El pasado mes de julio se introdujeron una serie de reformas en la Constitución rusa a instancias del presidente de la Federación Rusa, Vladimir Putin, que se hacían eco de algunos aspectos de la reforma constitucional china de 2018.
Con el fin de comprender mejor las similitudes entre estos dos procesos, se examinan a continuación los mecanismos de introducción de enmiendas de ambos países, el contenido de las enmiendas en sí y la respuesta nacional e internacional a ellas.
1. Mecanismos de reforma constitucional
La mayoría de las constituciones del siglo XXI son instrumentos legales escritos a los que se les otorga el estatus de ley fundamental nacional. Por medio de este instrumento se establece el marco de funcionamiento de un Estado democrático: la distribución del poder, el papel de las instituciones democráticas y la relación entre el gobierno y el pueblo, entre otros. Como tal, obtienen su legitimidad del pueblo como autoridad putativa y de la efectividad de la constitución misma en el pasado (Saunders, 2019). Ello implica que una constitución efectiva es aquella que evoluciona de manera acorde con las nuevas necesidades o demandas de los ciudadanos. Si bien estas alteraciones pueden producirse de manera orgánica, por medio de nuevas convenciones políticas o cambios en la interpretación jurídica, muchas de ellas también incluyen un mecanismo para la introducción de cambios formales en el texto en sí: las enmiendas constitucionales. Este mecanismo debe establecer un delicado equilibrio entre dotar de una complejidad excesiva al proceso de reforma, lo que dificultaría la introducción de los cambios necesarios para mantener la legitimidad y la funcionalidad del documento, y aumentar en exceso la flexibilidad de la constitución, lo que la expondría a una posible erosión por parte del gobierno (Böckenförde, 2017).
La reforma de 2020 de la Constitución rusa es solo la tercera modificación importante a la que se ha sometido este documento desde su creación en 1993, a pesar de la controversia que generó desde el momento de su creación y de la frecuencia con la que se ha pedido la implementación de reformas. Fue precedida por los cambios introducidos en 2008 y 2014, el primero de los cuales ya alargó la duración del mandato presidencial de cuatro a seis años (Teague, 2020). La Constitución china, por su parte, cuenta con una historia más larga, ya que la primera constitución socialista del país data de 1954, poco después de la creación de la República Popular China. Esta constitución se revisó de forma exhaustiva en 1975, 1978 y, finalmente, en 1982, cuando se introdujo, entre otros, una sección sobre reformas constitucionales, ausente en las versiones previas del documento, y se creó un Comité de Revisión Constitucional. La Constitución de 1982, actualmente en vigor, también se ha modificado en numerosas ocasiones: en 1988, 1993, 1999, 2004 y 2018 (Son, 2018). Así, el artículo 64 de la actual Constitución de China indica que: La reforma de la Constitución debe hacerse a propuesta del Comité Permanente de la Asamblea Popular Nacional o a propuesta de más de un quinto de los diputados a la Asamblea Popular Nacional y, además, con la aprobación por más de dos tercios de estos últimos.(República Popular China, 1982)
La enmienda de 2018 se adhirió en general a estas líneas, pero lo hizo en un tiempo récord, convirtiéndose así en la modificación más veloz de la Constitución actual. El 29 de septiembre de 2017, el Comité Permanente del Politburó del Partido Comunista de China tomó la decisión de modificar el documento. Durante los siguientes meses, se realizaron consultas de alto nivel dentro del Partido y, a partir de mediados de diciembre de ese año, consultas limitadas con organismos ajenos al partido. A mediados de enero, el Comité Central del Partido expresó su apoyo a las reformas y no fue hasta que estas fueron presentadas ante el Comité Permanente de la Asamblea Popular Nacional el 26 de enero de 2018 que se hicieron públicas. Así, la Asamblea Popular adoptó 20 enmiendas el 11 de marzo de 2018, sin consultar apenas a la opinión pública y a pesar de las fuertes críticas que suscitaron en el ámbito académico (Lin, 2019).
Algo similar ocurrió en el caso de las enmiendas de la constitución rusa, que fueron aprobadas menos de 6 meses después de que Putin presentara las enmiendas ante la Asamblea Federal de Rusia el 15 de enero de 2020. La Constitución rusa cuenta con un sistema de enmiendas algo más complejo, ya que divide los capítulos de la constitución en aquellos que no pueden ser reformadas por la Asamblea Federal (capítulos 1, 2 y 9) y los que sí. Los cambios introducidos el pasado verano pertenecen todos a este segundo grupo, por lo que se siguió el proceso indicado en los artículos 134 y 136 de la Constitución, que contemplan que las alteraciones puedan ser propuestas por el presidente de la Federación Rusa, entre otros, e indican que tomarán la forma de una Ley Constitucional Federal y, por tanto, seguirán el mismo proceso de adopción (Fedaración Rusa, 2014). Así, el 20 de enero de 2020, Putin presentó sus enmiendas ante la Duma Estatal Rusa, que votó a su favor tres días después. En marzo se volvieron a presentar ante la Duma, tras casi dos meses en los que un grupo de trabajo recogió otras propuestas y decidió cuáles incluir. Una vez obtenida la aprobación de la Duma, así como de los parlamentos regionales, el Consejo de la Federación y el Tribunal Constitucional, las enmiendas quedan oficialmente aprobadas. Meses después tendría lugar una votación a nivel nacional en el que más de un 50% de los votos fue a favor de la reforma (Teague, 2020).
Así, ambas constituciones modificadas son textos que aparecen tras un cambio de régimen, si bien es cierto que la creación de la República Popular China se produce décadas antes de la caída de la URSS, por lo que la Constitución china ha tenido tiempo de pasar por un número de enmiendas mayor. En ambos casos, las alteraciones siguieron las líneas generales que marcaban las respectivas constituciones para introducir modificaciones en el texto, que cuentan con mecanismos para realizar consultas a miembros del partido principal en los respectivos países. Las modificaciones propuestas han pasado a ser una realidad a una velocidad mucho mayor que en instancias previas y sin consultar a la opinión pública sobre estas propuestas procedentes de las altas esferas hasta las últimas fases del proceso, aspecto que se aborda en la tercera sección de este texto.
2. Elementos clave del contenido de las enmiendas
En ambos casos, a pesar de haber una larga lista de enmiendas, los cambios que han recibido más atención mediática son aquellos que permiten que Xi Jinping y Vladimir Putin puedan seguir en el poder más allá del final de su mandato actual. El cambio parece más drástico en el caso de la Constitución china, dado que con las enmiendas de 2018 se anularon los límites de mandatos presidenciales por completo, permitiendo que presidente y al vicepresidente de China ocupen el cargo de forma vitalicia (Chen, 2019). En el caso de Rusia, si bien es cierto que las enmiendas propuestas originalmente por Putin incluían diversas medidas que fortalecen los poderes del presidente, la reforma que permitiría que siguiera en el poder fue sugerida por Valentina Tereshkova durante la segunda lectura de la propuesta en la Duma Estatal, y no por el mismo líder. No se trata de eliminar la limitación del número de mandatos, sino que reinicia el contador de los mandatos de Putin pero mantiene el límite para futuros presidentes (Teague, 2020).
Según Feng Lin (2019), la reforma china de los mandatos presidenciales tendría un impacto relativamente limitado en comparación con la alarma que ha suscitado en el ámbito internacional. Indica que la conversión del puesto de presidente en cargo vitalicio podría carecer de grandes efectos en la práctica y realmente solo busca coordinarlo con los puestos de presidente de la Comisión Militar Central y secretario general del Comité Central del Partido Comunista de China, que ya son vitalicios. Esto se debe a que Xi Jinping también desempeña estos dos cargos y seguiría ejerciendo como tal aunque dejara de ser presidente, lo que para Lin implica que podría seguir siendo líder de facto de China. Estos efectos son comparables con la posición de Putin, quién ha obtenido con la enmienda la posibilidad de mantener un cierto suspense en torno a si se presentará a las próximas elecciones, lo que le permite mantener cierto control sobre las élites nacionales, si bien la implementación de otras enmiendas que aumentan el poder del presidente en detrimento de las autoridades locales y del Parlamento parecen indicar que, como Xi Jinping, no tiene intención de renunciar al cargo por ahora (Teague, 2020).
Ello se ve reflejado también en los mecanismos que han introducido ambas enmiendas para asegurar el control de los presidentes sobre quienes ocupan altos cargos del Estado. En el caso de China, estas medidas surgen en el marco de la campaña anticorrupción de Xi Jinping, que proporciona la justificación para la creación de la Comisión Nacional de Supervisión (Son, 2018). Este nuevo órgano constitucional se compone principalmente de miembros de organismos de supervisión que ya existían previamente, pero tiene un alcance mucho más amplio, dado que abarca no solo la supervisión de funcionarios y miembros del Partido Comunista Chino, sino también de otros partidos políticos, organismos estatales, empresas públicas y organismos sociales autónomos (Lin, 2019). Esta tendencia se ha visto reforzada por la reestructuración de las instituciones estatales que se llevó a cabo en ese mismo año y que permite al Partido conservar un mayor nivel de control sobre ellos, así como de áreas como los medios de comunicación o la ciberseguridad (Chen, 2019). De forma similar, una de las enmiendas propuestas por Putin ha dado pie a la formalización de la política de nacionalización de la élite rusa como estrategia de control de altos cargos, a los que no se les permitirá ejercer como tal si poseen nacionalidad extranjera, permisos de residencia en otro país o guardan dinero u otros objetos de valor en el extranjero. Asimismo, Putin ha optado por otras estrategias de centralización de poder que le otorgan un mayor control sobre los gobiernos autonómicos locales, ciertos ministerios y el Tribunal Constitucional (Teague, 2020). De esta forma, ambos presidentes han hecho uso de las enmiendas para aumentar su control sobre diversas instituciones y crear una base constitucional de legitimidad de diversas políticas que ya se ponían en práctica entes de las reformas constitucionales (Hand, 2019).
Por último, las enmiendas de ambas constituciones también han tratado temas de identidad nacional y constitucional. En los últimos años ha surgido cierta tendencia a usar las constituciones como herramienta de resistencia ante la integración transnacional, manifestaciones de una corriente que William Partlett (2020) denomina proteccionismo constitucional. En el marco de esta corriente encajan reformas como la ya mencionada nacionalización de la élite rusa o la primera enmienda que propuso Putin y que se incluyó en la reforma final: el establecimiento de la prioridad de la Constitución rusa sobre las decisiones de instituciones internacionales. Esta alteración dota de legitimidad constitucional a varias leyes federales al respecto que ya se encontraban en vigor antes de la reforma (Teague, 2020). Según Partlett (2020), esto permitiría a las autoridades rusas emplear la Constitución como escudo ante el sistema legal internacional. También indica que varias de las otras enmiendas incluyen matices de excepcionalismo ruso, ligados a su pasado imperial, la Iglesia ortodoxa y el idioma ruso y llega incluso a comparar de pasada estas enmiendas con las de la Constitución china. Esto se debe a que, en 2018, otra de las principales enmiendas de Xi Jinping consistió en la inclusión de una sección en el texto constitucional en el que se cita el Partido Comunista Chino como característica fundamental de la expresión china del socialismo (Lin, 2019). Antes de la reforma constitucional, el Partido solo se nombraba en cinco ocasiones a lo largo de todo el texto, dado que en las modificaciones introducidas tras el Gran Salto Adelante y la Revolución Cultural se buscó limitar la presencia de este en el texto constitucional (Son, 2018), por lo que la reintroducción del Partido en varios puntos del texto denota la evolución de la percepción del país que las autoridades chinas buscan popularizar.
Un breve estudio de esta selección de las enmiendas introducidas en China y Rusia permite concluir que ambas se caracterizan por medidas que dan pie a una mayor concentración del poder en un individuo, incluso aunque exista un compromiso formal con la separación de poderes. Las reformas que permiten la permanencia de los líderes en su puesto más allá de los mandatos originales también son indicación de la personalización del poder, centrada en la permanencia en el caso de Xi Jinping y combinando una posible permanencia con la creación de maneras de conservar el poder tras el final de su mandato en el caso de Putin. Asimismo, las enmiendas de ambos casos son de carácter proteccionista, dado que enfatizan la excepcionalidad de sus respectivas naciones y, en el caso ruso, sirven de escudo ante el sistema legal internacional.
3. Acogida nacional e internacional de las enmiendas
De la misma forma que existen numerosas similitudes en los contenidos de las enmiendas constitucionales de ambos países, también son muy similares las respuestas que han suscitado tanto en el ámbito internacional como en el nacional.
Los análisis de las enmiendas realizadas por entidades más allá de las fronteras de China o Rusia no alcanzan conclusiones muy favorables. Existe un consenso general entre académicos relativo a la percepción de las enmiendas como un retroceso en materia de desarrollo constitucional debido a la excesiva centralización del poder en comparación con las versiones previas de ambas constituciones (Chen, 2019; Hand, 2019; Partlett, 2020; Teague, 2020). Asimismo, diversos organismos internacionales han publicado documentos que recogen preocupaciones similares. En el caso de Rusia se ha hecho especial hincapié en la enmienda que posiciona la Constitución por encima de las leyes derivadas de organismos internacionales y, en particular, lo que ello supone para la membresía del país en el Consejo de Europa y su compromiso con el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (Comisión Europea para la Democracia por el Derecho, 2020). En el caso de China, varias instituciones internacionales han comentado el estatus que las enmiendas otorgan a Xi Jinping con la inclusión de su pensamiento en la Constitución y la abolición de límite de mandatos presidenciales como posibles indicadores del auge del personalismo en China (Aljazeera, 2018; Ken, 2018; Saarela, 2018).
La respuesta nacional es, en ambos casos, de carácter más mixto. Las consultas a la opinión pública fueron prácticamente inexistentes, pero las voces de la disidencia se alzaron por otros medios. En Rusia, la pandemia permitió prohibir todos los actos públicos de más de 5.000 personas, incluidas las protestas organizadas por la oposición extraparlamentaria, de forma que han tenido que recurrir a los piquetes individuales (Agencia EFE, 2020), mientras que en China la abolición del límite de mandatos presidenciales fue especialmente criticada en las redes sociales, a pesar de las medidas de censura, debido a que es una más de las medidas introducidas por Xi Jinping que constituye una divergencia de los cimientos para reformas políticas y económicas que asentara Deng Xiaoping durante su mandato (Son, 2018). Según Chen (2019), se trataría de la primera ocasión en la que Xi Jinping se enfrenta, como resultado de nuevas políticas implementadas, a resistencia no solo de la opinión pública, sino de académicos y de miembros del Partido Comunista Chino mismo. No obstante, Lin (2019) explica que son varios los académicos chinos que opinan que los cambios introducidos en el texto constitucional tendrán un efecto limitado, dado que algunos ya estarían previamente en otras secciones del mismo. Así, por ejemplo, la inclusión del Partido Comunista en el primer artículo no supondría un gran cambio debido a que ya estaba contemplado en el preámbulo. No obstante, también recalca que hay quien defiende que este cambio constituye un paso atrás en la separación del partido y el Estado.
Una diferencia interesante reside en el hecho de que las enmiendas previas por las que había pasado la Constitución china de 1982 habían sido bien recibidas (Lin, 2019), mientras que la Constitución rusa ha generado controversia desde su creación en 1993 (Teague, 2020). El referéndum ruso, que se cerró con una tasa de participación del 68% y un 78% de votos a favor, es considerado por varios autores como una versión manufacturada de aprobación por parte de la opinión pública, así como las garantías socioeconómicas relativas al sueldo mínimo y a las pensiones que al parecer se incluyeron en las enmiendas para aumentar la popularidad de las mismas (Partlett, 2020; Teague, 2020). Estos mismos autores apuntan que cabe esperar resistencia por parte de las autoridades regionales que pierden poder. En China no se presentaron enmiendas de este carácter socioeconómico tan evidente, sino que se optó por alteraciones que incluían la protección del medio ambiente entre las responsabilidades del Consejo de Estado de la República Popular China (Zhang, 2018).
4. Conclusión
Las enmiendas constitucionales conllevan un delicado acto de equilibrio, tanto entre la funcionalidad y la flexibilidad del texto como entre las presiones del público nacional y del ámbito internacional, que se ve reflejado en los cambios recientes introducidos en las constituciones de China y de Rusia, que cuentan con numerosas similitudes. Hemos visto que en ambos casos existe un historial de cambios previos, marcado por la aparición en ambos textos tras un cambio de régimen importante, así como un proceso de enmienda que se ha seguido en ambos casos, si bien a una velocidad mucho mayor de la habitual.
Las alteraciones de estas dos constituciones son numerosas, pero se ha prestado especial atención a los mecanismos que incluyen ambas con el fin de extender el mandato de Xi Jinping y Vladimir Putin, así como de seguir centralizando el poder en la persona del presidente, aunque en el ámbito académico hay quien opina que estas medidas tendrán un efecto menor del inicialmente previsto, dado que ambos tendrían maneras de mantenerse en el poder incluso tras abandonar el cargo. Asimismo, ambas enmiendas incluían mecanismos para incrementar el control que ejercen ambos presidentes sobre otros altos cargos del Estado, por medio de la ampliación del alcance de la campaña anticorrupción en el caso de Xi Jinping y de la nacionalización y mantenimiento en suspensión de la élite rusa por parte de Putin. También se han introducido enmiendas relativas a la identidad nacional de tono excepcionalista en ambos casos, así como garantías socioeconómicas o medioambientales para aumentar la popularidad nacional de las enmiendas.
A pesar de ello, la respuesta nacional ha sido mixta en ambos casos, aunque los disidentes han visto limitadas sus posibilidades de queja por medidas como la censura en redes sociales o la limitación de actos públicos por la pandemia. A pesar del referéndum celebrado por Putin, existe un consenso general de que el nivel de consulta a la opinión pública sobre estas enmiendas no ha sido suficiente en ninguno de los dos países. Asimismo, en el ámbito internacional, existe preocupación por las limitaciones que estas enmiendas supondrían en materia de desarrollo constitucional y centralización y personalización del poder.
Aún no se ha podido observar la totalidad de las consecuencias de ambas enmiendas, pero si sabemos que Xi Jinping ha seguido liderando el Partido Comunista Chino en la misma línea, como indica el énfasis hecho durante la recién celebrada quinta sesión plenaria del Comité Central del Partido de la importancia de fortalecer el liderazgo centralizado del Comité Central o la condena por corrupción de Ren Zhiqiang, empresario inmobiliario crítico con la gestión de Xi Jinping. En el caso de Rusia, tenemos incluso menos tiempo para observar las consecuencias de las enmiendas. Aunque las similitudes con el caso chino dan pie a ciertas teorías, aún no está claro qué estrategia seguirá el líder ruso cuando finalice su mandato actual. Las enmiendas aprobadas otorgaban más poder al presidente que las propuestas iniciales, lo que llevó a muchos a preguntarse si Putin decidiría quedarse, pero hace unos días Putin envió a la Duma una enmienda que le permitiría ejercer como Senador de forma vitalicia si dejara el Kremlin (Aragonés, 2020). Será necesario esperar para conocer los resultados a largo plazo de las enmiendas: el tiempo dirá si estos cambios realmente fortalecen a estos países y a sus gobiernos o si se trata solo de cambio en papel para dotar de legitimidad a medidas que ya se estaban poniendo en práctica.
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Blanca Marabini San Martín es graduada en Relaciones Internacionales y Traducción e Interpretación por la Universidad Pontificia Comillas y líder de equipo en el European Student Think Tank.