Es indudable que Asia-Pacífico está adquiriendo cada día mayor protagonismo en la esfera internacional, erigiéndose en uno de los principales focos de atención de los países y empresas transnacionales más potentes. Las principales razones que propician tanto interés son de carácter demográfico, económico y geoestratégico. ¿Qué papel cumple la cooperación internacional para el desarrollo (CID) con Asia-Pacífico? ¿Podemos marcarnos el reto de conseguir la coherencia de estas políticas con lo que supuestamente representan, teniendo en cuenta que hablamos del primer destino de los créditos del Fondo de Ayuda al Desarrollo (FAD)?
El 60 por ciento de la población mundial vive en Asia, un porcentaje que seguirá aumentando hasta alcanzar dos tercios del total hacia mediados de siglo. En términos absolutos de crecimiento económico, sin entrar a valorar cómo se ha propiciado, es la región que mayores cotas está experimentando desde hace décadas: si en 1950 representaba un 19 por ciento del PIB mundial, hoy ya supone un 33 por ciento y superará esta cifra (entre el 55 y el 60 por ciento) en 2025 [1].
Por otro lado, a la dimensión económica que fundamentaban las relaciones a principios de siglo se suma la geoestratégica. Esta dimensión ha tomado impulso tras (o argumentada por) los atentados del 11-S, 11-M y 7-J, en lo que se ha llamado «búsqueda de la seguridad y paz mundial», y se ha visto reforzada por la situación de conflictos e inestabilidad política a nivel interregional (las dos Coreas, India-Paquistán, China-Taiwán, etc.) e interna que padecen algunos países (Afganistán, Sumatra, Sri Lanka, Myanmar, Timor, Pakistán o Filipinas). La creciente influencia política que ejercen Japón, India y, en especial, China, ésta con una acción exterior cada vez más notoria en América Latina y África, también ha servido de acicate.
Parece que la fascinación asiática que cautivó a Occidente en los noventa con la eclosión económica de los denominados «tigres asiáticos», tras la protagonizada decenios atrás por los «cuatro dragones», vuelve a repetirse, esta vez de la mano de China e India, principalmente. A aquel meteórico despegue económico le sobrevino en 1997 una crisis financiera de idénticas proporciones, que sumió a la mayoría de la población en una profunda depresión económica y social. Sin embargo, hoy, las declaraciones políticas y los informes de la mayoría de analistas e instituciones internacionales, argumentan que se trata de un crecimiento sostenido y que no hay que temer una recesión tan drástica como entonces. Es indudable que la carrera de fondo por la búsqueda de El Dorado asiático comenzó hace más de una década.
Diagnóstico socioeconómico
Utilizando terminología médica, para obtener un resultado pormenorizado de la situación socioeconómica de la zona debemos practicar múltiples biopsias, puesto que se trata de una amplia región compuesta por países y subregiones muy dispares. Conformándonos con una revisión general bajo el criterio de los reputados doctores Banco Mundial (BM) e Índice de Desarrollo Humano (IDH) del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), los indicadores de desarrollo socioeconómicos resultantes son más optimistas que los de África y comparables con los de América Latina.
Confrontándolos a nivel interno, Asia Meridional (con un IDH en 2006 del 0,584 e India como locomotora económica) es la menos desarrollada de las tres subregiones, con niveles de pobreza sólo comparables a los de África Subsahariana. Le siguen Asia Oriental y Pacífico, esta última la más dinámica y la que más rápidamente ha crecido en el mundo en el último decenio, sobre todo debido a China. A su vez, en su interior encontramos importantes diferencias, clasificándose, de mayor a menor IDH, los países más avanzados del Sudeste (Malasia, Tailandia, Indonesia y Filipinas); Noreste (China, Corea del Norte y Mongolia); los países con economías en transición del Sudeste (Vietnam, Laos, Camboya y Myanmar), y los del Pacífico y Asia Central (compuesta por la mayoría de países ex-soviéticos e Irán).
Si nos detenemos a observar los fenómenos de mayor crecimiento económico en este decenio, tomando como referencia los muy cuestionables datos de pobreza ofrecidos por el BM, llama la atención la acusada disminución en cuanto a niveles absolutos y, a la vez, en términos similares, el incremento de la desigualdad en la distribución de la renta que tanto China como India han experimentado.
AOD internacional: los criterios
Según datos del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), el 28,41 por ciento de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) mundial se destinaba en 2001 a Asia-Pacífico; mientras que, en 2006, esta cifra era de 17 por ciento. La AOD hacia esta región ha perdido peso, a pesar de la fuerte inyección de fondos de emergencia y rehabilitación para las zonas castigadas por desastres naturales (especialmente por el tsunami del Golfo de Bengala). Según datos de la OCDE de 2006, Asia Central y Pacífico ocupaban el último lugar en cuanto a ayuda recibida, mientras que Asia Meridional y Oriental se repartían, a partes iguales, más del 80 por ciento de los fondos destinados.
Parecería lógico que, atendiendo a criterios de lucha contra la pobreza, la ayuda internacional se reforzara en Asia Meridional, con una tendencia a incrementarla en los países con peores indicadores de desarrollo socioeconómico (Bangladesh, Nepal o Sri Lanka), y a disminuirla entre los más avanzados (India, por ejemplo).
Sin embargo, el constituir la subregión más empobrecida no ha sido el principal criterio manejado por los donantes. En realidad, este aumento se explica porque tanto Afganistán como, sobre todo, Pakistán, recibieron una considerable cantidad de ayuda en 2001. Pakistán la recibió por dos vías: como principal socio aliado de EE UU en su lucha contra el terrorismo, por un lado, y del BM, por otro. Esto supuso un aumento de 1.200 millones de dólares con respecto al año anterior. Estas cuestiones plantean un reto acerca de la asignación de la AOD internacional, para que su destino obedezca a un enfoque de lucha contra la pobreza y no a criterios geoestratégicos.
Esta tendencia, acentuada a raíz de los atentados del 11-S, pone de manifiesto que, no en pocas ocasiones, bajo la modalidad de fondos de lucha contra la pobreza se enmascaran partidas destinadas a otros menesteres (militares, comerciales, reformas y ajustes estructurales, apropiamiento de la soberanía alimentaria, etc).
Basta echar un vistazo a los presupuestos en materia de CID de los principales donantes para observar cómo la AOD no está, en general, al servicio de la consecución de imperativos éticos universales tan loables como la paz, la libertad, la democracia o los Derechos Humanos. La Declaración del Milenio (2000) y los compromisos emanados de ella, los Objetivos de Desarrollo del Milenio, distan mucho de poder ser alcanzados. Un firme compromiso internacional por la erradicación de la pobreza exige pasos decididos en la reforma estructural del sistema de Naciones Unidas, así como construir alternativas a las instituciones internacionales (Fondo Monetario Internacional, BM, Organización Mundial del Comercio), que perpetúan un sistema económico, político y social neoliberal que aumenta la desigualdad.
CID española en Asia-Pacífico
Asia-Pacífico representa, como lo ha hecho tradicionalmente, la última prioridad de la cooperación española. La Ley de Cooperación Internacional para el Desarrollo (1998) marca como prioridades geográficas América Latina y el Magreb, mientras que la grave situación de Africa Subsahariana justifica la creciente atención de España a dicha región. Un breve recorrido histórico nos da pistas de cuál ha sido la tendencia y a qué criterios ha podido responder la asignación de la AOD española en Asia-Pacífico.
En 1998, el 83 por ciento se destinó sólo a China, Filipinas y Vietnam; en 2003, el 76 por ciento se dirigió a seis países (Filipinas, India, Kazajstán, Indonesia, Vietnam y Mongolia). Más de la mitad ha recaído desde 1998 en tres países, China, Indonesia y Filipinas (ordenados por volumen). En 2003, más de la mitad de los fondos se destinan a Asia Oriental (sobre todo a China e Indonesia); cerca del 28 por ciento a Asia Meridional (fuerte incremento de Afganistán y Pakistán a partir de 2001) y casi el 20 por ciento a Asia Central, debido al fuerte desembolso a Kazajstán en 2001 vía créditos FAD. La cuantía dirigida a Pacífico fue insignificante.
Según estos datos, en los últimos cinco años se está produciendo una reasignación de la ayuda por subregiones, adquiriendo mayor peso Asia Meridional y Asia Central en detrimento de Asia Oriental. Si bien la primera arroja peores indicadores de desarrollo socioeconómicos que las otras, el incremento que ha experimentado se ha producido en buena parte por la inyección de fondos a Afganistán y Pakistán, éste en menor grado, desde 2001. También es paradójico el incremento de lo destinado a Asia Central cuando sus indicadores son mejores que el resto de las subregiones.
Por otro lado, desde 2003 se viene produciendo una reasignación geográfica de la ayuda española por países, pasando de la concentración en un reducido número (como desde finales de los noventa) a una extensión de la misma. También desde finales de los noventa, la mayor parte de las actuaciones ejecutadas en esta región han estado ligadas a créditos FAD (ayuda reembolsable) controlados por el Ministerio de Economía. En 2003, el 95 por ciento del total de la ayuda recibida por China fue reembolsable.
A pesar de los esfuerzos realizados desde el año 2005 para fortalecer la cooperación española con Asia-Pacífico, la clasificación de países de actuación según prioridad geográfica que contempla el Plan Director 2005-2008 sigue sin responder a rigurosos criterios de lucha contra la pobreza. China desaparece de la lista de países prioritarios y se añaden Camboya y Timor Oriental (además de Afganistán) y los países afectados por el tsunami de diciembre de 2004 como «países de atención especial», mientras que China y Camboya aparecen en la categoría de «países preferentes de atención focalizada».
El llamado Plan Asia (Plan de Acción Asia-Pacífico 2005-2008) tiene una dotación de 690 millones de euros y sitúa la región en uno de los ejes de la política exterior española [2]. Incorpora por primera vez la cooperación para el desarrollo, pero es un documento eminentemente de estrategia económica y comercial cuyas líneas (Planes Integrales de Desarrollo de Mercados, redactados por la Secretaría de Estado de Comercio) entran en graves contradicciones con el Plan Director. A pesar de las palabras del director general de Política Exterior para Asia y Pacífico [3] y de que el ministro de Asuntos Exteriores [4] expresara que «el Plan no se limita a la promoción de la presencia empresarial española», lo cierto es que el 76,7 por ciento de su presupuesto se destina a promoción comercial.
Según la web del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación (MAEC) [5] se puede leer: «El desafío asiático es clave para nuestra seguridad exterior, para aumentar nuestras exportaciones, crear empleo, captar inversiones, (…) y para transmitir a esta pujante región el dinamismo cultural y social de la España contemporánea. La dimensión asiática es junto con la iberoamericana y la mediterránea, la clave para reforzar la posición internacional de España como potencia media con intereses globales.»
Retos para la coherencia
Teniendo en cuenta la radiografía anterior, la política de cooperación española para el desarrollo en Asia-Pacífico resulta incoherente. Deberían asumirse ciertas medidas, entre ellas, el potenciar la cooperación anteponiendo los criterios de lucha contra la pobreza, así como concentrar la ayuda para lograr un mayor impacto en los países de Asia Meridional y Oriental con indicadores de desarrollo semejantes a los de África Subsahariana.
Habría también que redefinir los instrumentos de canalización de la ayuda, considerando estrictamente aquellos prioritarios según la Ley de Cooperación Internacional para el Desarrollo (23/1998, de 7 de julio). Los créditos FAD, principal instrumento utilizado en la región, no deberían ser tomados en cuenta. La buena distribución de la AOD española necesita Oficinas Técnicas de Cooperación (OTC). Durante el período de vigencia del Plan Marco se crearon dos nuevas (Pekín, 2000, y Hanoi, 2003), pero el Gobierno actual ha abandonado la idea de crear una en Indonesia. Sería necesario, asismismo, atender problemas como la deslocalización de empresas españolas que aprovechan la ausencia o poca rigidez de legislaciones laborales.
El futuro Plan Director debería contemplar estas cuestiones para avanzar en una verdadera CID de España con Asia-Pacífico. De lo contrario, continuaremos con brillantes discursos que se quedan en pura retórica y no en políticas efectivas de lucha contra la pobreza. Es hora de que los «enérgicos deseos» y la «decidida voluntad política» expresados por los máximos responsables se pongan en práctica en una cooperación para el desarrollo desligada de intereses económicos y geopolíticos. Porque hasta en el discurso se olvida añadir «cooperación» al anteriormente denominado Ministerio de Asuntos Exteriores, lo que pone de manifiesto que dicho término está supeditado al primero. El principal reto de la CID española es la coherencia de políticas.
* José Luis Escudero Palomo es el coordinador regional de la Red de Comercio Justo y Consumo Responsable de Castilla-La Mancha. Publicado originalmente en el nº 30 de la revista Pueblos, febrero de 2008, especial COOPERACIÓN.
Notas
[1] Banco Mundial, 2006.
[2] El Exportador
[3] Conferencia de José Ignacio Salarich (director general de Política Exterior para Asia y Pacífico, MAEC) en el Real Instituto Elcano de Estudios Internacionales y Estratégicos.
[4] «La nueva estrategia de España en Asia y el Pacífico». M.A. Moratinos. ABC, 28/12/2005.
[5] Reseña «Política exterior de España en Asia y Pacífico».