Investigación de Política Económica de Palestina (MAS) y como profesora visitante de economía en Al Quds Bard College. Licenciada en Ciencias Políticas y Economía por el Instituto de Estudios Políticos de Paris y por la Universidad de Columbia.

Fuente: https://al-shabaka.org/briefs/long-overdue-alternatives-paris-protocol/