DERECHO AL VOTO D ELAS PERSONAS INMIGRANTES EN LAS ELECCIONES M La Nacionalidad y la Ciudadanía se encuentran estrechamente vinculadas desde la época de las revoluciones burguesas, concretamente desde el triunfo de la Revolución Francesa. En el derecho de los estados burgueses, y posteriormente de los Estados-nación, únicamente es ciudadano el nacional, aquel que posee […]
La Nacionalidad y la Ciudadanía se encuentran estrechamente vinculadas desde la época de las revoluciones burguesas, concretamente desde el triunfo de la Revolución Francesa. En el derecho de los estados burgueses, y posteriormente de los Estados-nación, únicamente es ciudadano el nacional, aquel que posee la nacionalidad del país donde reside.
El Derecho de Extranjería como tal, no surge hasta que los países occidentales, la vieja Europa previamente expandida por el mundo en aventuras coloniales, comienzan a recibir inmigrantes en su territorio de forma más o menos importante y frecuente. Este derecho, desgajado del tronco común del derecho administrativo, quiebra el principio de igualdad de la revolución francesa: se consagra que a un mismo territorio y a una misma población, pueden aplicárseles distintos estatutos jurídicos, en función de la nacionalidad en primer lugar y en función del tipo de estatuto de permanencia en el territorio del no nacional en segundo lugar. La distinta situación administrativa del extranjero en el territorio nacional puede dar lugar – y de hecho da lugar- a distintos estatus legales-administrativos, cada uno con distintos derechos, pero todos con las mismas obligaciones legales para el no nacional: todas la obligaciones de los nacionales del país, y además distintas obligaciones suplementarias en función del estatuto legal que ostente el extranjero. Como ejemplo, en nuestro actual derecho de extranjería existe un primer estatuto legal de extranjero comunitario, nacional de los países de la Unión Europea. A su vez, los no nacionales de la U.E. pueden disfrutar de distintos estatutos en función de su situación de residencia regular o irregular en el territorio del estado de acogida. Los residentes regulares pueden a su vez mantener distintos estatutos: autorizados a residir permanentemente, autorizados a residir para trabajar y autorizados a residir para estudiar. Tampoco es igual el estatuto legal de los residentes de facto en situación de irregularidad administrativa, los cuales a su vez pueden encontrarse documentados (por su país de origen) o indocumentados. Incluso en caso de encontrase indocumentados por su país de origen, podrían disfrutar de distintos estatutos legales dentro de la irregularidad administrativa: la apatridia o la ausencia de reconocimiento de apatridia.
Existe un claro marco legal internacional regulador de los derechos de los extranjeros residentes en cualquier país del mundo distinto al de su nacionalidad. En primer lugar, la Declaración Universal de los Derechos Humanos de las Naciones Unidas de 1948, reconoce entre otros los siguientes derechos: el derecho de todos los seres humanos al disfrute de todos los derechos proclamados en la declaración ( Art. 2), la prohibición de tratos inhumanos, crueles o degradantes (Art. 5), el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica (Art. 6), la igualdad ante la ley y derecho a la no discriminación (Art. 7), el derecho a circular libremente y a elegir sus residencia en el territorio de un estado (Art. 13), el derecho de reunión y asociación (Art. 20).
Los anteriores derechos son ratificados y en algunos casos desarrollados en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de las Naciones Unidas de 1966. A su vez, la Convención Internacional sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores migratorios y sus familias de 18 diciembre de 1990 -aún no ratificada por España- establece los mismos derechos antes enunciados además del derecho a la reagrupación familiar efectiva de los familiares directos del migrante, obligando a los estados de acogida a que adopten las medidas necesarias para ello (Art. 44).
La Constitución Española (C.E.) de 1978 establece en su artículo 13 que «los extranjeros gozaran en España de las libertades públicas que garantiza el presente Titulo en los términos que establezcan los tratados y la Ley». Sin duda alguna, la anterior redacción puede resultar contradictoria con el contenido de las declaraciones internacionales en materia de derechos humanos, en la medida en que «los términos» que establecieran las leyes españolas restringieran de facto el ejercicio de derechos consagrados en el Titulo I de la C.E. para los extranjeros, como es el caso en la actualidad de la restricción del derecho de reunión y manifestación (Art. 21 CE), del derecho de asociación (Art. 22 CE) , y de los derechos de sindicación y huelga (Art. 28 CE), actualmente prohibidos su ejercicio para los extranjeros que se encuentren en nuestro país en situación irregular, según lo establecido en la actual ley de extranjería 4/2000 reformada por las Leyes Orgánicas 8/2000, 11/20003 y 14/2003.
A su vez, el articulo 13.2 de la CE establece el derecho de voto de los extranjeros en España en comicios municipales,- no así el derecho de participación directa en los asuntos públicos, inexplicablemente reservado a los nacionales- atendiendo a criterios de «reciprocidad» y conforme a la existencia de un tratado internacional o ley española que así lo estableciera. Obsérvese que dicho derecho al sufragio activo y pasivo únicamente se podría reconocer en las elecciones municipales. A fecha de hoy, de manera efectiva solo pueden ejercer este derecho en España los extranjeros nacionales de la UE, los nacionales de Noruega y, previsiblemente, en breve los nacionales de Argentina, Venezuela, Uruguay, Chile y Colombia, con los que España ya ha firmado un tratado de amistad que incluye el voto en las municipales de los residentes en ambos países. El Gobierno sólo tiene que activar esos protocolos y firmar los convenios correspondientes para que estos ciudadanos pudieran efectivamente votar en España.
El acceso de los extranjeros residentes en nuestro país a los derechos inherentes a la ciudadanía es premisa imprescindible para conseguir la normal integración de estos en la sociedad de acogida, así como para garantizar una convivencia normalizada entre nacionales y extranjeros. Entre los derechos inherentes a la ciudadanía, se encuentra a su vez el derecho al sufragio activo, derecho cada vez mas difícil de limitar o negar en una sociedad democrática moderna a un colectivo extenso de personas (entre 3 y 4 millones de extranjeros extracomunitarios en España) que, además de ser sustento esencial de nuestro estado del bienestar, pagan regularmente sus impuestos -directos e indirectos- además de representar prácticamente el 20% del total de cotizantes al sistema de Seguridad Social.
Desgraciadamente, el frenesí legislativo al que hemos existido en materia de extranjería en España en los últimos años -mas de 4 leyes orgánicas y al menos diez normas mas sobre esta materia en los últimos diez años- no ha contemplado la construcción de un sistema normalizado de convivencia ni mucho menos los mecanismos para procurar la necesaria participación efectiva, política y social, de los extranjeros. Lamentablemente, la práctica totalidad de normas y contra normas se han centrado en regular los aspectos más formales y policiales del control de flujos migratorios, acceso a fronteras y régimen de permanencia en el territorio de los inmigrantes, régimen sancionador, etc.
La calidad de una democracia, máxime en la era de la globalización de las comunicaciones, de la generalización de la educación y de la revolución científico-técnica, depende de los mecanismos de participación que para la ciudadanía, de forma permanente, sea capaz de articular este sistema. Las democracias contemporáneas presentan en general un importante déficit de canales participativos cotidianos. Los únicos organismos de interrelación entre administrado y administraciones son meramente consultivos sin ninguna capacidad de decisión, como es el caso, en la materia migratoria que nos ocupa, de los distintos foros regionales de inmigración o el Foro Estatal de Integración de Inmigrantes.
Nuestra realidad constitucional respecto a los extranjeros no es otra que la ausencia del reconocimiento al derecho de participación directa en los asuntos públicos que el articulo 23 CE reconoce a los españoles, derecho que sin embargo y como ya dijimos, el Art. 13.2 CE no reconoce a los no nacionales. Respecto al ejercicio del derecho de sufragio activo -e igualmente respecto al sufragio pasivo- su condicionamiento a la «reciprocidad» respecto a los españoles residentes en el país de origen del extranjero, hacen en unos caso imposible el ejercicio del derecho y en otros casos lo hacen muy improbable. Este condicionamiento a la «reciprocidad» significa en la práctica condicionar el ejercicio del derecho al voto de los extranjeros residentes en España a la «calidad» democrática de su país de origen, de forma que aquellos países de origen donde existan regimenes autoritarios o dictatoriales que no reconozcan o limiten los derechos democráticos de sus ciudadanos, consiguen de facto impedir también el ejercicio del derecho de voto de sus nacionales residentes en sociedades democráticas avanzadas. Las dictaduras extenderían así su ámbito de influencia de hecho y la limitación de derechos políticos de sus nacionales más allá de sus fronteras. Igualmente, la «reciprocidad» significa que aquellos nacionales de países donde de hecho las estructuras de un estado moderno no existan o sean muy débiles, verían también imposibilitado su derecho al voto en los países de acogida donde trabajan, pagan impuestos y cotizan a la seguridad social. Y ello, porque la posibilidad de que un país con débil estructura de estado suscriba convenios de reciprocidad a efectos de reconocimiento del derecho de voto de sus nacionales en el extranjero o de los extranjeros en su territorio, es mas que remota: las prioridades de dicho estado, a la hora de legislar o suscribir tratados internacionales, previsiblemente serian otras muy diferentes, relacionadas con las mínimas necesidades de supervivencia como país o de construcción de la estructura del estado.
Pero las dificultades para avanzar en el reconocimiento del derecho de voto de los extranjeros no comunitarios residentes en España no son solamente legales. También dificulta este proceso la percepción colectiva de la sociedad de acogida sobre la reciente inmigración a nuestro país. En el imaginario colectivo de los nacionales se ha instalado la idea de que los extranjeros inmigrantes deben «ganarse» sus derechos, además de tener que cumplir también con sus obligaciones. Esta percepción carece de base fáctica alguna y en la práctica la realidad no coincide con esta apreciación colectiva. Los extranjeros inmigrantes en España, aun los que se encuentran en situación irregular, tienen las mismas obligaciones legales que los nacionales, es decir, el respeto escrupuloso de la legislación española en todos sus campos de aplicación, por su puesto en materia penal, pero también en materia tributaria y de seguridad social, aun en el caso de no contar con su documentación en regla. Sépase que la irregularidad administrativa no exime legalmente a ningún extranjero que de hecho obtenga ingresos económicos, de la obligación de tributar por ellos. Por otra parte, el acceso a los derechos no puede ser algo graciable que dependa de la concesión arbitraria de la administración o la sociedad, sino que los derechos sociales, laborales, civiles, etc., corresponden a cualquier ser humano por el mero hecho de haber nacido, conforme establece tanto la Declaración Universal de los Derechos Humanos como la propia Constitución Española, no pudiendo ser en absoluto un privilegio reservado a determinadas personas y cuyo disfrute habría que «ganarse». Al menos, en una sociedad democrática, en un Estado de Derecho, nunca podría ser así.
Ya en febrero de 2006 el Congreso de los Diputados votó por unanimidad una proposición no de ley (PNL) para promover el voto de los inmigrantes en las elecciones municipales, conforme a la propuesta presentada por el Grupo parlamentario de IU-ICV en octubre 2005.
Respondiendo a la anterior PNL iniciativa de IU aprobada en febrero de 2006, el Gobierno se comprometió a impulsar la firma de los convenios internacionales bilaterales necesarios para que todos «los extranjeros legalmente residentes en España» puedan votar en las próximas elecciones locales. Todos los partidos políticos se han manifestado en principio a favor del voto de los inmigrantes, aunque varios representantes de CiU en su momento manifestaron sus reservas en cuanto a la oportunidad de la propuesta.
En el pasado mes de agosto, el Congreso de los Diputados aprobó una nueva PNL presentada por IU el 10 de julio de 2006, pidiendo igualmente el reconocimiento del derecho de voto de los extranjeros residentes legales en España, PNL cuyo texto fue el siguiente:
«El Congreso de los Diputados insta al Gobierno a:
1) Proceder a la negociación y firma de acuerdos o convenio con los países con mayor número de nacionales residentes legales en España y, especialmente, con aquellos con los que ésta tiene relaciones históricas, políticas y culturales más estrechas, al objeto de que dichos nacionales puedan votar y ser elegidos en las elecciones municipales en España con arreglo al artículo 13.2 de la Constitución.
2) Solicitar del Consejo de Estado un informe sobre la aplicación del artículo 13.2 de la Constitución a los efectos de la participación de los extranjeros residentes en España en las elecciones municipales y, particularmente, sobre la interpretación de los términos «criterios de reciprocidad» a que se refiere el precepto citado.
3) La firma y ratificación del Convenio europeo sobre participación de los extranjeros en la vida pública local, de 5 de febrero de 1992.»
.Sin embargo, los avatares de la actualidad política pueden dificultar o hacer imposible la puesta en práctica de los contenidos de esta PNL. Concretamente, nada mas aprobarse la anterior y como consecuencia del escándalo mediático organizado por la llegada de «cayucos» a Canarias procedentes de países subsaharianos durante el pasado verano, importantes dirigentes de los partidos políticos que apoyaron y aprobaron al declaración anterior en el Congreso de los Diputados -quizás la mas destaca en este sentido haya sido la declaración del secretario de organización del PSOE, José Blanco-, se desdijeron indirectamente al realizar manifestaciones sobre el «exceso» de inmigrantes en España y la improcedencia de avanzar en estos momentos en el reconocimiento efectivo del derecho de voto de extranjeros no comunitarios residentes en España.
En estos momentos, la concreción del texto de la PNL aprobada en agosto dependerá del Dictamen pendiente de emitir por el Consejo de Estado sobre el alcance de los términos constitucionales «criterios de reciprocidad» incluidos en el artículo 13.2 de la CE.
Si han avanzado en estos últimos meses los estudios de opinión sobre la intención de voto de los extranjeros extracomunitarios residentes en España, tanto a instancia de los partidos políticos (instituciones claramente interesadas por el resultado del itinerario político-jurídico que pudiera dar lugar al reconocimiento efectivo del mencionado derecho) como por iniciativa de organismos públicos como el CIS. así, el comportamiento electoral de los extranjeros extracomunitarios en España no diferiría mucho del comportamiento de los nacionales, constatándose una tendencia muy marcada al voto a opciones políticas de derecha o conservadoras entre los inmigrantes procedentes de los países del este de Europa, una tendencia al voto a la izquierda, aunque no excesivamente marcada, entre los inmigrantes procedentes de América Latina, y una tendencia muy marcada al voto a la izquierda, concretamente de forma mayoritaria a Izquierda Unida, entre los inmigrantes procedentes del magreb, marroquíes en especial.
No es ningún secreto que el efectivo ejercicio del voto en las elecciones municipales o autonómicas de los extranjeros en determinadas circunscripciones donde el equilibrio entre derecha e izquierda es muy inestable – en especial en la Comunidad de Madrid- podría variar sustancialmente gobiernos de instituciones locales en uno u otro sentido de orientación política. Resulta destacable que en esta cuestión, y a pesar de las políticas estructuralmente restrictivas de derechos de los extranjeros en España que practican tanto en el gobierno como en la oposición, los máximos dirigentes del Partido Popular se hayan manifestado en varias ocasiones a favor de reconocer el derecho de voto de los inmigrantes en España, al menos en las elecciones municipales, como ha sido el caso de Mariano Rajoy o de Esperanza Aguirre.
Por su parte, la Unión Europea está perdiendo una oportunidad única de ser la abanderada en el impulso al reconcomiendo del derecho de sufragio activo y pasivo para los inmigrantes. Tanto el texto de la aun no nata constitución europea -Tratado Constitucional- como declaraciones de la Comisión y el Parlamento Europeo han formulado el nacimiento de un nuevo estatuto de «ciudadanía europea» diferenciado del estatuto de nacionalidad de los países miembros. Sin embargo, todas las definiciones de este estatuto de ciudadanía existentes hasta ahora, reservan el acceso al mencionado estatuto jurídico de «ciudadano europeo», con los derechos inherentes al mismo, exclusivamente a los nacionales de los países comunitarios, no contemplándose el acceso al mismo ni siquiera a los denominados «residentes de larga duración».
En estos tiempos de libre circulación de mercancías, servicios, capitales y patentes en el marco de la globalización política y económica, resulta defraudante que sean precisamente las personas las que ven más restringidos sus derechos y libertades. Esta descompensación en el tratamiento entre bienes y personas puede sin duda constituir el germen de futuras crisis políticas en las sociedades de acogida de inmigrantes, crisis de consecuencias imprevisibles si seguimos empeñados en consolidar regimenes democráticos «censitarios» donde coexistan ciudadanos de primera y segunda categoría en cuanto al reconocimiento de derechos civiles y políticos.
Solo avanzando en el reconocimiento de un estatuto de «ciudadanía global» basado en la residencia en el territorio, dependiendo de la duración de esta y el decidido reconocimiento del derecho al sufragio activo y pasivo, al menos en elecciones autonómicas y locales, de los millones de extranjeros residentes en la UE permitiría conjurar estos posibles estallidos sociales y/o políticos. Nuestro país debe avanzar decididamente en esta línea de forma urgente, reconociendo la crucial y determinante aportación al mantenimiento y desarrollo del estado del bienestar que los extranjeros extracomunitarios han tenido en España. Baste recordar que mientras que en el año 2000 el gobierno de España advertía de la inviabilidad del mantenimiento del sistema de transferencia generacional en que descansa el pago de las pensiones de jubilación, en la actualidad la Seguridad Social cuenta con un fondo de reservas de 30.000 millones de euros, de forma que el abono de pensiones de jubilación ha quedado garantizado, de momento, al menos para los próximos quince años. Y a nadie se le escapa la importancia que han tenido las cotizaciones de ese 20% de población activa residente en España de origen extranjero para constituir el citado fondo de reserva.
Incluso si fuera necesario modificar decididamente el articulo 13.2 de la CE para despejar los impedimentos que limitan el reconocimiento perentorio del derecho al sufragio de extranjeros extracomunitarios en España, parece que una reforma en este sentido seria de mayor importancia y trascendencia, además de utilidad para prevenir futuros conflictos, que por ejemplo aquella otra reforma que algunas fuerzas políticas han propuesto para modificar la línea sucesoria a la Jefatura del Estado.
Aplazar la resolución de este problema – la existencia de millones de ciudadanos entre nosotros con su derecho al sufragio restringido- confiando la única resolución del mismo al acceso a la nacionalidad española de los extranjeros no comunitarios, no parece aconsejable toda vez que el acceso a la nacionalidad española no es automático, sino que su concesión depende una resolución discrecional por parte de la administración, además de existir impedimentos legales para que muchos nacionales de otros países conserven su nacionalidad de origen si acceden a la española. Y no hay que perder de vista que muchos extranjeros en absoluto desean – ni es justo obligarles a ello- perder su nacionalidad de origen como requisito previo al ejercicio del derecho de voto en España.
Finalmente, destacamos la importancia que para la normal convivencia futura entre personas de origen nacional y personas extranjeras -en una sociedad española cada vez mas mestiza- tendría el acceso al derecho de sufragio como parte de un itinerario de equiparación en el disfrute de derechos civiles y políticos entre nacionales y residentes extranjeros de larga duración en España.
* Enrique Santiago Romero es abogado y miembro del Comité Ejecutivo de CEAR.