En este breve escrito realizo un análisis cuantitativo del anteproyecto de reforma local presentado por el gobierno de España y enviado al Consejo de Estado. Por lo tanto, obvio hasta la parte final las diferencias de ideas, no me planteo si yo soy de IU y el gobierno es de derechas. Creo que en estas […]
En este breve escrito realizo un análisis cuantitativo del anteproyecto de reforma local presentado por el gobierno de España y enviado al Consejo de Estado. Por lo tanto, obvio hasta la parte final las diferencias de ideas, no me planteo si yo soy de IU y el gobierno es de derechas. Creo que en estas condiciones surge con claridad la idea maestra: esta reforma local no ha sido diseñada para ahorrar, sino para restringir la democracia local. De hecho, es probable que genere más gasto que ahorro.
Porque supongamos que mi único objetivo es ahorrar restringiendo los gastos de las Administraciones Locales, es decir básicamente Ayuntamientos. Entonces cojo esta reforma y veo las fuentes y cantidades de ahorro. En lo que sigue, me baso en los datos recogidos por Velasco Caballero («Sobre le anteproyecto de ley (…)», 2013) a partir del oscuro informe del Instituto de Estudios Fiscales (sin fecha, sin metodología, encargado por el Gobierno, sin contrastación científica posible). Las fuentes de ahorro serían dos.
1ª. Eliminar las tareas que a los Ayuntamientos no les corresponden. Llamadas «impropias», se ahorraría porque se duplican entre varias Administraciones.
Las duplicidades existen, pero: ¿dónde? Veamos el Informe sobre duplicidades del Gobierno Vasco. El Gobierno Vasco tendría el 30% de todas las duplicidades encontradas, las Diputaciones Forales el 50%, y los Ayuntamientos sólo el 20%. Las áreas son principalmente impulso económico, servicios sociales, empleo y formación y transporte. Es decir, existen duplicidades que encarecen los gastos y complican los servicios para el ciudadano. Sin embargo, los Ayuntamientos son los menos afectados: ¿por qué centrarnos en ellos?
En realidad, lo que hace falta es un entramado competencial claro por áreas y programas (innovación pública, seguridad ciudadana, aguas, suelo público, etc.), y no una ley aplicada horizontalmente sobre los municipios. En otras palabras, no se eliminan duplicidades laminando las competencias locales, sino clarificando qué poderes tiene cada administración pública en cada una de las áreas.
2ª. Eliminar de los Ayuntamientos todas aquellas tareas que realizan con costes más altos de lo que sería posible centralizando y alcanzando economías de escala. La reforma afirma que los municipios con menos de 20.000 habitantes prestan muchos servicios de manera ineficiente.
Resulta que el informe calcula los costes de los servicios haciendo una relación entre dos variables: población y gasto. De ahí saca el gasto per capita y concluye que los municipios pequeños gastan mucho más y son ineficientes.
Al parecer, el estudio olvida que correlación no es causalidad. Un error muy grave. Si observo que el barómetro baja y después llueve: ¿concluiré que la bajada de la columna de mercurio del barómetro es la causa de la lluvia? Sería un insensato. Del mismo modo, los autores del informe olvidan factores causales: por ejemplo, la densidad de una población crea diferencias en metros de acera a arreglar por cada habitante, originando diferentes costes en dicho arreglo. No es que el municipio gaste más por cada metro a arreglar, sino que hay más metros. Del mismo modo, si un servicio social es más caro por habitante es posible que la causa no sea una ineficiencia en el gasto, sino que una población tenga una media de edad superior.
De este modo, el informe calcula increíblemente el coste esperado o estándar como una media. Si en los municipios de tantos habitantes cuesta tanto, entonces en los municipios menores debería ser igual. Nos olvidamos de todas las variables y nos quedamos con habitantes y gasto. Así concluiríamos que el Ministerio de Fomento es altamente ineficiente al construir las carreteras por zonas montañosas y altamente eficiente cuando no hay obstáculos naturales. ¿Es esto serio?
¡Entonces lo que hace el estudio es razonar: si el Ministerio hiciese las carreteras de montaña al mismo coste que el resto de vías, ahorraríamos tanta cantidad! Pero, de hecho, no puede hacerlo así.
Los datos del estudio son insuficientes y el razonamiento aplicado olvida factores, ¿qué nos queda? Vayamos al núcleo del razonamiento: existen múltiples servicios donde hay economías de escala y, por lo tanto, se prestan con menos costes a escalas muy superiores (por ejemplo, Diputación). Sin embargo, las economías de escala se dan sólo cuando los costes fijos son muy altos y los costes variables son comparativamente menores. Con un ejemplo: existe escala en la recogida de residuos porque la planta procesadora mínima es casi tan cara para municipios de 5.000 o 20.000 habitantes. Pero no pueden existir en un servicio clave de los actuales municipios como es la atención a situaciones de dependencia: si lo gestiona el ayuntamiento tendrá que disponer tres personas y un local donde tener material y administración, y si lo gestiona la diputación provincial tendrá que tener exactamente tres personas y el mismo local. Es entonces comprensible que la mayoría de los municipios pequeños tengan mancomunados los servicios de residuos y ejerzan individualmente los servicios de atención a domicilio. Los propios Ayuntamientos han establecido acuerdos y entes intermedios para los servicios con economías de escala: de no hacerlo así, la falta de eficiencia les hubiese penalizado en las urnas.
El problema conceptual estriba en una falta de comprensión de la labor de los municipios. Los Ayuntamientos tienen dos ventajas. Primero, son el ámbito público más accesible al ciudadano, que muestra directamente su conformidad o crítica y que puede hacer llegar sus necesidades y opiniones cara a cara. Segundo, por ello mismo, los ayuntamientos conocen las preferencias locales y pueden darle una respuesta. Por ejemplo, la preferencia por la seguridad, la asistencia a domicilio, la educación, la cultura, etc., varían de un pueblo a otro y encuentran una asignación de bienes y servicios adecuada. Esto es imposible para las Autonomías o para el Gobierno central, que por ello ofrecen algunos servicios de manera ineficiente.
Porque la eficiencia no es sólo tener menos costes, sino también ofrecer al ciudadano lo que realmente necesita y prefiere, y hacerlo con calidad. Y una administración es tanto más eficiente cuanto más abierta está a la participación en las decisiones. ¿Piensa este Gobierno alguna vez en la calidad, la apertura al ciudadano y la democracia?
En definitiva, una reforma cara y mala, porque no permitirá bajar los costes y, sin embargo, alejará al ciudadano y le quitará uno de los instrumentos fundamentales para poder hacer vales sus preferencias y derechos.
Ignacio Escañuela Romana. Economista y Alcalde.
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