En «Un lugar en el mundo», la película de Adolfo Aristarain de 1992, el personaje protagonizado por Federico Luppi, ante el riesgo de que la cooperativa de esquiladores ceda a las presiones para vender la lana a un precio irrisorio, decide quemar los almacenes. El riesgo de que la cooperativa ceda, hasta entrar en una […]
En «Un lugar en el mundo», la película de Adolfo Aristarain de 1992, el personaje protagonizado por Federico Luppi, ante el riesgo de que la cooperativa de esquiladores ceda a las presiones para vender la lana a un precio irrisorio, decide quemar los almacenes. El riesgo de que la cooperativa ceda, hasta entrar en una dinámica en contra de lo que se creó, pone en peligro las bases de su propia existencia.
En Busan, Corea del Sur, donde se ha celebrado el Cuarto Foro de Alto Nivel sobre eficacia de la ayuda (HLF4), precedido de un Foro Paralelo de Sociedad Civil, no se ha hablado de quemar almacenes, sino de sustituir la Agenda de Acción de Accra por una Alianza Global para el Desarrollo. Las organizaciones de sociedad civil, que lograron participar como un actor más en las mesas de negociaciones, han visto, sin embargo, como el documento de conclusiones [1], se fundamenta sobre unos conceptos de desarrollo que están lejos de considerarlo un derecho.
Bien al contrario, el documento se centra en el crecimiento económico como motor para la erradicación de la pobreza. Si bien se han logrado incluir referencias al marco de derechos humanos (en el preámbulo y el párrafo sobre sociedad civil) y la mención a que la ayuda al desarrollo es solo una parte del mismo y requiere coherencia con los estándares y las normas internacionales, no se ha logrado avanzar en compromisos claros, con fechas clave, cuyo punto de mira era establecer una fecha para la eliminación de la ayuda ligada. El Foro de Alto Nivel de Busan sobre eficacia de la ayuda era la cuarta reunión mundial en el marco de la OCDE. Sus precedentes, la declaración de París de 2005 y la Agenda de Acción de Accra de 2008 en su día supusieron una apuesta por una tecnificación de la agenda como receta para aumentar los resultados de desarrollo. Hoy, cuando la cifra de personas que viven en la pobreza alcanza los 1.400 millones según el informe de desarrollo humano de Naciones Unidas, y en un contexto de crisis económica y financiera que pone contra las cuerdas el estado de bienestar, cuando hablamos de eficacia de la cooperación faltan derechos y compromisos.
Los antecedentes: París, y Accra
La agenda de París fue fuertemente contestada por organizaciones de sociedad civil de todo el mundo. Denunciaron su total exclusión de los procesos de negociación; las graves consecuencias que se podían derivar de los cinco principios de eficacia de la ayuda, si no se contaba con procesos de apropiación democrática donde las organizaciones de sociedad civil participaran para fomentar un enfoque de desarrollo vinculado a las necesidades y demandas de la población y no de los gobiernos.
Se criticaron fuertemente los cinco principios constitutivos de la eficacia de la ayuda. El riesgo de apostar por la alineación con las políticas de los países socios, implicaba serios problemas en países frágiles y en conflicto, con bajos índices de cumplimiento de derechos humanos, y abría una brecha para políticas sensibles como los derechos sexuales y reproductivos que verían reducido su apoyo. La armonización de donantes, dirigida a aumentar la coherencia de las políticas de ayuda, conducía también al abandono de sectores de escaso rédito político y a desviar la atención de prioridades nacionales en función de los intereses de los donantes. Asímismo, el principio de apropiación, por el que los países socios lideraban sus procesos de desarrollo, quedaba vacío de contenido sin una apropiación democrática, con participación de sus sociedades civiles en el marco de un sistema de derechos humanos, con consideración de las especificidades de los derechos de las mujeres y las vías para su participación.
Estos principios, acompañados de siete indicadores para medir el progreso de países donantes y receptores, tales como reducción de unidades de implementación paralelas, aumento en las licitaciones y compras públicas en los países receptores, inclusión de documentos de reducción de la pobreza según los estándares del Banco Mundial, y coordinación de la cooperación técnica, han experimentado muy pocos progresos, según tanto la OCDE como el informe sombra de la sociedad civil [2].
En la cumbre de Accra, en 2008, se consiguieron algunos avances relevantes. La agenda de acción de Accra incluyó a las organizaciones de sociedad civil como una parte más en las reuniones de negociación, a través del Grupo de Trabajo sobre eficacia de la ayuda (WP-EFF). Se suscribieron compromisos importantes, como la inclusión de la equidad de género, ausente hasta el momento, la mención de compromisos para estudiar el fin de la ayuda ligada, aumentar la transparencia y se empezó a hablar de eficacia del desarrollo y ya no de la ayuda.
Sin embargo, como decía Marx (Groucho): «Estos son mis principios pero si no le gustan tengo otros». En Busan, tras más de un año de negociaciones, se ha sellado un documento de conclusiones que amenaza con retroceder a la casilla de salida.
De la eficacia de la ayuda a la de la cooperación
La cumbre de Busan se ha estructurado en torno a Building Blocks, bases para las siguientes discusiones y fundamentos para la Alianza Global que tomará forma en junio de 2012. Estas bases abordan los temas que los países de la OCDE consideran esenciales en el contexto actual.
La cooperación Sur-Sur y triangular, donde se establecen alianzas de actores no tradicionales, especialmente los BRICS, ha sido un elemento clave. Ante el crecimiento de las inversiones en desarrollo de países como China o Brasil, la OCDE intentaba crear un marco de compromisos mutuos. Sin embargo, China ha ejercido una importante presión, amenazando con abandonar el Foro, para diferenciar claramente en el documento final el rol de la cooperación Sur-Sur frente a la cooperación tradicional. Mientras la sociedad civil reclamaba que la cooperación Sur-Sur colocara a las personas en el centro del desarrollo, en un marco de derechos humanos y basándose en intercambio de conocimientos y tecnologías, la agenda impuesta por China establece que la cooperación Sur-Sur puede adoptar o no los principios de la declaración, en un marco de voluntariedad.
La inclusión del sector privado como agente de desarrollo ha sido otro de los temas claves en Busan. En el documento final se recoge su papel central en la creación de riqueza, ingresos y empleo y su contribución a la reducción de la pobreza. Por ello, se abre la participación al sector privado en el diseño de políticas de desarrollo y estrategias de crecimiento, movilizan mecanismos de financiación para promover la «ayuda por comercio» como motor de desarrollo sostenible.
La sociedad civil había hecho llegar sus demandas, centradas en un marco regulatorio, basado en derechos humanos, para la participación del sector privado. La responsabilidad del estado en la provisión de servicios públicos, la erradicación progresiva de la ayuda ligada, y el establecimiento de criterios de transparencia y rendición de cuentas, no han sido incluidos en el documento final por lo que la Alianza para el Desarrollo nace sin un marco entre actores que defina unas líneas claras basadas en un marco de derechos y sin compromisos en la reducción de la pobreza al que se comprometan todos los actores, especialmente el sector privado.
Las iniciativas de transparencia, para aumentar la predictibilidad de los recursos y mejorar la rendición de cuentas, han quedado recogidas como una opción voluntaria para asumir los estándares de la IATI, Iniciativa por la Transparencia de la Ayuda Internacional, surgida de Accra, y del que España es parte, junto a otros veintisiete firmantes, principalmente miembros del grupo Nordic+, organismos de Naciones Unidas y Banco Mundial.
Los derechos de las mujeres, a la cola
En Busan, el foro paralelo de sociedad civil contó con un espacio dedicado exclusivamente a género. También en el foro oficial se contó con un evento paralelo con el lanzamiento, bajo los focos, de un plan de género propiciado por Estados Unidos y Corea. Aparentemente, esta visibilidad y disponibilidad de espacios constituye un avance. Sin embargo, el enfoque con el que se aborda el género en el marco de Busan vuelve a poner de manifiesto el marco conceptual del HLF4.
El plan de acción presentado por Hillary Clinton, en sus escasas cuatro páginas, se centra en abordar la desigualdad de género como un imperativo moral, y establece como objetivo el disponer de indicadores desagregados por género obligatorios y medidas de rendición de cuentas que establezcan el impacto en equidad de género.
Sin especificar con qué recursos se contará y cómo se distribuirán, el documento no hace mención a los derechos de las mujeres, pero sí a su potencial económico. Por lo tanto, siguiendo la tendencia general, se considera que el papel de las mujeres en desarrollo debe centrarse en fomentar el crecimiento económico, ignorando las causas de la desigualdad de género y las raíces de aquello que se pretende medir. La necesidad de un marco de derechos y de medidas de empoderamiento para ejercerlos, en todo el mundo, sigue estando ausente en el llamado plan de acción. ¿Acción entonces hacia dónde?
Post Busan: ¿qué papel para la sociedad civil?
Los movimientos sociales y las organizaciones de base han ido paulatinamente incorporándose a los procesos de consulta, pero con desequilibrios de representatividad, agendas dispares e intereses diversos.
Con la adopción del documento final, hay voces que se preguntan qué margen hay para la crítica cuando se ha formado parte de la elaboración del mismo. Sin embargo, si se adopta como propio un documento que apuesta claramente por la despolitización del desarrollo hacia una visión economicista del mismo, las organizaciones de sociedad civil quedarán deslegitimadas.
Sin voluntad política y compromisos con la coherencia de políticas en un marco de derechos humanos, la lucha contra la pobreza será parcial y sesgada, además de estar condenada a la ineficacia en sus resultados. Si no es ese el principio del que se parte, probablemente nos hayan vuelto a robar las palabras.
*Ana Bustinduy es secretaria técnica de la Plataforma 2015 y más.
Este artículo se ha publicado en el nº 50 de Pueblos – Revista de Información y Debate , primer trimestre de 2012
Notas
[1] Busan Partnership for effective development cooperation disponible en www.busanhlf4.org
[2] Apropiación democrática y eficacia del desarrollo: perspectivas de la sociedad civil sobre el progreso desde París, Reality of Aid, 2011, disponible en www.realityofaid.org
[3] La Unión Europea desembolsó en 2011 el 0.43% de su AOD frente al 0.5% comprometido de cara a 2015: Aid Watchg, CONCORD, Getting EU aid fit for the fight against poverty, 2011
[4] DCD/DAC (2011) /36, Estrategia de relaciones globales del CAD, noviembre de 2011, disponible en www.oecd.org
Las organizaciones de sociedad civil consiguieron en Busan ser consideradas como interlocutoras y tener un papel en las mesas de negociaciones previas. Sin embargo, el documento final muestra que la mayoría de sus reclamaciones no han sido incluidas, por lo que su peso político sigue siendo muy reducido. El foro paralelo de sociedad civil reprodujo muchas de las dinámicas que se tratan de contestar: liderazgo de países europeos frente a países del Sur, ausencia de enfoque de género en las discusiones, desequilibrios de poder y riesgo de cooptación de organizaciones.La Declaración de París no incluía ninguna mención ni en sus principios ni en sus indicadores a la equidad de género. Las organizaciones feministas y de mujeres volvieron a denunciar que no es posible la erradicación de la pobreza sin el empoderamiento de las mujeres, y que un desarrollo sin equidad de género no existe.Seis años después de la Declaración de París, la tierra se ha movido bajo los pies. La crisis económica y financiera de efectos multidimensionales, entre ellos la clara disminución de AOD a nivel global [3], pero, sobre, todo la emergencia de nuevos actores como los BRICS (Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica) no firmantes de la Declaración, la aparición de una política de desarrollo orientada a las alianzas público-privadas y a la inclusión del sector privado como agentes de desarrollo [4], y el prácticamente nulo progreso en los compromisos de París, tanto por países socios como donantes, reclamaban una revisión del marco de negociación.París representó un cambio de orientación en cuanto que implicaba un teórico cambio de lenguaje y una batería de indicadores hacia una mayor implicación de los países en desarrollo en la lucha contra la pobreza y la eficacia de la ayuda. En este sentido, se dejaba de hablar de países donantes y países receptores, para hablar de países socios. A través de cinco principios de eficacia de la ayuda (armonización, alineamiento, apropiación, mutua rendición de cuentas y orientación a resultados), y de mecanismos de desembolso como el apoyo presupuestario, se promovía la participación de los países receptores en la definición de políticas de desarrollo, el uso y fortalecimiento de sistemas nacionales y la coordinación de donantes y actores para aumentar el impacto de la ayuda.