La nueva ley de costas y las contradicciones del Gobierno Rajoy

¿A quién debemos creer sobre la costa, a Montoro o a Cañete?

¿Al ministerio de Hacienda o al de Agricultura?

Graves y profundas contradicciones entre el proyecto de ley presentado por el Ministro de Agricultura, Arias Cañete y el documento del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas, Montoro sobre la política de costas.

Existen dos documentos recientes sobre la política de costas absolutamente contradictorios, uno el proyecto de ley presentado por el MAGRAMA ^[i] aprobado el consejo de ministros de octubre Proyecto de ley de Protección y Uso Sostenible del Litoral y de modificación de la Ley 22/1988 (PUSLI) y actualmente en el Parlamento y otro el informe sobre Evaluación de la Política de Costas^[ii] elaborado por la Agencia Estatal de Evaluación de Políticas Públicas (AEVAL) dependiente del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas.

La AEVAL se dedica a hacer evaluaciones de políticas públicas, es decir informar al gobierno y a la sociedad de cuales han sido los resultados de la aplicación de una política con criterios de eficacia, eficiencia, transparencia, etc. Es un organismo público de los regulados en la Ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias estatales para la mejora de los servicios públicos. Es la primera de las establecidas por dicha Ley, de acuerdo con un nuevo modelo de gestión pública en línea con los principios de gobernanza de la Unión Europea: responsabilidad, eficiencia, participación, apertura y coherencia.

Es decir se trata de una Agencia Estatal, igual que la de meteorología, con su correspondiente presidente y altos cargos. Esta Agencia es la que va a ser responsable de la ley de transparencia. En todos los países civilizados existe una importante tradición de evaluación de políticas que posteriormente son incorporadas a la agenda pública.

La Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios (AEVAL) realizó en 2009 una evaluación de la gestión y funcionamiento de las Confederaciones Hidrográficas en la perspectiva de su adecuación a la Directiva Marco de Agua (DMA). Partiendo de esta evaluación en la que se puso de manifiesto «… la importancia del nuevo concepto de Demarcación Hidrográfica que incluye las aguas transicionales y costeras resaltando la conveniencia de una buena coordinación entre las administraciones responsables de los dominios públicos hidrológicos y marítimos terrestres, respectivamente», el Consejo de Ministros, en su reunión del 23 de abril de 2010, acordó incluir dentro del Plan de Trabajo de la AEVAL para ese año, la evaluación de «la gestión y funcionamiento de las Demarcaciones de Costas para la protección del dominio público marítimo, en la perspectiva de su adecuación tanto a la Directiva Marco de Agua como a la Directiva Marco sobre la Estrategia Marina (DMEM)».

Al mismo tiempo, se recoge la necesidad de «conocer el grado de progreso alcanzado en España en los trabajos previos a la implantación de la Directiva Marco sobre la Estrategia Marina así como las actuaciones a desarrollar para adaptar las Demarcaciones de Costas a los requerimientos de esta Directiva».^[iii]

Esta evaluación se ha publicado ^[iv] en el año 2012, es decir durante el priodo de tramitación de borrador del anteproyecto y del propio proyecto de ley. El borrador lo tuvieron varios meses los asesores de montoso antes de decidir su publicación o no, que finalmente se produjo en junio de 2012.

La evaluación de la política de costas analiza la evolución de esta política de desde 1988, fecha en que se aprobó la ley, y a partir de un exhaustivo estudio estadístico, de gastos, presupuestos, indicadores, entrevistas con los funcionarios, estudio comparativo de las políticas de otras países, estudio en algunos municipios concretos, entrevistas con actuales y antiguos responsables de la política, y del contraste con los agentes implicados (hoteleros, constructores, ecologistas), para hacer un diagnostico de la política de costas. El informe expone una serie de conclusiones y recomendaciones sobre lo que debe ser una política de costas alineada con las experiencias de otros países de nuestro entorno y con la legislación ya existente y prevista.

Las principales diferencias importantes entre los dos documentos son lo siguientes:

1. el informe de la AEVAL comienza considerando la enorme presión que existe sobre este ecosistema y considera que estamos cerca de una situación de no retorno por el aumento de la urbanización en la costa y la contaminación. Es decir se deben de reducir esas presiones por ser un recurso estratégico para el turismo y otros sectores económicos claves. Bien el PUSLI lo que hace es permitir este incremento de la presión.

2. El informe de la AEVAL indica que la Constitución de 1978 reconoce la calificación de dominio público marítimo-terrestre, a partir del artículo 132.2 que resulta incompatible con la existencia de enclaves de titularidad privada sobre el mismo. Podría abordarse desde el Estado la definición de unos criterios mínimos con el objetivo de implementar una normativa básica de protección del litoral sobre la base del artículo 149.1.23º de la Constitución. Por el contrario el PUSLI, por permitir desigualdad entre unos y otros municipios al privatizar terrenos comunes en contra del artículo 132.2 de la Constitución.

3. El informe de AEVAL incluye referencia al cambio climático que va a ser determinante en cualquier tipo de política de costas. el Banco Mundialacaba de hacer una referencia explícita a este proceso explicandoque con los compromiso actuales de reducción de emisiones, al final de siglo habrá cuatro grados más, y los niveles de concentración de CO₂llegarían a 800 partes por millón (cuando el objetivo de Naciones Unidas era no superar los 450), con sequías e inundaciones mas frecuentes, es decir va a afectarnos a todos los países y todas las políticas, menos a la costa españolas, (¡!) .En el Proyecto de ley de Protección y Uso Sostenible del Litoral y de modificación de la Ley 22/1988 (PUSLI) no se hace una sola mención, mientras se permite construir e a 20 metros del litoral, con todo el aumento de riesgo que se deriva de ello, tanto sobre personas como sobre propiedades. Es llamativo que mientras tanto, el MAGRAMA financia estudios junto a CEPAL para la evaluación de impactos del cambio climático en zonas costeras de los países de América Latina y el Caribe, para evaluar impactos, vulnerabilidad de las costas, la evaluación de los impactos derivados y la integración de todos los factores en la evaluación de los riesgos plantear medidas de adaptación y realizar un análisis económico de las mismas.

4. Hacer referencia a la gestión integrada de zonas costeras, Recomendación 2002/413/CE, de 30 de mayo de 2002, relativa a la aplicación de la gestión integrada de las zonas costeras en Europa, recogido en al recomendación del parlamento europeo para que las políticas tiendan hacia este marco conceptual, esto implica la planificación en relación a los ecosistemas, reducir la construcción en las primeras líneas de playa, dejar zonas naturales como salinas o dunas sin construir, etc. esto es totalmente opuesto al anteproyecto de ley de costas presentado en el parlamento. Algunas ideas en este sentido son por ejemplo: Trabajar en sintonía con los procesos naturales, aplicar una planificación participativa para suscitar el consenso, conseguir el apoyo y la participación de todas las instancias administrativas competentes o adoptar decisiones que no hipotequen el futuro. Por supuesto ninguna de estas ideas ha sido seguida por el proyecto de ley del MAGRAMA.

5. Recomienda al gobierno de que se adopten medidas, proyectos y programas, para cumplir el protocolo del Mediterráneo, vigente desde marzo del 2011, cuando todavía no se ha tomado ninguna medida para su cumplimiento. Así demanda una estrategia nacional de la costa, desgranada en planes y programas. En el PUSLI se olvidan estos temas y se propone una gran privatización del litoral, tanto amnistiando algunos municipios como privatizando salinas, dunas y reduciendo a 20 metros las zonas de construcción en muchas zonas de España.

6. El informe de AEVAL considera como obligatoria, como no podía ser menos, el cumplimiento de la directiva marco de aguas y la directiva marina Ley 42/2010 de protección del medio marino, ambas traspuestas al derecho español y que obligan a la planificación conjunta de las aguas de estuarios, mejorar la calidad del agua, el PUSLI ni siquiera comenta la existencia de estas directivas de obligado cumplimiento ni explicita como va resolver los compromisos que se derivan de ellas en el ámbito costero.

7. Esta política va en contra de las realizadas desde 1988. En una parte importante de este periodo, entre 1996 y 2004, estas políticas fueron asumidas por el partido popular, y técnicos muy cualificados y expertos de ese partido pelearon por el cumplimiento de la ley de costas en las diferentes demarcaciones. Sin embargo ahora el PUSLI propone cargárselo. En algunos temas, como el deslinde supone volver a iniciarlo en muchas zonas con el despilfarro de tiempo y dinero consecuente.

8. La preocupación por el aumento del urbanismo observado en los últimos años hace que el informe de la AEVAL se refiera como el mayor problema que tienen ahora las costas, hablando incluso de un punto de no retorno si siguen las tendencias actuales.

9. Sobre el deslinde, el informe de la AEVAL recomienda acabarlo cuanto antes y «Para una superior protección del DPMT, podría valorarse hacer uso de la posibilidad prevista en la LC de ampliar la anchura de la zsp a 200 m, en especial, en aquellas franjas del litoral que carecen de este tipo de protección al no contar con planes de ordenación del litoral o del territorio aprobados por las CCAA. Debería de ultimarse la recuperación posesoria de DPMT, distinguiendo claramente estos supuestos de aquellos a los que resulta de aplicación el régimen transitorio de la Ley de Costas. Tanto la recomendación relativa a la finalización del deslinde, como la de la ampliación de la zona de servidumbre de protección y la recuperación posesoria, no constituyen más que la recomendación de implementar tres de las medidas para aguas costeras y de transición previstas en la Orden de 2008 que aprueba la instrucción de planificación hidrológica y que, hasta la fecha, no se han llevado a cabo.

10. El informe de AEVAL se refiere ala importancia de los bienes comunes, su importancia y especificad, definidos según el artículo 132.2 de la Constitución. Bien, con la reforma PUSLI se enajenan parte de estos bienes dejando construirse hasta 20 m en algunas zonas y se amnistían 11 núcleos que corresponden a 10 municipios, también se devuelven las salinas a los anteriores propietarios con lo cual, disminuye el el DPMT. Es decir que va en contra del informe de AEVAL que recomendaba fortalecerlo y de la propia constitución.

11. En el informe de AEVAL se sugiere el modelo de Asturias, que ha recibido varios premios europeos y ha sido puesto como ejemplo por la Comisión Europea como ejemplo de políticas de costas y de planificación integrada entre la ribera del mar y la franja interior de la misma y con numerosos premios europeo de planeamiento urbanístico bien realizada para extender a todo el país. Hay que recordar que los planes litorales de esta CCAA contemplan la protección hasta los 500 metros de costa. Se propone extender este modelo al Mediterráneo. Bien en el PUSLI se propone todo lo contrario, es decir incrementar la construcción hasta los 20 m con un modelo de municipio con playa urbana que reduce a 20 m la franja de protección. Además de las otras excepciones ya reseñadas en el punto anterior.

12. Los dos informes coinciden en que una vez acabado el deslinde se registren las propiedades. En cualquier caso hay que considerar el carácter dinámico de las riberas del mar, con sus propias tasas de erosión y acreción. «La incorporación del deslinde al Catastro se configura como una imperiosa necesidad para crear un sistema público de acceso informático a tan relevante información y cumplir con la obligación establecida en la normativa catastral. La incorporación de esta información es no sólo necesaria y garantía de seguridad jurídica, sino obligatoria». Por otra parte, es evidente que aunque una zona este determinada como privada, en caso de que la dinámica del mar la invada, será muy probablemente el mar el que acabe llevándose la razón. La costa española está deslindada en el 95% por 100 de su longitud y desde el año 2004 se han deslindado 3.830 kilómetros de litoral que se suman a los 4.659 deslindados desde 1988 hasta 2003. Provincias como Alicante todavía tienen deslindado solo un 67%. El iniciar otra vez todo el deslinde sería costosísimo y generaría una gran inseguridad jurídica.

13. El informe AEVAL respecto al efecto 2018recomienda soluciones en la medida de lo posible consensuada con los interesados, sin detrimento del carácter público de los bienes en juego. EL PUSLI propone directamente aumentar a 75 años las concesiones con lo cual se compromete muy seriamente el carácter público de los bienes en juego.

14. El Informe de AEVAL hace referencia a los traspasos de las competencias ya realizados a Andalucía y Cataluña en el año 2011, este tema se olvida totalmente en el PUSLI. Es decir se olvida la gobernanza del litoral con CCAA. Parece que habrá que desarrollar la colaboración con las que ya tiene transferidas competencias y con el resto. ¿Se piensa seguir con el proceso de trasferencias a todas o se da ya por concluido?

15. Llama la atención que el programa de adquisición de fincas del Ministerio de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino que se estableció para la incorporación de terrenos de elevado valor ecológico, o sometidos a presión urbanística, colindantes con el Dominio Público Marítimo-Terrestre, de forma que quede garantizada la conservación y protección del mismo. Desde el año 2005 el Ministerio ha destinado más de 75 millones de euros a este programa, y que se valora muy positivamente en la evaluación de la AEVAL, El PUSLI olvida totalmente y se propone justo lo contrario, es decir pasar el Dominio Público Marítimo terrestre a los propietarios, reduciendo el espacio común en beneficio de los propietarios privados.

16. El informe de AEVAL hace referencia al plan de turismo 2020 y a otras estrategias e instrumentos de planificación del turismo y para ello propone conservar al máximo el principal recurso. En el PUSLI ni siquiera se cita la palabra turismo, apoyando de una forma evidente y única al sector constructor, a las industrias que tienen propiedades en el DPMT y al de acuicultura, olvidando todos los demás, y especialmente el turismo que supone el 12% del PIB.

17. En el informe de AEVAL se recomienda la planificación en relación la biodiversidad y al plan estratégico de patrimonio natural 2011-2017. Esta palabra no sale ni una vez en el PUSLI, ni por supuesto se toman medidas para su mantenimiento.

18. Respecto a la delimitación del DPMT en el informe de AEVAl se reconoce su lentitud y que en muchas ocasiones ha habido falta de criterios geomorfológicos y ecológicos en la definición, pero se apuesta por acabarlo cuanto antes y por revisar todos los problemas que haya podido haber, sobre todo para no abrir la «caja de truenos jurídica» que supondría el revisar todos los casos, una vez ya finalizado el 9% de los 8.000 km y que la inmensa mayoría de los juicios han sido ganados por el Estado. En El PUSLI se propone una reducción.

19. el informe de AEVAL recomienda «debiera aprovecharse para asentar definitivamente un esquema de coordinación entre la administración hidráulica con la del litoral y la marina«. Este aspecto de coordinación institucional y entre políticas esencial para cualquier política de costas tampoco se pone de manifiesto en el PUSLI.

20. El tema de los puertos esencial en la costa también es comentado en el informe de AEVAL constatando «la ausencia de coordinación que parece advertirse entre la política portuaria y la de costas: a) por un lado, las modificaciones normativas operadas a instancias del Ministerio de Fomento con incidencia directa en costas y sin intervención del MARM y b) las observaciones formuladas por Puertos del Estado respecto al protocolo del mediterráneo». Esto se propone solucionar. También recomienda que el «Dominio Público Portuario formara parte de las líneas de acción de la política de costas bajo un enfoque medioambiental». En el proyecto de ley PUSLI ni siquiera se comenta la existencia de los puertos y la política portuaria.

21. En el informe de AEVAL se propone, fijándose en políticas de costas diseñadas en otros países:

o Determinar los criterios para la definición de capacidad de carga del territorio litoral y del concepto de huella ecológica de las actuaciones, así como establecer criterios básicos para determinar su cuantificación.

o Desarrollar mecanismos y técnicas de compensación interterritorial, utilizando el concepto de equidistribución de costes y beneficios ambientales entre los distintos territorios (intermunicipal, intercomarcal e interregional).

o Fomentar y estimular la preservación del territorio litoral: desarrollar la capacidad estatal de gestión e inversión dirigidas a las administraciones regionales y municipales, orientadas al fomento de las buenas prácticas en el territorio litoral. Por ejemplo, a través de la elaboración de códigos de buenas prácticas y establecimiento de premios.

o Incentivar la mejora del estándar proteccionista común contenido en la normativa básica estatal por parte de las CCAA. Tal sistema de incentivos podría estimular, a su vez, otro de las CCAA para con la CCLL que incorporaran en su planeamiento determinaciones orientadas a una superior protección y conservación de ecosistemas litorales (sistema de incentivos «en cascada»)

o Establecer los mecanismos necesarios para la resolución de los conflictos que puedan surgir e entre administraciones y entre éstas y la sociedad

En el PUSLI ni siquiera se citan estos instrumentos, si bien es cierto que se habla de eficiencia energética en las reformas o en las nuevas casas que se dejen hacer en el litoral (¡!!???)

22. El informe de AEVAL recomienda ampliar las escalas temporales en la planificación, mientras el informe PUSLI, en su primer borrador hablaba de una escala temporal de tan solo 10 años.

23. El informe AEVAL recomienda «que la asignación de inversiones respondiera en el futuro a criterios claros y pautados, priorizando los criterios ambientales y sostenibles en función de la particular problemática de la Demarcación con un mayor equidad en la asignación presupuestaria». En este año las inversiones del MAGRAMA, es decir la verdadera política realizada, han caído de una forma muy pronunciada. Lo cual también supone una contradicción entre las recomendaciones de AEVAL del 2012 y las políticas realizadas por MAGRAMA en el mismo año.

24. Respecto las relaciones con las Comunidades autónomas: la AEVAL escribe «Las relaciones con las CCAA deberían articularse a través de convenios específicos, con abandono del convenio tipo y dotados de suficientes instrumentos que permitan la efectividad de sus estipulaciones y la adopción de medidas para el caso de incumplimiento. Esto convenios abordarían, entre otros aspectos, compromisos sobre plazos para la emisión de informes y colaboraciones concretas y pautadas en ámbito tales como la vigilancia del DPMT y zona de servidumbre de protección y cofinanciación de obras». Se hace indispensable establecer procedimientos conjuntos de adopción de decisiones entre los distintos niveles de administración implicados en la gestión del litoral, reforzando la interlocución de las demarcaciones con los órganos competentes de las CCAA. La palabra CCAA apenas se utiliza en el PUSLI, quizás por una reivindacion estatalista de recuperación de competencias a pesar de que son esenciales en la gestión del ZSP y del propio DPMT.

25. Respecto a la participación de la sociedad civil, la transparencia y las relaciones con la comunidad científica la AEVAL sugiere: Deberían fomentarse las relaciones con las instituciones académicas y científicas que contribuyan un mejor conocimiento del litoral. Asimismo, debería promoverse una cultura de gestión basada en la transparencia informativa, posibilitando la accesibilidad de la actividad de las demarcaciones de costas.» En el PUSLI y durante su elaboración ni siquiera se han utilizado a la comunidad científica en el proceso de participación.

26. Sobre los autores, y, este tema es esencial, hay que reseñar que en el informe de AEVAL participaron mas de una docena de expertos reconocidos a escala nacional e internacional, catedráticos, con grupos de discusión de hoteleros, empresas constructoras, urbanistas, representantes de CEOE, sindicatos, ecologistas, etc. Este proceso no ha producido en el PUSLI que se ha aprobado directamente y presentado en el Parlamento, no se conoce ni su autoria, ni quienes han sido los expertos que han asesorado al gobierno. Excepto el Sr. Matutes que ha reconocido que «ha trabajado mucho en la ley»^[v], que tiene importantes intereses inmobiliarios e industriales en la costa, aunque se supone que el Sr. Cañellas también beneficiario^[vi] del la privatización de las salinas de Ibiza y hoy públicas también puede haber tenido algo que ver.

Como comentario final, el informe de AEVAL, reconoce que la ley de costas ha sido insuficiente para la gestión adecuada del DPMT, que le deslinde se ha realizado con extraordinaria lentitud y en ocasiones con fallos clamoroso, pero que sin esta ley los impactos sobre el litoral serían mucho mayores. La Ley de Costas de 1988 constituye una garantía para la protección del DPMT, aunque insuficiente para avanzar en una GIZC, por ello debe aprovecharse la entrada en vigor del Protocolo GIZC del Mediterráneo ya es una oportunidad para avanzar en los aspectos normativos que requiere la gestión integrada. La ley de costas de 1988 precisaría de un refuerzo para su correcta aplicación con adecuados medios humanos y organizativos, pero la reforma del PUSLI va en una dirección totalmente contraria que provocará caos, incertidumbre, mayores impactos e insostenibilidad.

Como conclusión se propone que se devuelva el proyecto de ley y se inicie un verdadero proceso de consulta para mejorar la ley actual con el máximo de consenso y apoyo científico para que se haga una verdadera ley de costas con el máximo consenso, basada en la mejor ciencia disponible y con la máxima participación y consenso, posible para que dure por lo menos otros 25 años.

^[vi] MANRESA ANDREU Un dudoso privilegio para la última isla balear sin ladrillo. La familia Cañellas, beneficiada por la excepción de Formentera y en la costa de Ibiza

http://sociedad.elpais.com/sociedad/2012/10/06/actualidad/1349520126_552041.html

GLOSARIO

AEVAL: Agencia de Evaluación de Políticas Públicas

CEPAL: Comisión Económica para América Latina

DMA: Directiva Marco de Agua

DMEM: Directiva Marco sobre la Estrategia Marina

DPMT: Dominio Público Marítimo Terrestre

GIZC: Gestión Integrada de Zonas Costeras

MAGRAMA: Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente

PUSLI: Proyecto de ley de Protección y Uso Sostenible del Litoral y de modificación de la Ley 22/1988.

ZSP: Zona de Servidumbre de Protección del Dominio Público Marítimo Terrestre

GIZC: Gestión Integrada de Zonas Costeras

Fernando Prietoes ecólogo. Participó en el proceso de aprobación de la ley de costas de 1988 y ha colaborado en la evaluación de esta ley para la AEVAL.

Fuente: http://www.sinpermiso.info/textos/index.php?id=5525