Es imprescindible tener en cuenta no sólo las oportunidades y beneficios que proporciona el transporte, sino también sus costes, que conviene minimizar

Tesis doctoral de Vicente Torres Castejón
Leída el 15 de octubre de 2004
Departamento de Economía Aplicada
Facultad de Economía, Universidad de Valencia
Leída el 15 de octubre de 2004

 

Conclusiones Generales

 

Las conclusiones más destacables de la Primera Parte señalan que, en relación al sistema de transporte, es imprescindible tener en cuenta no sólo las oportunidades y beneficios que proporciona, sino también sus costes, que conviene minimizar. Para ello, hay que incorporar en la planificación del transporte el criterio de la economía de medios y recursos, buscando el dimensionamiento adecuado de las infraestructuras, ya que tan negativo es que sean insuficientes, como la inmovilización en ellas de excesivos recursos. Sin embargo, la persistencia del denominado «mito de las infraestructuras» hace que se sobrevaloren socialmente los efectos positivos de las mismas, mientras se ignoran los negativos, lo cual lleva frecuentemente a un exceso de inversión en nuevo viario. El papel del sector público, en el sistema de transporte, continúa siendo central, tanto como proveedor de infraestructuras de uso general, como prestador de servicios, aunque su papel más importante es en la regulación del mercado, y más recientemente en la definición de estrategias para la internalización de los costes externos.

 

Si el automóvil ha sido el máximo beneficiario de la actual explosión de la movilidad, ello no se ha debido sólo debido a las tendencias sociales, urbanísticas y económicas, sino también a las actuaciones puestas en marcha por diversos agentes públicos y privados (planeamiento territorial, dispersión residencial y de actividades…). Los impactos externos del transporte motorizado (ambientales, sociales, urbanos, así como factor del cambio climático global) son cada vez mejor conocidos. Varían apreciablemente según los distintos modos de transporte, y según los hábitos de uso, siendo muy superiores para el automóvil privado, respecto a los otros modos. Partiendo de que las actuaciones públicas nunca son neutrales, desde el punto de vista ambiental, hay un campo importante para la intervención pública, si se asumen los objetivos de minimizar los impactos del transporte, preservar la calidad de vida y la competitividad de las ciudades.

 

En la Segunda Parte se han revisado las diferentes políticas públicas en relación al transporte urbano, la ideología que las inspira, las preocupaciones a que hacen frente, sus objetivos concretos, y su uso de los diferentes instrumentos: el planeamiento, las inversiones, las regulaciones, la legislación, las subvenciones o la fiscalidad. Más allá de la distinción tradicional entre políticas de oferta y de demanda, se propone una clasificación multicriterio, y una discusión que analice la práctica que desarrollan, su eficacia y su eficiencia.

 

Se caracteriza como «Política de infraestructuras» la que acepta acríticamente la tendencia al crecimiento del tráfico, y asume la necesidad de la construcción de nuevo viario que lo soporte. Se trata de una política «clásica» de oferta, que puede atenuar a medio plazo los problemas de congestión del tráfico, pero que lleva a un sobredimensionamiento de las infraestructuras, al tiempo que agrava los problemas ambientales, e incluso la congestión a largo plazo. En este sentido, su eficacia es escasa, y su eficiencia muy pequeña, debido al alto coste de las inversiones, siendo ambientalmente negativa. Esta política ha sido superada en los Estados Unidos y en el norte de Europa, aunque sigue dominando actualmente en España.

 

Las diversas políticas «de Oferta», siguen pretendiendo prioritariamente la satisfacción de la demanda de transporte, con el objetivo de reducir la congestión, pero minimizando la creación de nuevas infraestructuras, y maximizando el rendimiento de las existentes. Recurre a la ingeniería de tráfico, la gestión semafórica activa, los sistemas de tráfico inteligente, la información en tiempo real, el control de las velocidades de circulación, la gestión del aparcamiento… Se refuerzan también las inversiones en transporte colectivo, para absorber una parte de las necesidades de movilidad. Dentro de las políticas de Oferta se incluyen las actuaciones para reducir las emisiones y el consumo energético de los vehículos. Globalmente, las actuaciones de oferta no son suficientes para prevenir el crecimiento del consumo y las emisiones globales, a causa del contínuo crecimiento de la movilidad motorizada. Son actuaciones de cierta eficacia a corto plazo, pero de alto coste, y largo plazo de amortización, y por tanto de escasa eficiencia.

 

Las «Políticas de Demanda» pretenden modificar las tendencias al crecimiento de la movilidad motorizada, incentivando los modos y los hábitos de menor impacto, mediante la introducción de técnicas de Gestión de la demanda de Transporte: peajes, restricciones de acceso a los centros urbanos, supresión de facilidades de aparcamiento, flexibilización de horarios de trabajo, así como el aumento de la fiscalidad sobre el automóvil. Se pretende la transferencia de viajes al transporte público, y a los desplazamientos a pie y en bicicleta, así como una utilización más racional del coche (como el uso compartido, o sólo para las distancias más largas). Las políticas de demanda son generalmente eficientes, por su buena relación coste-resultados, pero su eficacia se resiente por la importancia de otros tipos de factores (tendencias culturales, necesidades personales, factores sicológicos…) en la determinación de la conducta individual.

 

La integración de las políticas territorial y de transportes, con el objetivo de reducción de las necesidades de desplazamiento, actúan mediante la recuperación de una mayor densidad residencial y de usos en las áreas urbanas, diversificando y aproximando todo tipo de actividades, y recuperando el paradigma de la «ciudad mediterránea». Se constata que los procesos de metropolización actuales, con la extensión de la superficie urbanizada y la diseminación de actividades monofuncionales, han sido favorecidas por las redes de carreteras de gran capacidad, las políticas urbanísticas públicas (la zonificación, la desregulación del territorio, la decadencia del planeamiento), y privadas (la preferencia por la urbanización de baja densidad). En el interior de las poblaciones se ha ido definiendo una nueva forma de actuar en la vía pública, que da especial importancia a la recuperación de los espacios públicos para uso ciudadano, la reducción de la presión del automóvil, y la protección de los desplazamientos no motorizados, superando el concepto de «calle comercial peatonal», para pasar al de áreas libres de tráfico, sobre todo en los cascos históricos europeos. Las políticas de ordenación territorial que actúan de esta manera tienen una eficacia importante a medio-largo plazo, evitando el empeoramiento de la situación, pero se enfrenta, como en el caso anterior, con la necesidad de reorientar las tendencias sociales y económicas actuales.

 

Resultan más eficaces, a corto y medio plazo, las políticas integradas para la reducción y moderación del tráfico. Para asegurar el éxito de las actuaciones encaminadas a la reducción del tráfico, nunca funciona una medida aislada, aún más si es contradictoria con el resto de las aplicadas. En cambio, están suficientemente probados los buenos resultados de la aplicación simultánea de un conjunto de políticas, que favorecen los modos y las prácticas ambientalmente positivas, y dificultan y penalizan las perjudiciales, incluyendo actuaciones de rediseño viario, actualización de la normativa, y concentración de recursos. Los Planes de Movilidad Local, puestos en marcha en numerosas ciudades de todo el mundo, buscan reducir la movilidad motorizada, y asegurar esa coherencia del conjunto de las políticas locales de movilidad y planeamiento urbano.

 

El concepto de «movilidad sostenible» surge como desarrollo del nuevo paradigma de la sostenibilidad. La Carta de Aalborg, y las actuaciones de las «Ciudades europeas por la sostenibilidad», plantean entre sus objetivos conseguir la reducción de las emisiones contaminantes del transporte urbano, minimizar de la presión del automóvil en la ciudad, aplicar el principio de equidad también para la movilidad, y por ello dar preferencia a los modos de desplazamiento respetuosos con el medio ambiente. El énfasis está pasando del concepto de la movilidad al de la accesibilidad, y a la creación de proximidad (para prevenir la necesidad de viajar). El intercambio de experiencias (redes de ciudades y los bancos de datos de «buenas prácticas») permite transmitir las experiencias innovadoras, y la extensión de una nueva cultura entre los gestores de la movilidad urbana. La participación colectiva (como las Agendas 21 Locales, Foros por la Sostenibilidad, o «Pactos por la Movilidad») es esencial en las políticas de movilidad sostenible, así como el uso de Indicadores de Sostenibilidad urbana.

 

En la Tercera Parte, se caracteriza como Área Metropolitana de Valencia (AMV) el área, fuertemente urbanizada y densamente poblada, formada por la ciudad de Valencia y un conjunto de poblaciones próximas, que desborda ya el marco de la comarca histórica de L’Horta. En la formación y expansión de esta AMV ha jugado un papel fundamental el contínuo desarrollo de un sistema de transportes fuertemente radiocéntrico, con un peso dominante de los desplazamientos en automóvil. Existen varias redes de transporte colectivo de gran capacidad, en marcha desde mediados del siglo XX, y que han ido perdiendo peso relativo en la movilidad, a medida que iba aumentando el peso del automóvil. A pesar de ello, los desplazamientos a pie siguen el modo principal en los viajes internos de cada municipio.

 

El predominio del automóvil, en particular en la movilidad obligada al trabajo, han respondido en parte a las tendencias sociales y económicas generalizadas en las sociedades modernas, que se han estudiado en las dos primeras partes de la Tesis. Pero en el caso del AMV, la importancia del transporte privado se ha visto acentuado por las decisiones políticas tomadas por distintas Administraciones a lo largo de las últimas décadas, en relación con la movilidad y el transporte urbano. Entre ellas destacan la concentración de inversiones en la creación de nuevo viario de gran capacidad, y los menores medios destinados a la modernización del transporte colectivo o a los otros usuarios. La política sectorial de carreteras ha tenido total autonomía, y ha predominado sobre el planeamiento global y el resto de las políticas territoriales. El planeamiento urbano y el diseño del viario no da prioridad al transporte público, ni prevé el «tráfico peatonal», ni la creación de itinerarios para la bicicleta, a pesar del gran potencial de estos modos en el AMV.

 

Los impactos del transporte en el AMV pueden ser calificados como graves, en particular por la contaminación del aire (especialmente por ozono). El transporte es ya el principal sector emisor de gases de Efecto Invernadero, y esas emisiones están en aumento. El conjunto de los impactos ambientales y sociales (contaminación, ruido, riesgo de accidentes, efecto barrera, escasos espacio públicos libres…) reducen el confort de la ciudad y de muchas poblaciones menores, y crean un efecto expulsión hacia «el campo», en forma de proliferación de segundas residencias y más recientemente de urbanizaciones dispersas en la segunda corona metropolitana. El atractivo urbano de la ciudad y los pueblos más grandes disminuye, así como la capacidad del AMV para atraer actividades y profesionales más exigentes en calidad ambiental. Al mismo tiempo aumentan los costes inducidos en las finanzas municipales (para la construcción, mantenimiento y vigilancia de la red viaria) y autonómicas. Esto afecta a la capacidad financiera disponible para otras inversiones, y por tanto a la competitividad del AMV.

 

Las orientaciones de la Unión Europea en torno a la movilidad sostenible no han conseguido influir en la sociedad valenciana. Los nuevos planteamientos no han llegado más que a reducidos sectores de la sociedad civil (ciertos profesionales, grupos ecologistas, ciclistas y peatones organizados…), pero no de forma generalizada a los profesionales relacionados con el transporte, ni a los responsables políticos, ni siquiera a la formación universitaria. Las propuestas de renovación, como las planteadas al inicio de la discusión del PGOU de Valencia (1984-1988, una gran oportunidad perdida), han sido bloqueadas sistemáticamente por los sectores más inmovilistas de las Administraciones responsables. En el AMV se produjeron algunas campañas y movilizaciones ciudadanas de gran incidencia (contra la Autopista por el viejo cauce, el III Cinturón de Ronda…), que han paralizado o atrasado proyectos de nuevo viario, denunciando su grave impacto ambiental. Pero estas movilizaciones no han originado, como ocurrió en otros países, una revisión de las políticas ni de los criterios de los responsables de las diferentes Administraciones, que han seguido reproduciendo los planes viarios de mediados del siglo XX. Los políticos han evitado la confrontación, cuando la oposición social ha sido suficientemente intensa, pero no han extraído las conclusiones necesarias para modificar las orientaciones del sistema de transporte. Los empresarios, a través de su grupo de presión más fuerte (los contratistas de obras), han presionado, por su parte, a favor de las mayores inversiones posibles en obras públicas, mientras que los comerciantes, por lo general, intentan bloquear las tímidas propuestas de peatonalización de calles o incluso de ampliación de aceras.

 

La política de transporte aplicada de manera más clara y sistemática en el AMV sería la denominada, en esta Tesis, como «Política de infraestructuras». Secundariamente, se han aplicado algunas actuaciones que entrarían dentro de las políticas «de oferta», como la utilización de sistemas de «Gestión del Tráfico» y «Transporte Inteligente», o la ampliación del transporte público, pero sin demasiada coherencia no objetivos claros. No se han aplicado otras políticas más avanzadas, como la «Gestión de la Demanda de Transporte», ni la «Integración de políticas de transporte y territorio», y ni siquiera se plantea la «Movilidad Sostenible».

 

Como conclusión general, se constata que las Políticas de transporte urbano, en el Área Metropolitana de Valencia, han de calificarse como no sostenibles, ya que contribuyen de manera creciente a la insostenibilidad general del área, así como al agravamiento de los riesgos ambientales globales. Los impactos ambientales y sociales del transporte, así como la agudización de las tendencias a la insostenibilidad, se podrían haber reducido de manera considerable, si se hubiera optado por otro tipo de políticas de movilidad urbana más avanzadas, y otro modelo de crecimiento metropolitano con menores exigencias de transporte motorizado.

 

Sin embargo, el potencial del AMV para una renovación de las políticas de movilidad urbana sigue siendo muy grande. La alta densidad urbana, la variedad de actividades y usos del suelo; la existencia de redes importantes de transporte colectivo (en la actualidad infrautilizadas); las distancias relativamente cortas de la mayoría de los desplazamientos, así como el clima y el relieve, que favorecen los desplazamientos a pie y en bicicleta… La transición hacia una movilidad sostenible podría basarse en:

 

. un pacto por la movilidad sostenible, que implicara a los diversos sectores ciudadanos, así como a las autoridades políticas locales y superiores

 

. la definición de un marco y una autoridad metropolitanos, que ordene el territorio con criterios de creación de proximidad, potenciación de las redes de transporte colectivo, intermodalidad y coordinación tarifaria

 

. la congelación de la construcción de nuevo viario, y el aprovechamiento de los sistemas de transporte inteligente ya disponibles para una gestión del tráfico basada en el aumento de la seguridad y el control de las velocidades

 

. la concentración de la actividad inversora en la mejora de las redes de transporte colectivo y la adquisición de material rodante, para aumentar su capacidad. Crear los enlaces no existentes en el AMV (Norte-sur, circulares), así como plataformas reservadas para TP en los principales ejes radiales del área urbana central (preferentemente tranvías), a costa del espacio dedicado al automóvil

 

. la transformación sistemática de la vía pública, para favorecer la movilidad no motorizada, creando redes de vías ciclistas y peatonales

 

. el establecimiento de restricciones de acceso al automóvil privado, en especial al área urbana central, pero también a áreas importantes de los barrios y las poblaciones del AMV. En particular, se trata de reducir la presión de los viajes al trabajo, desviando la movilidad al transporte público

 

En definitiva, se trataría de llevar a cabo una combinación de políticas de gestión de la demanda, de ordenación del territorio, de paquetes de medidas «push-and-pull», y de participación ciudadana, con un recurso muy limitado a actuaciones de oferta.