I. Alemania, Brasil, India y Japón han manifestado, en el actual período de sesiones de la Asamblea General de la ONU que se está celebrando en Nueva York, su intención de apoyarse mutuamente como candidatos a nuevos miembros permanentes del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas.Un público desprevenido podría pensar que la reforma del […]
I. Alemania, Brasil, India y Japón han manifestado, en el actual período de sesiones de la Asamblea General de la ONU que se está celebrando en Nueva York, su intención de apoyarse mutuamente como candidatos a nuevos miembros permanentes del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas.
Un público desprevenido podría pensar que la reforma del Consejo de Seguridad es inminente y no es así.
La cuestión de la representación equitativa en el Consejo de Seguridad y del aumento del número de sus miembros lo plantearon en la Asamblea General en 1979 Argelia, Argentina, Bangladesh, Bhután, Guyana, India, Maldivas, Nepal, Nigeria y Sri Lanka.
El tratamiento del tema se fue postergando hasta que en 1992 la Asamblea General incorporó a su orden del día la «Cuestión de una representación equitativa y del aumento del número de miembros del Consejo de Seguridad». En 1993 la Asamblea General estableció un Grupo de Trabajo de composición abierta para ocuparse del tema, que desde entonces está recibiendo todo tipo de propuestas y sugerencias de los Estados, muchas de ellas contradictorias o irreconciliables. En el párrafo 20 del documento de la Asamblea General A/57/387 del 9 de septiembre de 2002, que lleva por título «Fortalecimiento de las Naciones Unidas: un programa para profundizar el cambio», se examina el estancamiento del proceso de reforma del Consejo de Seguridad, ya que a pesar de que el Grupo de Trabajo ad hoc ha trabajado durante casi diez años, los Estados Miembros todavía no consiguen llegar a un acuerdo.
Estados Unidos no tardó en fijar los límites a las reformas, en particular su oposición a admitir como miembros permanentes a Estados del Tercer Mundo. En 1993, la entonces representante permanente de los Estados Unidos ante las Naciones Unidas, Madeleine Albright, dijo que su país consideraba que Alemania y Japón debían ser miembros permanentes del Consejo de Seguridad y, respondiendo a preguntas, rechazó de plano la idea de respaldar a Brasil y Nigeria como miembros permanentes (she stopped short of endorsing Brazil and Nigeria for permanent membership). (Daily Bulletin, United States Mission (Geneva), NE 223, november 29 1993, p. 3).
II. La Carta de las Naciones Unidas aprobada en San Francisco en 1945, confió la dirección política de los asuntos mundiales a los países vencedores de la Segunda Guerra Mundial, que fue ejercida de hecho por los Estados Unidos, encabezando a los países capitalistas y por la Unión Soviética, a la cabeza de los países con economía planificada que se proclamaron socialistas. Posteriormente se aprobaron diversas enmiendas que no cambiaron esencialmente su contenido, entre ellas en 1963 la del artículo 23, que aumentó el número de miembros del Consejo de Seguridad de 11 a 15 . Los cinco miembros permanentes más diez no permanentes, en lugar de seis.
La hegemonía de las grandes potencias en la dirección de los asuntos mundiales se concreta en los Capítulos V, VI, VII, VIII y XII de la Carta, que se refieren a la composición y funciones del Consejo de Seguridad y en los artículos 108 y 109 del Capítulo XVIII, que se refiere a las reformas de la Carta.
El artículo 23 de la Carta dice que el Consejo de Seguridad tiene cinco miembros permanentes : China, Estados Unidos, Francia, Gran Bretaña y la Unión Soviética y diez miembros no permanentes (seis hasta 1965). El artículo 24 de la Carta es la base fundamental de los extraordinarios poderes del Consejo de Seguridad (en los hechos de las grandes potencias). Hay sin embargo una limitación a esos poderes, introducida en ese artículo por la palabra » específicos «. Sobre la importancia de este término para la interpretación del artículo se explayó largamente Hans Kelsen en su libro The law of the United Nations.
Pero por razones que ignoramos, en el segundo párrafo del inciso 2 del artículo 24 de la edición oficial en español de la Carta de las Naciones Unidas no figura la palabra «específicos» («The specific powers granted to the Security Council…», dice el texto inglés, y » pouvoirs spécifiques «, dice el texto francés ).
Los miembros permanentes tienen el llamado derecho de veto, que en realidad es la regla de unanimidad de esos cinco Estados, unanimidad necesaria para aprobar las decisiones de fondo del Consejo (artículo 27.3 de la Carta). Esta regla de unanimidad ha sido dejada de lado de hecho y se han adoptado decisiones a pesar de la abstención de un miembro permanente o en ausencia de uno de ellos (1).
El derecho de veto o principio de unanimidad de los cinco miembros permanentes permite a cualquiera de ellos bloquear una decisión del Consejo, aunque la misma cuente con el apoyo de todos los otros miembros. Los miembros permanentes del Consejo de Seguridad, aunque estén involucrados en una situación que pueda dar lugar a las acciones previstas en el Capítulo VII, conservan el derecho de veto, pues, según el artículo 27, inciso 3 de la Carta, solo deben abstenerse de votar en el caso del Capítulo VI, con lo se concluye que en las situaciones que prevé el Capítulo VII (amenazas a la paz, quebrantamientos de la paz o actos de agresión) pueden paralizar la acción del Consejo de Seguridad con el veto y así gozar de una total impunidad.
III. Estas características del Consejo de Seguridad son el resultado de los acuerdos de Yalta, que consagraron un mundo bipolar. Pero ese período histórico finalizó con la desaparición de la URSS. La desaparición de la Unión Soviética, uno de los miembros permanentes, convirtió en caducos los artículos 23, el inciso 3º del artículo 27, el último párrafo del artículo 108 y el último párrafo del inciso 2º del artículo 109 de la Carta de las Naciones Unidas, por ser de imposible aplicación.
En el momento de la desaparición de la URSS debió reunirse la Asamblea General de la ONU para constatar el fin de un periodo histórico y la caducidad de los mencionados artículos y en consecuencia suprimir la institución de los miembros permanentes del Consejo de Seguridad con sus privilegios excepcionales y el llamado «derecho de veto», restableciendo así el principio de la igualdad soberana de todos los Estados (artículo 2.1 de la Carta).
Pero en lugar de ello, el 24 de diciembre de 1991 Boris Eltsine dirigió una carta al Secretario general de la ONU para informarle que la Federación de Rusia tomaba el lugar de la Unión Soviética, con todos sus derechos y obligaciones, en el Consejo de Seguridad y en los otros organismos de las Naciones Unidas.
Este fue un verdadero golpe de Estado en el seno de las Naciones Unidas, porque la Federación de Rusia (que hasta ese momento ni siquiera era un Estado miembro de las Naciones Unidas) no podía ocupar de hecho el lugar de la URSS sin violar el artículo 4 de la Carta sobre el procedimiento para ingresar como miembro de las Naciones Unidas y sin violar la resolución de la Asamblea General (A/C. 1/212 del 11/10/47) que prohibe aplicar el principio de la sucesión de Estados a la condición de miembro de las Naciones Unidas. El procedimiento conforme con la Carta ha sido empleado en otros casos similares. Por ejemplo después de la desintegración de la República Federativa de Yugoslavia y de la división de Checoslovaquia los Estados sucesores pidieron la admisión a la ONU, pedido que fue aceptado por la Asamblea General.
En cambio, la Federación de Rusia ocupó el lugar de la URSS sin que el Consejo de Seguridad ni la Asamblea General hayan adoptado resolución alguna al respecto, ni hayan sido consultados o dado su opinión. El único documento que avala el ingreso de la Federación Rusa a la ONU y como miembro permanente del Consejo de Seguridad es la carta de Eltsine al Secretario General.
IV. Es así como desde el golpe de Estado en las Naciones Unidas de diciembre de 1991, el Consejo de Seguridad actúa en la ilegalidad y carece de legitimidad, como cualquier dictadura, pero a escala mundial.
Es evidente pues que corresponde dedicar serios esfuerzos al tema de la reconstrucción del sistema de las Naciones Unidas sobre bases realmente democráticas, lo que implica, entre otras cosas, la reforma de la Carta de las Naciones Unidas.
Para ello hace falta partir de la idea de que desde la desaparición de la Unión Soviética, varios artículos de la Carta han caducado y ya no son aplicables.
De lo contrario la situación está bloqueada, pues si para reformar la Carta se aplica íntegramente el procedimiento establecido en su actual redacción, aunque una gran mayoría o la casi unanimidad de los Estados aprueben las reformas, será suficiente que, de conformidad con los artículos 108 y 109.2 de la Carta, el Gobierno o la mayoría del Parlamento de uno sólo de los miembros permanentes del Consejo de Seguridad no adopte el proyecto de reformas o no lo ratifique para que las reformas no entren nunca en vigor.
V. En lo que se refiere al Consejo de Seguridad las principales reformas deberían consistir en suprimir el derecho de veto y el sistema de miembros permanentes ( más bien constatar su caducidad dada la desaparición de uno de los miembros permanentes) , en aumentar el número de sus miembros, en establecer el control de la legalidad de sus actos y en recortar sus poderes para transferir las decisiones fundamentales a una mayoría calificada de la Asamblea General. Hay muchos Estados que proponen estas reformas.
Quién y cómo se debe ejercer el control de legalidad de las decisiones del Consejo de Seguridad, es un tema sujeto a discusión entre los juristas especializados, incluso en el seno mismo de la Corte Internacional de Justicia, que parece ser el organismo más indicado para ejercer dicho control (2).
Pero la cuestión de la reforma y democratización de las Naciones Unidas no se agota con la reforma del Consejo de Seguridad y de sus atribuciones sino que comprende, entre otras cuestiones, el aumento de las atribuciones de la Asamblea General. En la Asamblea General podría comenzarse, sin necesidad de reformar la Carta, por la incorporación a las delegaciones estatales de representantes con voz de los parlamentos, de las asociaciones profesionales, del medio académico y de otros sectores sociales, como se puede interpretar que lo permite el artículo 9.2 de la Carta de las Naciones Unidas, que autoriza a cada Estado Miembro a tener hasta cinco representantes en la Asamblea General (3).
Notas:
1. Esto es lo que dice el artículo 27.3 y es la interpretación (necesidad del voto afirmativo de los cinco miembros permanentes) que le dieron las cinco grandes potencias (que siempre tuvieron la última palabra en la redacción de la Carta) en los trabajos preparatorios en la Conferencia de San Francisco de 1945.
2. Véase Jean Marc-Sorel, Les arrêts de la C.I.J. du 27 février 1998 sur les exceptions préliminaires dans les affaires dites de Lockerbie : et le suspense demeure, en : Revue Générale de Droit International Public, Juillet- Septembre 1998, Ed. Pedone, Paris, pp. 685-721. Véase, del mismo autor , L’épilogue des affaires dites de Lockerbie devant la C.I.J.: le temps du soulagemment et le temps des regrets, RGDIP, T.107/2003/4, enero 2004.
3. Así lo sugería el profesor Benedetto Conforti, en un artículo publicado en el Recueil des Cours de l’Académie de Droit International de La Haye en 1988, (V, T. 212), en el que llamaba a «luchar para conseguir que se propague la idea de la democratización de las organizaciones internacionales».