Se precisan nuevas ideas y un pensamiento más allá del esquema habitual de «paz en el territorio»
Evaluación de los esfuerzos de paz liderados por donantes
Hasta el año 2020, uno de los logotipos más destacados en las vallas publicitarias, vehículos y carteles de Rangún pertenecía al Fondo Conjunto para la Paz. El Fondo llegó a Rangún en 2016 proclamando, a bombo y platillo, que contaba con las promesas de nueve donantes occidentales que aportarían a Myanmar, entre 2016 y 2021, 100 millones de dólares estadounidenses para actividades de consolidación de la paz.
El Fondo iba a apoyar el Acuerdo Nacional de Alto el Fuego de 2015, un pacto patrocinado por Noruega entre el gobierno casi civil de U Thein Sein y una docena de organizaciones armadas de las minorías étnicas. Cientos de millones de dólares fluyeron hacia Myanmar desde embajadas occidentales, agencias de las Naciones Unidas, el Banco Mundial, grupos religiosos y organizaciones no gubernamentales (las ONG) internacionales. Todas las partes estaban convencidas de poder contribuir en el camino hacia la paz del país, aportando a Myanmar las capacidades para su consolidación desde el mundo exterior.
Llegaron personas expertas en construcción de la paz, salud pública, género, democracia, pueblos desplazados, educación y otros sectores relevantes. En 2013 y 2016, las fuerzas policiales birmanas recibieron financiación de la Unión Europea para formación en técnicas de control de multitudes, todo ello como parte del apoyo para su conversión en «una agencia policial moderna que se adhiera a las normas internacionales, respete los derechos humanos y mantenga la conciencia de género.»
Se celebraron conferencias en hoteles de Rangún y talleres en aldeas rurales, y representantes de liderazgos volaron a otros lugares para conocer las «mejores prácticas» de esfuerzos de paz en Irlanda del Norte, Colombia, Sri Lanka o Mindanao, en las Filipinas. Por supuesto, todo desapareció el 1 de febrero de 2021, con el golpe de estado perpetrado por el ejército de Myanmar. Pero ¿qué salió mal? No parece haber respuestas.
Seguimiento, evaluación y el golpe del 1 de febrero de 2021
Entre 2016 y 2021 se gastaron cientos de millones de dólares en esfuerzos para la consolidación de la paz y la democracia en Myanmar. El sector de servicios del país floreció brevemente y los alquileres en Rangún se dispararon, particularmente en los barrios preferidos por el personal expatriado, donde se compraron a toda prisa casas pertenecientes a familias militares. Todo esto se consideraba aceptable ya que cada dólar gastado tenía su base en una «política fundamentada en la evidencia», con el significado de que un «objetivo de rendimiento de referencia», predeterminado por el donante, se alineaba con el éxito, independientemente de su definición.
Así pues, el Fondo Conjunto para la Paz y los sistemas de donantes siempre parecieron cumplir con los indicadores de rendimiento establecidos y funcionando a la perfección. La crisis de la etnia Rohingya de 2017 llegó y se fue, el alto el fuego en los estados Shan y Kachin se derrumbó, en los estados Karen y Karenni se reanudaron los combates, y también nació el Ejército Arakan. Las personas encargadas del seguimiento (también llamado monitoreo) y la evaluación señalaron cuidadosamente los «obstáculos» en el «camino hacia la paz». Desde las embajadas llegaba a la ciudadanía de Myanmar el mensaje de “una última oportunidad” para la paz.
Pero no funcionó. El choque se produjo el día del golpe de estado, cuando se arrestó a la representación gubernamental electa y el ejército ocupó las ciudades del país. Se disparó a manifestantes pacíficos, se reanudaron las operaciones militares contra los pueblos étnicos en territorios fronterizos y comenzó la organización de los grupos de resistencia. Parecía que todos los esfuerzos de consolidación de la paz del periodo 2016-2021 hubieran sido inútiles. También parecía que, de repente, las personas evaluadoras habían desaparecido. El sitio web del Fondo Conjunto para la Paz, por ejemplo, fue completamente vaciado de informes y quedó en blanco, sin reconocer el fracaso o anunciar un nuevo estudio en favor de la transparencia. Quizá pasó a la clandestinidad. Existen rumores de que el Fondo negocia ahora con el gobierno militar. Podría decirse que la consolidación de la paz de 2016-2021 fue en vano, o incluso contraproducente.
Ha llegado, sin embargo, el momento de plantear una pregunta crítica: ¿qué fue lo que falló? Podría resucitarse la amplia construcción de políticas basadas en evidencia y usar las mismas herramientas de evaluación utilizadas por las ONG para ahora analizar, de forma general, el proceso de paz. El seguimiento y la evaluación, en la jerga de donantes, significan normas de contabilidad occidentales para evaluar en qué se gasta cada kyat o cada dólar. Las partes beneficiarias deben rendir cuentas a las partes interesadas, siendo las partes donantes las más relevantes. Para ello, se presentaron a las embajadas occidentales, al Fondo Conjunto para la Paz y al Banco Mundial, entre otros, innumerables e interminables informes de monitoreo y evaluación. Los recibos de tazas de té se cotejaban cuidadosamente con un objetivo de rendimiento, una línea presupuestaria y un punto de referencia. A juzgar por el número de anuncios de empleo solicitando la especialidad, el monitoreo y evaluación se convirtió en una nueva profesión en Myanmar.
Parece insensible preguntarlo, pero ¿no es el golpe de estado y el colapso aparente del sector de la cooperación internacional una gran oportunidad para elaborar un informe final de seguimiento y evaluación? ¿Cuáles son las lecciones aprendidas? ¿Por qué se desplomó el camino hacia la paz? ¿Dónde fueron a parar los cientos de millones de dólares invertidos? Francamente, sería una pregunta perfecta para que el Fondo Conjunto para la Paz iniciara una investigación. Si es que el Fondo sigue existiendo.
Midiendo la tecnología de la paz
Uno de los principales obstáculos se reduce a que los donantes, como el Fondo Conjunto, ven la paz como un problema técnico. En la versión importada de «paz en el territorio «, el conflicto, la economía y la política se reducen a medidas que se pueden monitorear y evaluar de forma numérica con facilidad. Así, los informes sobre incidentes violentos se convierten en rápidos y precisos, midiendo consistentemente el desarrollo económico en porcentajes de crecimiento. Al parecer, la transparencia electoral en Myanmar era medible en los litros de líquido violeta utilizados para marcar los dedos de las personas votantes.
El problema es que la paz no es solo un problema técnico. La paz es complicada, tiene muchas formas y es mucho más que la simple ausencia de incidentes violentos. De hecho, en estudios sobre la paz, la ausencia de incidentes violentos se suele denominar «paz negativa». La población de Myanmar recuerda bien la «paz negativa» de las décadas de gobierno militar, cuando el miedo a la violencia gubernamental era constante, incluso cuando no existían incidentes violentos que cuantificar. Para que la paz negativa se convierta en positiva, es necesario un proceso de reconciliación y el surgimiento de un nuevo sentido de destino compartido. Las personas que estudian la paz utilizan términos como alma del lugar, culturas de paz, cohesión social y paz positiva. La paz tiene sus raíces, en última instancia, en la moral y las tradiciones de la sociedad local, no en el producto nacional bruto, los dólares gastados o los incidentes que se pueden calcular.
Una pregunta incómoda para la evaluación: ¿cuál es el objetivo real?
La profesión de monitoreo y evaluación consiste en medir el progreso hacia un objetivo específico. La paz era el objetivo del Acuerdo Nacional de Alto el Fuego, pero eso solo significaba el cese de los combates violentos entre el ejército y organizaciones armadas de las minorías étnicas, sin incluir el miedo constante reinando entre la población. Los informes de seguimiento y evaluación únicamente reflejaban el cese o continuación de los combates, pero no profundizaba en si se habían dado pasos hacia la “paz positiva” que describen las personas expertas. El incentivo para embajadas y las ONG occidentales era que, si se podía responder «sí» a la disminución en los índices de violencia, se podía también conseguir un nuevo contrato. De alguna manera, el mundo del seguimiento y la evaluación pasó por alto el verdadero objetivo, y el hecho de que asignar tazas de té consumidas a categorías presupuestarias correctas no representaba realmente alcanzar el éxito. Lamentablemente y al igual que la paz, el éxito no es un resultado que se pueda supervisar y evaluar simplemente cuantificando incidentes violentos.
Aun así, el 1 de febrero de 2021 presenta una gran oportunidad para el seguimiento y la evaluación de «lecciones aprendidas». Los donantes de la ONU, Noruega, Reino Unido y Estados Unidos deberían admitir que el golpe no es solo el fracaso del pueblo de Myanmar, sino que representa también el fallo de sus propias políticas.
Esto, sin embargo, no está ocurriendo. En Tailandia, donde trabajo, la agencia de ayuda humanitaria de Washington USAID ha llegado con especialistas en seguimiento y evaluación, prometiendo más dólares para programas que aborden los problemas de Myanmar. Los numerosos requisitos estadounidenses para la rendición de cuentas demuestran que, una vez más, se están financiando las mismas políticas y las mismas ONG que fracasaron en el periodo 2016-2021. Y lo que es más importante, el objetivo incómodo de «paz positiva» sigue sin aparecer. Surgen las ONG, se contratan especialistas en monitoreo y evaluación, y se alquilan villas en Chiang Mai y Bangkok. Después, algo de dinero cruzará la frontera hacia Myanmar, para que un número reducido de organizaciones no gubernamentales, con los medios y el personal de oficina necesarios, siga satisfaciendo la tecnocracia de la industria de la paz.
¿Cómo debería ser una verdadera evaluación?
¿Cómo sería una evaluación real del Acuerdo Nacional de Alto el Fuego y del Fondo Conjunto para la Paz? En primer lugar, podría analizarse no únicamente los fracasos del alto el fuego de 2015, sino las docenas de otros altos el fuego de Myanmar que han tenido lugar desde la década de 1950. Y antes de eso, está el legado venenoso del colonialismo británico, época que no olvida la ciudadanía de Myanmar. El país cuenta con historiadores que podrían colaborar para evaluar las razones de que los altos el fuego hayan sido ineficaces durante aproximadamente 100 años. Por ejemplo, se reflexiona poco sobre los motivos para el fracaso de los altos el fuego de la década de 1950, tras la batalla de Insein de 1949. Tampoco se ha escrito mucho sobre los altos el fuego de los años 90 con las etnias Mon, Kachin y Wa, entre otras. En esos ceses de hostilidades fallidos podrían encontrarse las razones para el fracaso del alto el fuego de 2015. Y, por último, ¿por qué fracasaron también las repatriaciones de personas de etnia Rohingya, aprobadas por la ONU en 1978, 1992, 2012 y 2017?
Si es usted una persona extranjera que no sabe nada sobre la batalla de Insein, o sobre otros altos el fuego, no está sola. Después de todo, ¿qué persona encargada del monitoreo y evaluación ha edificado su carrera alardeando de un alto el fuego fallido, aunque fuera uno de los acontecimientos más importantes de la historia de Myanmar del siglo XX? El legado final erróneo de la guerra civil birmana de 1949-1950 nos dice más sobre la paz en Myanmar que los éxitos de la industria de la paz en Colombia, Sri Lanka, etc.
Estos estudios no deberían comenzar con charlas sobre los requisitos de seguimiento y evaluación de USAID, o con las críticas de las embajadas occidentales al «fracaso de Myanmar». Se precisan nuevas ideas y un pensamiento más allá del esquema habitual de «paz en el territorio». Hay excelentes estudios en lengua inglesa raramente mencionados en los numerosos informes, de autores como Johan Galtung, Severine Autessere, John Paul Lederach, Thich Nhat Hanh, Elise Boulding, entre otros, y todos tratan la paz y su consolidación. También estudios birmanos, como los trabajos académicos de U Pho Hlaing sobre la naturaleza de la democracia birmana, los escritos de Aung San Suu Kyi sobre democracia y miedo, de Saw Aung Hla sobre la etnia Karen, y de Maung Maung Gyi sobre el autoritarismo birmano. Todos prácticamente ignorados en los informes de las consultorías en Rangún, aunque están disponibles en inglés. Por supuesto, hay mucho más disponible en idiomas birmano, karen y en las otras lenguas que se hablan en Myanmar.
Tony Waters es profesor de Sociología en la Universidad de Payap. Es autor del libro ”Bureaucratizing the Good Samaritan: The Limitations to Humanitarian Relief Operation”
Fuente original en inglés: https://www.irrawaddy.com/opinion/guest-column/why-did-the-myanmar-peace-process-fail.html