Las autoridades malienses mantienen desde el golpe militar de 2020 un tenso pulso con las compañías extranjeras que tienen licencias mineras. Ambas partes se disputan encarnizadamente los ingresos del subsuelo en virtud de la nueva legislación.
En noviembre de 2024 el gobierno maliense encarcela a Terence Holohan, director general de la compañía australiana Resolute Mining, que desde 2008 extrae oro en el sur de Malí. En diciembre la justicia maliense dicta una orden de detención contra Mark Bristow, director general de la empresa canadiense Barrick Gold, que responde suspendiendo sus operaciones en Loulo-Gounkoto (1). Barrick Gold, considerada una de las mayores empresas de oro del mundo, explota este mineral en el oeste de Mali desde su fusión con la sociedad inglesa Randgold en 2018, que había empezado a extraer oro en Mali en 1996 gracias a la compra de los activos de la compañía austro-estadounidense BHP-Utah.
Estas acciones judiciales coinciden en acusar a estas compañías de expoliar al Estado, el cual de forma paralela impone ahora a los contratos en vigor firmados antes las disposiciones del Código Minero de 2023, que le es mucho más favorable.
Antes del golpe de 2020 Malí siempre se había abstenido de encarcelar a los representantes de los grupos mineros. Es más, desde 1987 había decidido recurrir al arbitraje internacional para resolver sus litigios con las compañías mineras extranjeras. Y hasta entonces Malí no les obligaba a respetar la nueva normativa mientras los contratos fueran válidos.
En realidad, estos cambios reflejan la afirmación de la ruptura del Estado maliense con el orden liberal que se ha impuesto al mundo desde la caída del Muro de Berlín. Y esta ruptura se enmarca en un cierta recorrido histórico.
Con la independencia, la nacionalización
El orden liberal descansa en ideas y prácticas que preconizan la desvinculación del Estado de la producción a beneficio de los actores privados y la privatización de los activos públicos. Según Daniel Yergin y Joseph Stanislaw (2), la mayor venta de activos públicos del mundo se produjo tras las caída del Muro de Berlín.
En el sector extractivo de Malí esto se tradujo fundamentalmente en la supresión de todas las empresas públicas, en limitar al 20% de la participación del Estado en el capital de las empresas mixtas, en la ausencia de un representante del Estado en las minas y en la transferencia de la autoridad judicial al Centre international pour le règlement des différends relatifs aux investissements (CIRDI, Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones).
Malí, una antigua colonia francesa, accede a la independencia en 1960 bajo la presidencia socialista de Modibo Keïta, un civil. Con la ayuda de la URSS, el Estado crea en 1961 el Bureau Minier du Mali, una sociedad nacional, que en 1963 pasó a denominarse Société nationale de recherches et d’exploitation des ressources minières (Sonarem, Sociedad Nacional de Investigación y de Explotación de los Recursos Mineros), encargada de explorar y extraer los recursos del subsuelo. En 1963 Malí promulga su primer Código Minero postcolonial, que convierte implícitamente a Sonarem en la única entidad autorizada a emprender actividades mineras con carácter industrial. En otras palabras, se excluye a las empresas privadas del derecho de propiedad sobre los recursos minerales. Estas empresas solo pueden emprender la investigación y extracción de los recursos a cuenta del Estado a cambio de una remuneración. Esto supone una ruptura con el liberalismo colonial basado en el reconocimiento del derecho de la propiedad privada.
El socialismo, la «única garantía de estabilidad»
Así, en el periodo 1963-1968 solo dos empresas privadas occidentales intervienen en el sector extractivo de Malí por cuenta del Estado, la sociedad alemana Klöckner (para estudiar la viabilidad de la explotación de los yacimientos de fosfato de Tilemsi, en el norte) y la compañía inglesa Selection Trust (para explotar los diamantes de Kéniéba, en el oeste). El Estado, en asociación con la URSS y ya no con Francia, lleva a cabo la mayoría de los trabajos geológicos. Francia, que hasta entonces había sido el actor principal de la explotación minera, es apartada a raíz de las tensiones nacidas por la desintegración de la Federación de Malí.
El sector minero no es el único que nacionaliza el Estado en la década de 1960, sino que la nacionalización afecta a la mayoría de los sectores de la economía. Por ejemplo, en 1960 nace la Société malienne pour l’importation et l’exportation (Somiex), que tiene el monopolio del comercio (3). La estatalización de la economía se inscribe en aquel momento dentro de la estrategia de importación del Estado socialista. Para los dirigentes de entonces, como Seydou Badian Kouyaté (4), que fue ministro de Desarrollo desde 1962 hasta 1965), el socialismo es «la única garantía de estabilidad política».
En noviembre 1968 un golpe de Estado encabezado por el teniente Moussa Traoré, que más tarde será general del ejército, derroca el gobierno de Modibo Keïta. Este golpe de Estado demuestra que la importación del socialismo a Malí no garantizó la estabilidad política. Una de las retóricas de legitimación del nuevo poder político es la eliminación del socialismo. En adelante el orden liberal se va insertando progresivamente en la economía maliense en general y en las minas en particular, lo cual va desde el reconocimiento del derecho de la propiedad privada hasta la venta de bienes públicos.
Las presiones de Francia
Cuando Moussa Traoré llega al poder, Malí ya se había acercado a Francia para romper con la nacionalización de la economía. El gobierno de Modibo Keïta ya había asumido este compromiso en el marco de los acuerdos monetarios franco-malienses (1967), una de cuyas consecuencias inmediatas es la devaluación del franco maliense ese mismo año. La condición que había puesto el gobierno de de Gaulle para cooperar con la convertibilidad del franco maliense, que se había creado en 1962 (5), fue la liberalización de la economía maliense.
En los dos años posteriores a la toma de poder por parte del ejército acuden a Malí varias misiones diplomáticas francesas para recordar la exigencia francesa de aplicar esos acuerdos. El siguiente extracto del informe de la misión ante Moussa Traoré encabezada en enero de 1970 por Yvon Bourges (entonces Secretario de Estado de Asuntos Exteriores) da testimonio de la presión que Francia ejerce sobre el dirigente maliense: «El Sr. Yvon Bourges subrayó con enorme insistencia la grave preocupación que causaba al gobierno francés el empeoramiento de la situación general de Malí en los planos económico y financiero, y en particular el continuo deterioro de la cuenta de operación, la persistencia del déficit presupuestario y la ausencia de cualquier signo de recuperación de las sociedades del Estado y del Banco de Desarrollo de Malí. Insistió encarecidamente en la necesidad de tomar medidas inmediatas en todos estos dominios […] e indicó que los esfuerzos de Francia a favor de Malí solo podrían continuar si el gobierno maliense daba pruebas de su buena voluntad de tener éxito: ya no es momento de declaraciones de intenciones, sino de actos».
En este contexto es en el que Moussa Traoré liberaliza la economía y acaba con el monopolio de las empresas públicas. Una de las medidas emblemáticas es la supresión en 1971 del monopolio de Somiex sobre el comercio. En el caso particular de las minas el Estado reconoce el derecho de propiedad privada sobre estas gracias a la reforma del Código Minero de 1969, que también acaba con el monopolio de Sonarem.
Atraer la inversión extranjera
Además, ya en 1969 el Estado suprime la disposición legal que excluía la privatización de las empresas públicas bajo Modibo Keïta, lo que significa que en Malí el movimiento de privatización es anterior a los programas de ajuste estructural (PAE) de las instituciones financieras internacionales, que no comenzaron hasta 1982. No obstante, la mayoría de las empresas públicas, como Somiex en 1988, se disolvieron en el marco de los programas de ajuste estructural (en otras palabras, por orden del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional).
El gobierno de Moussa Traoré no disuelve ninguna empresa minera; al contrario, en asociación con la URSS, crea en 1983 una empresa pública extractiva, la Société de gestion et d’exploitation des mines d’or de Kalana (Sociedad de Gestión y de Explotación de las Minas de Oro de Kalanka, Sogemork). No obstante todo, el gobierno vende datos geológicos nacionales a las compañías extranjeras: la estadounidense Ree-Co Minerals Inc, la austro-estadounidense BHP-Utah y la canadiense Iamgold. Además, para ofrecer a los grupos mineros extranjeros una protección jurídica mejor, el gobierno accede en 1987 a transferir la autoridad judicial del Estado al CIRDI, que forma parte del Grupo del Banco Mundial y tiene su sede en París.
Como ilustra el siguiente extracto de una entrevista realizada en Bamako en 2017 a un antiguo alto funcionario de Minas, el objetivo de estas políticas liberales es hacer que el subsuelo resulte atractivo: «Nuestros países decidieron crear las mejores condiciones para atraer a los inversores. De ahí la estabilización del régimen, de ahí las exenciones aduaneras y fiscales, de ahí que se ideara la limitación de la participación, de ahí tantas pequeñas cosas que podían atraer a los inversores. Y, por tanto, el objetivo era permitir a estos inversores recuperar fácilmente sus fondos. Por consiguiente, las garantías tenían que ver con eso, y también las ventajas fiscales, la fiscalidad y, aún más, incluso todo lo concerniente a la resolución de litigios. Se decidió que estos litigios ya no se resolverán en nuestros países, que el CIRDI será la instancia que resuelva los litigios entre las sociedades mineras y nosotros. En realidad, las sociedades mineras no son sujetos del derecho internacional, son los Estados quienes son sujetos del derecho internacional, pero por medio de este artificio jurídico han sido elevadas al mismo nivel que nosotros [los Estados]».
En ese mismo sentido, en julio de 1995 Ibrahim Abba Kantao (Director Nacional de Geología y Minas) argumenta en el medio de comunicación público L’Essor que el desarrollo de las industrias extractivas de Malí será imposible sin las multinacionales: «No creo que la liberalización del sector minero sea perjudicial para nuestro país. […] Y mientras no se predique el liberalismo, no habrá posibilidad de explotar nuestros recursos».
En 1991, un Código Minero ultraliberal
La introducción del orden liberal en Malí y de forma más general en África no se produjo únicamente bajo presión exterior, también es fruto del «encuentro» (6) entre voluntades locales y exteriores.
En marzo 1991 el gobierno de Moussa Traoré es derrocado a su vez por un golpe de Estado militar encabezado por el coronel Amadou Toumani Touré, llamado ATT. Como su predecesor, más tarde se convertirá en general del ejército. ATT entrega el poder a los civiles un año después antes de retomarlo por las urnas en 2002. No obstante, en el corto periodo comprendido entre 1991 y 1992 su gobierno da un paso decisivo: disuelve Sogemork en febrero de 1992.
Un año antes su gobierno había elaborado un nuevo Código Minero con ayuda del Banco Mundial, el más favorable a las compañías privadas de toda la historia de Malí, incluido el periodo colonial. Este Código Minero concede a las empresas exenciones aduaneras sobre los productos petroleros durante toda la duración de su contrato, es decir, treinta años, mientras que en el Código anterior (1970) estas exenciones solo se concedían durante la fase de investigación geológica. Reduce, además, el impuesto ad valorem (impuesto sobre el valor de las ventas) del 5% al 3%. Por otra parte, contrariamente al Código de 1970, que no prevé un umbral para la participación del Estado en las sociedades mixtas, el de 1991 limita esta participación al 20%. Por último, el Código de 1991 limita los derechos del Estado sobre los productos mineros únicamente a la percepción de impuestos y dividendos.
Las imposiciones del Banco Mundial
Los Códigos posteriores, hasta el de 2023, retomarán la mayoría de estas disposiciones. Contrariamente a sus sucesores, el Código de 1991 impone pocas obligaciones ecológicas a las multinacionales. Finalmente, les garantiza la estabilidad fiscal al tiempo que permite elegir el Código que consideren más favorable. En otras palabras, el Estado no las obliga a someterse a la nueva normativa, sino que las multinacionales son libres de acudir a ella como consideren oportuno.
Así, las multinacionales, cuyas actividades se regían anteriormente por el Código Minero de 1970, obtienen las ventajas del Código de 1991, lo que explica por qué de 1991 a 2017 las principales minas de oro de Malí se rijan por el código de 1991, aunque inicialmente estuvieran sujetas al de 1970. Es el caso de la mina de Loulou (explotada por Randgold y después por Barrick Gold), la de Syama (explotada por BHP-Utah, Randgold y después por Resolute Mining) y la de Sadiola (explotada por Iamgold y la sudafricana Anglogold Ashanti, y después por la canadiense Allied Gold). Cuando Anglogold Ashanti e Iamgold tienen que renovar su contrato de extracción de la mina de Sadiola en 2017, son reticentes a que se les aplique el Código de 2012 entonces en vigor y reivindican las ventajas del Código de 1991. Es el principal motivo de desacuerdo con el Estado.
El punto culminante de la liberalización de la extracción industrial de las minas malienses es la disolución de la última sociedad pública minera, Sonarem, por parte del gobierno de Alpha Oumar Konaré en 2000. Esta medida se hace eco de la idea del Banco Mundial de que, para lograr estabilidad política, los Estados deben retirarse de la extracción a beneficio del sector privado. Un antiguo asesor del Banco Mundial explicó en una entrevista en 2021 que esta idea se había difundido primero en América Latina y luego en África: «En efecto, fue el Banco Mundial quien empezó a decir: “Ustedes tienen un potencial en cobre, el oro, etc. No pueden seguir explotando esos yacimientos ustedes solos, porque el riesgo es demasiado grande. Ustedes tienen un yacimiento de cobre y el precio del cobre cae: ya no pueden seguir sacando cobre. Y lo hacen con el dinero de la nación”. El Banco Mundial dijo: “Dejen que las compañías minera corran el riesgo de invertir”».
Rangold, «una de las mayores heridas»
Las presiones que los militares ejercen sobre las empresas transnacionales mineras son fruto de ideas anteriores a su llegada al poder sobre el reparto considerado desigual de los recursos. Esta idea de algunos altos cargos también era la muchos ciudadanos malienses.
El representante maliense de una multinacional confesó en una entrevista de 2017 que su propia esposa le acusaba de complicidad con el saqueo de los recursos de Malí. Incluso algunos de los que se enriquecían con el oro de Malí admitían que el Estado ganaba menos que las compañías extranjeras. Los altos responsables de la administración de las Minas consideraban abusivas la ventajas del Código de 1991 y lo denunciaban regularmente, incluso en público.
En el caso concreto de Randgold (después llamada Barrick Gold), los altos funcionarios encargados de recaudar los ingresos mineros del Estado no ocultaban su exasperación por el hecho de que no hubiera pagado ni un solo dividendo a Malí desde que empezó a explotar la mina de Loulo en 2005. Testimonio de ello es el siguiente extracto de la entrevista que el autor de estas líneas hizo a uno de ellos en 2017: «Una de las mayores heridas del sector minero actualmente se refiere a Randgold. En cada reunión llamamos la atención de los gobernantes sobre este punto. Desde la creación de Loulo, hace casi veinte años, Randgold no ha pagado un solo franco en dividendos al Estado, porque en su convenio hay un párrafo que dice que mientras [la mina] deba un franco a un accionista, no puede haber dividendos hasta no se haya liquidado esa cantidad. Así que Randgold se ha aprovechado de esta cláusula para endeudar la mina regularmente, aunque obtenía unos beneficios extremos. Siempre se ha denunciado. Cada vez que acude un nuevo ministro de Finanzas o de Minas, dicen que van a revisar la situación, pero después, cuando se reúnen con la empresa, no se vuelve a oír nada».
En realidad, la critica de las políticas liberales del Estado y de las multinacionales se remonta a la década de 1990. Aunque a menudo se ha denunciado a los sucesivos gobiernos por su benevolencia respecto a las multinacionales, ninguno ha tomado una decisión radical, por lo que las críticas han caído en el vacío.
¿Acaba la edad de oro del liberalismo?
Los militares en el poder rompen con la herencia de los programas de ajuste estructural al llenar ese vacío con procesos penales contra los responsables de compañías extranjeras, con la imposición de un nuevo Código Minero retroactivo, con el aumento al 30% de la participación del Estado en el capital de las sociedades mineras, con la posibilidad de obtener esta parte en productos mineros y también con la creación de una sociedad pública minera (2022). Es, sin lugar a dudas, el fin de la edad de oro del liberalismo en la extracción minera industrial en Malí.
Antes que ellos, otros militares en torno al capitán Amadou Haya Sanogo, que derrocó al ATT en 2012, adoptaron una postura firme respecto a las compañías mineras. Así, acudieron armados a la explotación de oro de Sadiola, en el oeste del país, para inspeccionar el local donde se transformaba el oro en lingotes, pero el poder de Sanogo fue demasiado efímero para imponerse.
En estos momentos resulta difícil hablar de una repetición de la historia. Y es que, al contrario del gobierno de Modibo Keïta, el actual no reivindica el monopolio del Estado sobre las minas ni ha abolido el derecho de propiedad privada. Las nacionalizaciones actuales difieren de las de la década de 1960 en que no suponen la apropiación total de las actividades de extracción industrial minera, sino que más bien se trata de la compra por parte del Estado de minas que las multinacionales habían explotado antes. Pero ambos regímenes tienen en común el hecho de reforzar la iniciativa empresarial del Estado, alimentada por la retórica de la soberanía nacional.
Este artículo se basa en las investigaciones realizadas por el autor durante una decena de años (2013-2022) en el marco de su tesis doctoral. Cf. Guillaume Bagayoko, L’exploitation industrielle de l’or au Mali. Genèse et fonctionnement d’un réseau transnational, 1896-2017, tesis doctoral en Ciencias Políticas, Universidad de Lille, 2023.
Guillaume Bagayoko es doctor en Ciencias Políticas por la Universidad de Lille y profesor en el Instituto de Estudios Políticos de Lille.
Notas:
(1) El 28 de enero ambas partes emprendieron un nuevo ciclo de negociaciones.
(2) Daniel Yergin, Joseph Stanislaw, La Grande Bataille: les marchés à l’assaut du pouvoir, París, Éditions Odile Jacob, 2000.
(3) Journal officiel maliense, 15 de noviembre de 1960.
(4) Seydou Badian Kouyaté, Les Dirigeants africains face à leur peuple, París, François Maspero, 1964.
(5) Ley n.º 62-54 A.N.-R.M «referente a la reforma monetaria de la República de Malí».
(6)Anna Lowenhaupt Tsing,Friction: délires et faux-semblants de la globalité, París, La Découverte, 2020.
Texto original: https://afriquexxi.info/Mali-l-Etat-rompt-avec-l-ordre-liberal-dans-les-mines-industrielles
Esta traducción se puede reproducir libremente a condición de respetar su integridad y mencionar al autor, a la traductora y Rebelión como fuente de la traducción.