RESUMEN. Diversas formas de resistencia a las privatizaciones convergieron en un plebiscito que modificó la Constitución de Uruguay para introducir disposiciones relativas al agua. La enmienda estableció el acceso a los servicios como un derecho humano, la administración exclusiva del estado y la participación de las organizaciones sociales en la gestión. Este artículo analiza la […]
RESUMEN. Diversas formas de resistencia a las privatizaciones convergieron en un plebiscito que modificó la Constitución de Uruguay para introducir disposiciones relativas al agua. La enmienda estableció el acceso a los servicios como un derecho humano, la administración exclusiva del estado y la participación de las organizaciones sociales en la gestión. Este artículo analiza la producción de las nuevas instituciones públicas como un resultado de los conflictos y combinaciones entre distintas estrategias políticas de reforma, y considera las perspectivas que abre su implementación.
Descriptores: Servicios Públicos; Reformas del Estado; Agua; Privatizaciones, Movimientos Sociales
Introducción
Un plebiscito efectuado simultáneamente con las elecciones modificó la Constitución de Uruguay agregando un conjunto de disposiciones relativas a la administración del agua. La enmienda constitucional quedó en segundo plano detrás del acceso de la izquierda al gobierno y, sin embargo, tanto desde el punto de vista de los sujetos políticos como del contenido de los cambios, es un vuelco copernicano en la trayectoria de las últimas décadas. De ejemplo de lentitud y atraso en las reformas estructurales, a ojos de los organismos financieros internacionales, Uruguay se convirtió en una referencia para los movimientos globales con la reforma del agua.
Este artículo analiza la reforma del agua en Uruguay como producto de estrategias y luchas políticas que condujeron a la producción de nuevas instituciones públicas y plantean, a su vez, nuevas interrogantes y desafíos. Para evaluarla cabalmente es necesario partir de una consideración de las estrategias políticas y la situación previa de los servicios en Uruguay. Cumplidos estos pasos, el artículo se concentra en el proceso político de la reforma y examina, por último, las perspectivas de su implementación.
1. Las estrategias políticas en los servicios públicos
Los servicios públicos están en el centro de las luchas políticas contemporáneas. No se trata simplemente de una discusión acerca de las técnicas más adecuadas para producir y distribuir ciertos bienes. El agua, la energía, las comunicaciones, atienden necesidades esenciales de la vida y sus formas de administración son un aspecto clave en el gobierno de las poblaciones y la producción de subjetividades.
Los servicios del estado organizaron la reproducción social dentro de formas centralizadas y jerárquicas, pero fueron desbordados por exigencias que pusieron en crisis sus funciones disciplinarias. La reacción fue una reestructura que asume, diluye y reintegra los elementos antagónicos dentro de nuevos proyectos de estabilización política, que recuperan la funcionalidad de los servicios.
Nuevos conceptos organizan la práctica y la reflexión política. La idea de gobernabilidad entró en circulación para designar los límites de la capacidad del estado para responder a las demandas y efectuar políticas públicas. Los diagnósticos atribuyen la crisis a una sobrecarga de demandas, que hace imposible la gobernabilidad del sistema y recomendaron conducir los servicios a opciones de mercado y aislar al sistema político de las presiones sociales.
El concepto de gobernanza recubre el tránsito desde la actividad exclusiva del estado hacia modos de gobierno donde también intervienen otras formas de conducción y plantea, de manera particular, la cuestión de la capacidad del estado para articular los distintos tipos de conducción (Pierre 2000). Dos versiones tienen un lugar preeminente en los debates internacionales: los partidos de derecha se asociaron a la introducción de mecanismos de mercado en el sector público, mientras que la socialdemocracia favorece la articulación de redes entre organizaciones públicas y privadas como una tercera vía entre estado y mercado.
Finalmente, la idea de gubernamentalidad (Foucault 1978) refiere a la articulación recíproca de las técnicas de gobierno y las formas de racionalidad que las sostienen. El estado aparece aquí como un resultado; es el efecto variable de relaciones de fuerza, que conducen a la gubernamentalización de ciertas prácticas sociales y delimitan lo público y lo privado. Las reformas se comprenden a partir de los conflictos y compromisos entre estrategias que se distinguen por sus propias lógicas y técnicas particulares. Las racionalidades políticas incluyen prescripciones normativas, elementos teóricos y referencias empíricas que sustentan y justifican las técnicas, en tanto que las técnicas de gobierno, hacen operativas esas racionalidades por medio de instrumentos y procedimientos característicos (Rose y Miller 1992).
El Banco Mundial usa el término «buena gobernanza» para referirse a las estrategias que introducen mecanismos de mercado en el sector público. Su racionalidad política tiene como referencia los cambios en el mundo y toma sus fundamentos teóricos y normativos del neoliberalismo (Bevir y Rhodes 2001). Considera que la globalización trajo una movilidad del capital, que sale de los países con grandes burocracias y pesadas regulaciones, y una competencia internacional que presiona para la convergencia de todos hacia un modelo similar de gobernanza. El neoliberalismo afirma la superioridad del mercado con respecto al estado pero, a diferencia del liberalismo clásico, no concibe los mercados como una esfera particular de la sociedad, sino como una técnica de gobierno (Lemke 2001). Los mercados son dispositivos que guían la asignación de recursos escasos entre usos alternativos de manera de maximizar la eficiencia; sus criterios de elección racional pueden aplicarse en cualquier ámbito y, en particular, sirven para una reestructura del estado. La competencia, sin embargo, no existe espontáneamente ni nunca se logra por completo; es una construcción institucional creada y mantenida por una actividad incesante del estado. Concluye que el estado debe dejar de producir servicios directamente y pasar regular su prestación adecuada por medio del mercado.
Una segunda estrategia, parcialmente superpuesta con la primera, fue desarrollada en la Unión Europea y apela, en cambio, a las redes como un sistema de gobernanza con mayor eficiencia y legitimidad que jerarquías y mercados. Su racionalidad política se basa en el neoinstitucionalismo (Bevir y Rhodes 2001). Admite las presiones de la globalización, pero desplaza la atención hacia los diversos contextos nacionales, institucionales y culturales que generan respuestas distintas a esas presiones. Entiende que las reformas debilitaron los estados y fragmentaron la provisión de servicios sin crear propiamente mercados sino redes de organizaciones públicas y privadas, que dependen entre sí. El estado es una organización más; no puede comandar, sino tratar de conducir el conjunto por medio de la negociación y diálogo. Sus técnicas de gobierno incluyen una mayor interpenetración entre el estado y la sociedad civil; el cambio en el papel del estado desde la intervención hacia la conducción y coordinación; y un cambio correlativo en la actividad estatal hacia la negociación, la incorporación de actores no estatales en el proceso político y la confianza en modos más reflexivos de actividad política.
Las estrategias de reforma asumen la atención de las necesidades como un impulso dinamizador de la acumulación de capital. Disuelven las presiones políticas sobre los servicios públicos en una variedad de demandas particulares, que acceden a servicios diferenciados en precio y calidad según su poder de compra. Reintegran los antagonismos sociales en una producción de nuevas subjetividades donde la figura del ciudadano, dotado de derechos y obligaciones, es reemplazada por la del consumidor, con libertad y responsabilidad por su propia reproducción. La intervención directa queda reservada para los pobres, vistos como objeto de una atención focalizada y control especial.
Estas reformas encontraron resistencias que, por un lado, afirman los derechos sociales y, por otro, desarrollan organizaciones que cubren los vacíos dejados por el estado y el mercado en la reproducción social (De Angelis 2003). El levantamiento zapatista formuló un desafío político novedoso y las protestas de Seattle señalaron el comienzo de una convergencia de movimientos sociales, que adquirió una expresión positiva con el Foro Social Mundial. Este ciclo de luchas fue acompañado de una elaboración de nociones comunes que contienen una nueva estrategia para los servicios públicos. Su racionalidad política tiene una referencia global en favor de una mundialización distinta, poblada por una multiplicidad de alternativas (Otro mundo es posible). Opone a la privatización de todos los aspectos de la vida y a la transformación de toda actividad y valor en mercancía, el reclamo de espacios públicos y bienes comunes (Klein 2001). Sus técnicas de gobierno apelan a un nuevo concepto de lo público, que deja de identificarse con el estado, pasa a designar lo que es producido y utilizado en común, y que exige una reapropiación de la administración por la comunidad mediante formas participativas. (Negri 1996).
Las diversas estrategias políticas para los servicios públicos se anudan en la cuestión del agua. El Banco Mundial destaca las limitaciones de los recursos públicos y concluye en la necesidad de recurrir al capital privado para atender las necesidades de la población (2004). Los mecanismos de crédito contribuyen a articular los estados con grupos trasnacionales que adquieren la explotación de los servicios como concesionarios. Una serie de movimientos sociales y campañas políticas resisten la transformación del agua en mercancía y la subordinación de los servicios a la ganancia. Señalan sus efectos negativos para el acceso de las poblaciones pobres y una gestión sustentable. Despliegan una estrategia diferente que incluye entre sus principios la definición del agua como un bien común, el acceso a los servicios como derecho humano, financiado colectivamente, y una democratización de la gestión (FAME 2005).
Las estrategias políticas para el agua recorrieron su propio curso en Uruguay durante los últimos años.
2. El agua en Uruguay: servicios públicos y concesiones privadas
El suministro de agua potable y el saneamiento están organizados en Uruguay como un servicio público, administrado directa y exclusivamente por el estado. La Administración de las Obras Sanitarias del Estado, OSE, fue creada en el año 1952 y se encuentra entre las principales empresas del país, con ventas anuales por 203 millones de dólares (Búsqueda, Montevideo, 10 de octubre del 2002).
L os servicios de agua potable cubren la casi totalidad de la población urbana, mientras que existen carencias significativas en la extensión y la calidad del saneamiento. Para el año 2004, los servicios de agua cubrían 2.996.750 habitantes, a través de 756.282 conexiones, con una cobertura de la población nucleada del 98 por ciento. En cuanto al saneamiento (e xceptuando Montevideo de competencia municipal y Maldonado entregado en concesión), el país tiene más de 1.440.000 habitantes nucleados en localidades mayores de mil habitantes, de los cuales un 35 por ciento cuenta con servicio de alcantarillado a través de 150.000 conexiones (OSE 2004).
En la década del noventa, esta organización de los servicios experimentó cambios con las concesiones de servicios públicos a capitales privados.
La primera se efectuó en el año 1992 y recayó sobre una zona turística de alto poder adquisitivo: las localidades de La Barra, Manantiales y José Ignacio en el departamento de Maldonado. El concesionario instaló los servicios y recibió su explotación por un plazo de 25 años con tarifas que, según el contrato, deben cubrir las inversiones efectuadas y los costos operativos más un beneficio razonable (URSEA 2004). La concesión fue adjudicada a la firma Aguas de la Costa, propiedad de Aguas de Barcelona de España. Las obras significaron una inversión de doce millones de dólares y los servicios atienden alrededor de tres mil usuarios. Su gestión ha sido criticada en razón de impactos ambientales negativos y, sobre todo, por las elevadas tarifas, que multiplican varias veces las cobradas por los servicios públicos en el resto del país (FFOSE 2004). La concesión se justificó por una insuficiencia de los recursos públicos, que llevó a recurrir al capital privado para «acortar los plazos de satisfacción de las necesidades», según dijo Alberto Bianchi, presidente del directorio de OSE en el período, mientras que, para Adriana Marquisio, del sindicato de los trabajadores del sector, «el agua se privatiza con el pretexto de extender el saneamiento, pero si OSE cobrara las tarifas de Aguas de la Costa podría hacer todo lo que se propusiera» (El Espectador, Montevideo 20 de setiembre del 2004).
Una segunda concesión en 1998 abarcó las principales ciudades del departamento de Maldonado. El concesionario recibió la explotación de la red de agua potable existente por un plazo de 30 años a cambio de una ampliación del saneamiento; en este caso, está obligado a pagar un canon al estado y mantener tarifas similares a las cobradas por los servicios públicos (URSEA 2004). La concesión fue adjudicada a la firma Uragua, propiedad de Aguas de Bilbao del País Vasco, en un proceso lleno de irregularidades (Cf. El Observador, Montevideo, 30 de julio del 2003). Su gestión ha sido igualmente polémica con deficiencias en la continuidad y la calidad de los servicios, sobrefacturación, incumplimiento de las obras comprometidas y atrasos reiterados en el pago de sus obligaciones con el estado. El nuevo presidente del directorio de OSE, Juan Justo Amaro, sostuvo que «el país no estaba en condiciones de realizar el saneamiento en el departamento de Maldonado y Uragua se hizo cargo de la distribución del agua a cambio de encarar el saneamiento»; en cambio, para el diputado de Maldonado por el Frente Amplio, Darío Pérez, «no vinieron a invertir sino a administrar el dinero que se pudiera recaudar» (Comisión de Vivienda, Territorio y Medio Ambiente de la Cámara de Representantes, 30 de diciembre del 2002).
Esta concesión creó un mecanismo donde la recaudación de los servicios de agua potable no sólo cubre los costos operativos y ganancias de la empresa, sino que garantiza y financia también las eventuales obras de saneamiento. En este negocio, la empresa pública perdió una recaudación anual de 18 millones de dólares a cambio del pago de un canon de un millón y medio, pero recibió un crédito del Banco Interamericano de Desarrollo por 70 millones de dólares para acondicionar la red de agua potable de Maldonado antes de entregarla al concesionario.
Este dispositivo quebró con la crisis financiera del año 2002. La devaluación del peso redujo a la mitad la recaudación medida en dólares, haciendo literalmente agua el negocio, y la empresa exigió una renegociación del contrato que restableciera la rentabilidad bajo la amenaza de abandonar los servicios.
La renegociación del contrato generó una diferenciación política entre los partidos. El gobierno y el Partido Colorado sostuvieron, por medio de Amaro, que «en el marco regional y del país constituiría una señal negativa el alejamiento de una inversión extranjera, no sólo porque lo que significa en sí misma, sino por la imagen externa que proyectaría del país y las consecuencias que tendría en los actuales capitales externos que pretenden afincarse en el Uruguay». El Partido Nacional cuestionó la renegociación porque no incluye el cumplimiento de las obras comprometidas y «no genera beneficios directos a los usuarios y al organismo y sí solo al concesionario», según Alberto Casas, director nacionalista de OSE. El Frente Amplio añadió la necesidad de examinar si la empresa está en condiciones de cumplir los compromisos y, «en cuanto al argumento de la necesidad de mantener la imagen del país para las inversiones extranjeras, si las que van a venir al Uruguay lo hacen de la forma en que se desarrolló la inversión de Uragua, sería preferible que no vinieran», dijo el diputado Riverós (Comisión de Vivienda, Territorio y Medio Ambiente de la Cámara de Diputados, 30 de diciembre del 2002).
Las concesiones en el departamento de Maldonado enfrentaron dos estrategias políticas para los servicios públicos.
Por un lado, los sucesivos gobiernos del Partido Nacional y el Partido Colorado siguieron una misma lógica política, que parte de una insuficiencia de los recursos públicos para concluir en que el estado debe dejar las áreas rentables a los agentes privados y concentrarse en los sectores de interés «social». Los servicios de agua y saneamiento se abren a la acumulación de capital y el estado se convierte en un regulador que garantiza la inversión y asegura la rentabilidad privada. Los servicios públicos se reservan exclusivamente para los pobres, vistos como objeto de una atención focalizada. La primera concesión, operada por Aguas de Barcelona, corresponde estrictamente a esa estrategia, mientras que la segunda, en manos de Aguas de Bilbao, superpuso elementos adicionales de especulación financiera y acceso al crédito, que la pusieron en crisis y obraron como factor de distanciamiento entre los partidos.
Por otro lado, el sindicato del sector, la Federación de Funcionarios de OSE se opuso a la transformación de los servicios en mercancías. Según el sindicato, las obras siempre son pagadas por los usuarios a través de las tarifas, sea recaudando primero para luego invertir o bien contratando créditos que después son pagados con la recaudación. En esto no existe diferencia entre los servicios públicos o privados. La diferencia es que el servicio público distribuye los costos entre el conjunto de la población usuaria, mientras que los privados los hacen recaer exclusivamente sobre los beneficiarios directos y sólo son factibles, por lo tanto, en zonas de gran concentración urbana o alto poder adquisitivo. La entrega de las áreas rentables al capital privado es un mecanismo que deja a los servicios públicos exclusivamente con las áreas deficitarias y los priva al mismo tiempo de los recursos necesarios para atenderlos.
La gestión de los concesionarios privados añadió nuevos elementos de crítica y oposición relativos a los impactos ambientales, las tarifas y la calidad de los servicios, de parte de organizaciones ambientalistas y comisiones vecinales. Los diversos cuestionamientos encontraron un punto de convergencia cuando el gobierno de Jorge Batlle anunció al Fondo Monetario Internacional el propósito de generalizar el sistema de las concesiones en todo el país ( Uruguay, Letter of Intent, Memorandum of Economic Policies, and Technical Memorandum of Understanding, Montevideo, June 18, 2002 ). Este fue el punto de partida de la reforma del agua.
3. La producción política de la reforma
La reforma del agua tiene como antecedente las resistencias a las concesiones privadas en el departamento de Maldonado y surge en oposición directa al propósito del gobierno de generalizar este mecanismo en todo el país. Consiste en una enmienda constitucional, promovida por la vía de iniciativa popular, con el objetivo de establecer normas que impidan la privatización del agua, recuperen los servicios operados por agentes privados y pongan los fundamentos de una política diferente.
La reforma «nace a partir de la defensa de un recurso vital y escaso en el mundo», dijo Adriana Marquisio, de la Federación de Funcionarios de OSE (El Espectador, Montevideo, 8 de julio del 2004). Sigue una racionalidad política que comprende las experiencias locales a partir de un marco de referencia global y expresa un conjunto de preocupaciones relativas a los derechos humanos, la protección del ambiente, pobreza, exclusión social y democratización política.
El discurso de la reforma, en primer lugar, problematiza la situación del agua como un recurso esencial, pero limitado y amenazado por procesos de contaminación. Esto lo hace susceptible de proporcionar altas ganancias y codiciado por las empresas trasnacionales, que procuran apoderarse de su explotación. Son apoyadas en sus pretensiones por los organismos financieros internacionales, que ofrecen créditos a los países periféricos condicionados a la privatización de los recursos. La transformación del agua en una mercancía, integrada al ciclo del capital y distribuida en función de la ganancia, acentúa la diferenciación social, amenaza la existencia de las poblaciones pobres y se despreocupa de una gestión sustentable.
La reforma considera el agua como un recurso esencial para la vida y un patrimonio común; define el acceso a los servicios como un derecho humano, que debe asegurarse a todos bajo la responsabilidad colectiva y administrarse de manera sustentable. Sus técnicas de gobierno recurren a la propiedad pública y los servicios del estado, pero no se identificaron con una gestión centralizada y jerárquica, sino que expresan también exigencias de democratización y reapropiación de la administración, mediante formas descentralizadas y la participación de las organizaciones sociales en la formulación de las políticas, la gestión y el control de los servicios.
La iniciativa popular
El procedimiento de iniciativa popular supone, en una primera instancia, reunir las firmas de un diez por ciento del registro electoral para que la enmienda constitucional sea plebiscitada junto con la elección nacional. Para ser aprobada, la reforma debe alcanzar, en esa oportunidad, la mayoría absoluta de los sufragios.
Los procedimientos de iniciativa popular tuvieron un uso intenso en Uruguay durante las últimas décadas, tanto en forma de enmiendas constitucionales como de la impugnación de leyes ordinarias, aunque con resultados diversos. Las asociaciones de jubilados y pensionistas se valieron de este mecanismo para aprobar normas de ajuste de las pasividades; en cambio, no tuvieron éxito tentativas similares de establecer normas presupuestales para la enseñanza y la justicia. La izquierda y los movimientos sociales llevaron a referéndum la ley de impunidad para las violaciones de los derechos humanos de la dictadura, pero la votación les fue adversa. Sin embargo, en dos oportunidades lograron anular por esta vía leyes relativas a la privatización de las empresas públicas.
Oscar Bottinelli (2001) señala los recursos de iniciativa popular operan en dos casos. Uno es cuando actores menores del sistema político creen que ciertos temas pueden sensibilizar al electorado y encontrar apoyos transversales en todos los partidos. El otro corresponde a sistemas políticos divididos de manera relativamente pareja, donde una de las partes busca dirimir el conflicto en un terreno que supone más favorable.
La reforma del agua aparece como una continuación y una combinación de esos rasgos característicos: partió de actores menores del sistema político y se inscribe en una situación de equilibrio de fuerzas entre los bloques partidarios. Reviste también características novedosas, que evidencian una singular evolución política.
En primer lugar, apeló a la iniciativa popular para bloquear una privatización promovida desde el gobierno, pero no convoca a la ciudadanía como último recurso para derogar la legislación, luego de agotada la negociación política y el trámite parlamentario, como fue el caso de los referéndum. La reforma del agua se anticipó a la decisión gubernamental, tomó la iniciativa y colocó al Poder Ejecutivo a la defensiva; adopta desde el comienzo la vía plebiscitaria, que saltea las instancias legislativas y vuelve inoperantes las mayorías parlamentarias adversas.
En segundo lugar, la reforma del agua no tiene un carácter exclusivamente reactivo y defensivo, sino constructivo. No se agota en una coalición negativa, reunida en torno al veto de la legislación, sino que hizo de la resistencia a las privatizaciones el punto de partida de un poder constituyente que elabora nuevas instituciones y principios políticos.
Las multitudes del agua
La reforma constitucional fue el punto de convergencia de una variedad de entidades sociales y se apoyó sobre un arco amplio de alianzas políticas.
Tuvo un papel destacado el sindicato de los trabajadores del sector, la Federación de Funcionarios de OSE y un conjunto de organizaciones sociales que combatieron las privatizaciones: el movimiento sindical, la federación de estudiantes y las cooperativas de vivienda. El sindicato, en particular, no quedó encerrado en una perspectiva corporativa, de defensa de sus intereses particulares como grupo y mecanismos presión sobre el sistema político. Por el contrario, se articuló con otras organizaciones sociales y políticas, inscribiendo sus intereses dentro de proyectos de dimensión nacional y construcción de instituciones. No apeló a las formas de lucha típicas del sindicalismo y la acción de clase, sino a mecanismos de expresión ciudadana en una convocatoria de tipo electoral.
También adquirieron protagonismo organizaciones ambientalistas, comisiones vecinales, gremiales de productores rurales y docentes universitarios. Las diversas formas de resistencia a la privatización del agua concurrieron a la elaboración de instituciones públicas a partir de sus formas de uso, manejo y conocimientos en común. La Comisión Nacional en Defensa del Agua y de la Vida, creada para coordinar su acción, configuró un sujeto político amplio y plural, reuniendo entidades que no se confunden en una identidad única ni se diluyen en un grupo indiferenciado, sino que mantienen su propia singularidad y actúan en conjunto a partir de sus vínculos comunes con las características de la multitud (Hardt y Negri 2004).
La reforma del agua encontró una opinión inicial fuertemente favorable entre la ciudadanía. Antes de comenzar la campaña electoral, una encuesta preguntó a los entrevistados acerca de sus preferencias por los servicios públicos de agua o un concesionario privado (Cifra, Telemundo , 5 de julio del 2004) . Encontró que un ochenta por ciento se inclinaba por la empresa pública y sólo un nueve por ciento era favorable a la privatización. Si bien la encuesta no refleja estrictamente los términos de la reforma, concluye que el 89 por ciento del electorado tiene opinión sobre el asunto con un punto de partida muy favorable para la aprobación de la reforma. El estudio de opinión muestra sólo matices entre los simpatizantes de los distintos partidos, ya que en todos los grupos políticos la mayoría absoluta está, en principio, a favor del servicio público.
Esta inclinación inicial sufrirá variantes a medida que se expongan los argumentos y se conozcan las posiciones de los partidos, pero no es un fenómeno circunstancial. Refleja, por el contrario, una actitud prolongada y consistente de la ciudadanía. Según el analista de opinión pública, Oscar Bottinelli, las empresas públicas «tienen una imagen de muy buena a excelente. En la comparación entre empresas públicas y privadas más o menos del mismo ramo, los uruguayos valoran muy positivamente, mucho mejor a las empresas públicas, a las estatales que a las privadas. En los temas de privatizaciones o desmonopolizaciones los uruguayos en general, mayoritariamente, son contrarios a la privatización o a la venta de los bienes del estado.» (El Espectador, Montevideo, 22 de julio del 2002).
La reforma en las estrategias de los partidos
Un aspecto característico de la reforma del agua es que no se planteó como una oposición entre las organizaciones sociales y el sistema político, sino que integró de manera decisiva a los partidos. La ausencia de vínculos de este tipo llevó a menudo a la ineficacia de experiencias con elevada capacidad de movilización social pero que no encontraron reflejos adecuados en las instituciones públicas, así como también condujo al fracaso de iniciativas que cifraron sus posibilidades de éxito exclusivamente en la concertación partidaria.
La adhesión del Frente Amplio y sectores del Partido Nacional tuvo como primer resultado aislar al gobierno y bloquear la tentativa de extender las concesiones de servicios a todo el país. Un detallado y elaborado proyecto de ley enviado por el Poder Ejecutivo para promover la inversión privada en los servicios de agua potable, no fue tratado por el Legislativo. La imposibilidad de reunir en esta oportunidad las mayorías parlamentarias que habían acompañado todas las privatizaciones del período era reveladora de los cambios ocurridos en los partidos con vistas a la campaña electoral.
La izquierda tuvo un papel principal en la recolección de las firmas necesarias para hacer posible el plebiscito y todos sus sectores políticos acompañaron la reforma. Este apoyo aportaba un caudal electoral que se situaba por sí solo en el umbral del cincuenta por ciento de los votantes requerido para su aprobación. No obstante, la reforma del agua no fue un tema destacado de su propuesta política ni ocupó un lugar de importancia en la propaganda. La estrategia electoral del Frente Amplio optó por evitar la polarización y multiplicó las señales de moderación, incluyendo también una actitud ambigua sobre la eficacia de la reforma para recuperar las concesiones privadas.
La reforma fue apoyada también por la mayoría del Partido Nacional con un cambio en el peso de los sectores internos y una reubicación en el espectro político. Los nacionalistas procuraron distanciarse del gobierno y ubicarse en la campaña electoral como la fuerza pública capaz de encabezar un bloque de centro y derecha que disputara la presidencia a la izquierda. La reforma del agua contó con la adhesión de su candidato presidencial, pero era un tema donde los distintos sectores políticos mantenían posiciones encontradas y fue excluido de la campaña en beneficio de los aspectos que destacaban la unidad partidaria.
Sólo el tercero en disputa, el Partido Colorado, procuró ingresar en la competencia electoral cuestionando la reforma del agua como una expropiación que perjudicaba la imagen del país en el cumplimiento de sus compromisos y amenazaba la recepción de inversiones externas, pero chocó con una armonía de silencio.
El plebiscito del agua
El apoyo de los dos principales candidatos que se disputaban la presidencia contribuía a dejar la reforma fuera del debate político y, al mismo tiempo, a reunir los votos necesarios para su aprobación.
La campaña de la reforma corrió por cuenta de la Comisión Nacional de Defensa del Agua y de la Vida, que desplegó una propaganda electoral de características desusadas, con fuertes referencias globales y una vocación expresa por generar conciencia sobre la problemática del agua. Bajo la consigna el agua es de todos, convocó a reformar la Constitución para evitar la privatización, garantizar el acceso a toda la población y establecer una administración pública participativa, guiada por criterios sociales y ambientales (CNDAV 2004).
La oposición principal a la reforma del agua corrió por cuenta de las organizaciones empresariales. Las cámaras patronales intervinieron en la campaña, difundiendo afirmaciones temerarias con respecto a las consecuencias de la reforma. Para la Cámara de Industrias, es un exceso impedir la acción de privados cuando el estado no tiene los recursos para prestar los servicios. La Cámara Mercantil de Productos del País (2004) caracteriza a la reforma como una iniciativa tendiente a estatizar el agua; critica que «ahuyentará las inversiones» y habilita una «expropiación, al mejor estilo de otros regímenes estatales totalitarios y cada vez más aislados en el mundo». Con mayor sobriedad, la Cámara Nacional de Comercio y Servicios (2004) «entiende que la forma de lograr una gestión pública exitosa y eficiente en estos servicios, es dando adecuada participación al sector privado». Añade que » no comparte que actividades que hasta ahora se habían desarrollado con una importante participación del sector privado y una significativa inversión y generación de puestos de trabajo pasen a ser de exclusivo dominio del estado».
En uno de los pocos debates realizados en la campaña, los opositores a la reforma acordaron rápidamente con los aspectos declarativos para concentrarse exclusivamente en la defensa del capital privado. Repitieron los argumentos acerca de la incapacidad del estado para satisfacer las necesidades de la población, las dimensiones de la inversión requerida para el saneamiento y la limitación de los recursos públicos: «lo que importa es que la gente tenga agua potable, que tenga saneamiento, que mejore sus condiciones de vida, independientemente si el estado puede hacerlo o no». La Comisión Nacional de Defensa del Agua y de la Vida destacó, por el contrario, la correspondencia entre la parte declarativa y los aspectos instrumentales de la reforma en el sentido de que sólo una administración pública es capaz de realizar una prestación de los servicios concebidos como derechos humanos y una gestión sustentable de los recursos (El Espectador, Montevideo 20 de setiembre de 2004).
El 31 de octubre del 2004, la reforma plebiscitada superó holgadamente la mayoría absoluta requerida para su aprobación con una votación cercana a los dos tercios del electorado. Acompañaron la enmienda 1.440.006 ciudadanos, que representaron un 65 por ciento de los votantes.
4. Del poder constituyente al poder constituido
La enmienda introdujo en la Constitución de Uruguay cuatro aspectos relativos a la definición, las políticas de aprovechamiento, la propiedad de los recursos hídricos y los servicios de agua y saneamiento.
En primer lugar, declara el agua como un recurso esencial para la vida y a los servicios de agua potable y saneamiento como derechos humanos fundamentales.
En segundo lugar, estableció los principios de las políticas de aprovechamiento de los recursos hídricos. Estos comprenden: 1) el ordenamiento del territorio con objetivos de protección del ambiente; 2) la gestión sustentable de los recursos como un asunto de interés general; 3) la participación de los usuarios y la sociedad civil en todas las instancias de planificación, gestión y control; 4) una administración descentralizada tomando como base las cuencas hidrográficas; y, por último, 5) que la prestación de los servicios debe anteponer las razones de orden social a las económicas. El texto aprobado prescribe que toda autorización, concesión o permiso de explotación que vulnere estos principios será dejado sin efecto.
Tercero, la reforma da rango constitucional al dominio público sobre las aguas superficiales y subterráneas.
En cuarto lugar y con relación a los servicios, dispone que el abastecimiento de agua para el consumo humano y el saneamiento serán prestados directa y exclusivamente por personas jurídicas estatales. La norma no adjudica un monopolio a OSE, sino que opta por una fórmula que incluye también, además la empresa pública, a los municipios y otras entidades públicas. En cambio, excluye la posibilidad de sociedades de economía mixta entre el estado y capitales privados.
Finalmente, una disposición transitoria regula el paso de un régimen a otro, limitando las reparaciones que pudieran corresponder a las inversiones no amortizadas y excluyendo las indemnizaciones por lucro cesante.
La aprobación de la reforma cerró un capítulo y abrió otro nuevo en el cual los actores políticos se reubican para actuar en el nuevo escenario institucional. Su implementación plantea dos tipos de problemas de distinta naturaleza: uno, inmediato, refiere al tránsito de un régimen a otro y se relaciona con la recuperación de las concesiones privadas, y el otro, más general, tiene que ver con las cuestiones pendientes de los sistemas anteriores.
El destino de las concesiones privadas fue un primer elemento de reordenamiento entre los actores políticos que no careció de rasgos paradójicos. La articulación entre movimientos sociales y partidos políticos, que fue decisiva para hacer posible y aprobar la reforma, siguió caminos divergentes a la hora de su implementación. El gobierno electo, a cargo del Frente Amplio, resolvió que la reforma impide nuevas concesiones pero no afecta los contratos ya existentes, y limitó las acciones a los casos de incumplimiento. La decisión del gobierno progresista coincide con la defensa de los derechos adquiridos de los concesionarios, que venía realizando el Partido Nacional, mientras que fue considerada como un falseamiento de la voluntad popular por el Partido Colorado. También el movimiento sindical y la Comisión Nacional en Defensa del Agua y la Vida rechazaron la decisión gubernamental, reclamando el cese de todas las concesiones privadas.
De manera más general, la reforma estableció un marco para la participación, pero su eficacia depende, en última instancia, de la capacidad de las organizaciones sociales para aprovechar las nuevas posibilidades institucionales abiertas y articularse productivamente con la administración pública. Esto se relaciona directamente con la implementación efectiva de las disposiciones relativas a la descentralización, así como también con la capacidad para encarar las cuestiones sustantivas irresueltas por los sistemas anteriores.
5. Para terminar…
La reforma del agua es una inversión copernicana de los rumbos seguidos por el país en las últimas décadas. Los gobiernos de los partidos tradicionales promovieron reformas de mercado y encontraron resistencias del movimiento sindical y la oposición de izquierda, que apelaron a la ciudadanía por medio de recursos de referéndum para impedir las privatizaciones. La reforma del agua, por el contrario, surgió de abajo, desde los movimientos sociales, y encontró apoyo en los partidos políticos. No se limitó a una coalición de veto y una actitud defensiva, sino que convocó a la ciudadanía a favor de una estrategia diferente, fundada en la afirmación de los servicios públicos, la participación social en la administración y una gestión sustentable. A partir de la resistencia a las privatizaciones, las multitudes del agua se convirtieron en un poder constituyente que construyó nuevas instituciones públicas y principios de políticas a partir de los usos, manejos y conocimientos en común.
La reforma del agua estableció un punto de partida nuevo y una dirección diferente. Una vez aprobada, los actores políticos y sociales se reubican para actuar en el nuevo escenario siguiendo sus propias dinámicas. La implementación de la reforma comenzó mostrando direcciones divergentes entre el nuevo gobierno de izquierda y los movimientos sociales, sobre las que actúa la derecha política procurando ahondar la brecha y pasar de la luna de miel a la desilusión. El poder constituido se separa de la potencia constituyente y comienza a girar sobre sí mismo. Sin embargo, el cambio de signo del gobierno, su proximidad con las organizaciones sociales y la distancia ideológica de la oposición introducen elementos nuevos en este panorama. Y aquí también lo más importante parece ser una inversión del tipo de relaciones establecidas en las últimas décadas. El principal desafío no es la labor imposible de evitar esos conflictos, sino convertirlos en un motor de producción política democrática, en lugar de que actúen como factores de bloqueo.
Eduardo Galeano (2004) expresó la esperanza de que la reforma del agua fuera el comienzo de una recuperación de la audacia y la energía creadora del Uruguay de otros tiempos. Para terminar, se puede sugerir que la reforma descubrió también la relación conflictiva entre movimientos sociales radicales y gobiernos reformistas que fue el motor político que hizo aquel Uruguay posible.
Luis Ibarra
Instituto de Ciencia Política, Facultad de Ciencias Sociales
Universidad de la República, Montevideo, Uruguay
[email protected]
Referencias
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* Una versión preliminar de este trabajo apareció con el título de El plebiscito del agua en D. Buquet (coord.), Elecciones 2004-2005, Montevideo, Instituto de Ciencia Política – Ediciones de la Banda Oriental, 2005.
** Luis Ibarra es Magíster en Ciencia Política, trabaja como docente en la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República y ha publicado investigaciones sobre procesos electorales, reformas del estado y ciudadanía.