Luces y sombras en las reformas de Putin

Las modificaciones introducidas por Putin en la organización de la administración rusa, así como los cambios aplicados en la política económica interna hacen prever la consolidación del país en los próximos años a la vez que su mayor presencia en el ámbito internacional.

Una de las políticas más importantes que se está aplicando por parte de la Presidencia ha sido reconstituir la cadena de mando dentro del Estado ruso, así como reactivar su autoridad. Ésta se había roto con la destrucción de las instituciones soviéticas a principios de los años 90 y se transformó en una causa esencial de la crisis económica que vivió el país en la anterior década. La ruptura en la cadena de mando aumentó el poder de los gobernadores regionales, que generó de facto la aparición de varios países dentro de la propia Federación Rusa. El eje fundamental de las reformas en este ámbito se han orientado a reducir el poder de los gobernadores regionales, lo que se ha conseguido introduciendo cambios institucionales en los niveles federal y regional de la administración del Estado.

Las reformas más importantes en el nivel federal se refieren a las modificaciones introducidas en la forma de elección de los miembros del Consejo de la Federación. Desde 1993, se designaba de manera automática como miembros del Consejo de la Federación al gobernador y al presidente del Parlamento de las correspondientes regiones. Por este motivo, tales representantes regionales se transformaron en una fuerza importante defensora de los intereses de las regiones, que tenían la particularidad de contar con un amplio margen de maniobra al ser independiente su forma de elección del poder central. Para debilitar esta fuente de poder, Putin propuso y consiguió imponer una nueva forma legal de interpretar la elección de los miembros del Consejo de la Federación, por la que los nuevos representantes regionales serían propuestos por las cámaras de representantes regionales, eligiendo un miembro procedente del poder ejecutivo y otro del legislativo. Es decir, se rompió el automatismo de elección vigente hasta el momento. Además, debido a las mayorías que deberían reunirse para designar a los representantes en el Consejo de la Federación, se estima que las personas elegidas tendrían un menor peso político.

Otra de las reformas más destacadas que ha afectado a la administración del Estado corresponde a la creación de la figura de los supergobernadores. Esta figura puede ser una de las que tengan mayor alcance en la organización institucional estatal en el futuro. El problema esencial que se pretendía solucionar era el vacío existente entre el poder ejecutivo central, en concreto la Presidencia del país, y los poderes regionales, en particular, los gobernadores de las regiones. Tal vacío institucional conducía a que las decisiones adoptadas en el nivel presidencial dentro de la jerarquía de toma de decisiones del Estado ruso carecían de una estructura administrativa adecuada para ser llevadas a la práctica. Más aún, en el momento en que trataban de aplicarse en las regiones rusas, tales decisiones presidenciales eran reinterpretadas por los gobernadores, según sus propios intereses, de manera que el resultado final tenía poca relación con la voluntad presidencial expresada inicialmente. Este tipo de problemas se transformó en un problema endémico en la etapa Yeltsin.

Inmediatamente después de la consolidación de Putin en la Presidencia rusa en las elecciones de marzo de 2000, se puso en práctica esta reforma institucional. Consistió en la subdivisión del territorio ruso en siete distritos federales, que pasaron a ser administrados por unos delegados presidenciales, también conocidos como supergobernadores. Éstos fueron elegidos directamente por el presidente del país, es decir, por el propio Putin. La peculiaridad de estos supergobernadores, además de no representar a los poderes regionales, es que se les ha ido dotando de competencias que antes se encontraban en manos de los gobernadores de las 89 regiones rusas oficiales. En particular destaca la atribución de competencias referidas a las normas que rigen a los funcionarios del Estado en los distritos, inspecciones fiscales o controles anticorrupción, así como al personal vinculado a las fuerzas de seguridad del Estado no relacionado con el ejército.

Estas medidas suponían la redefinición de la figura de los gobernadores regionales, puesto que quedaban privados de parte de sus anteriores potestades. No obstante, aunque han aumentado las competencias de los supergobernadores, en la práctica se han encontrado bastante limitadas. Esta situación se explica, por una parte, por la propia acción de los gobernadores, que tienen una relación mucho más estrecha con los poderes económicos regionales y, por otra, por las restricciones financieras que han coartado parte de las posibilidades de actuación de los supergobernadores.

Así pues, las potestades formales de los gobernadores regionales se han ido reduciendo sensiblemente. No obstante, la aplicación práctica de tales limitaciones sólo se ha desarrollado parcialmente. Por este motivo, en la segunda mitad de 2004, se ha introducido una reforma de gran alcance dentro de la reconstitución del poder de mando del Estado. Se trata de que la elección de los gobernadores dependerá en parte de la decisión presidencial, ya que los diversos candidatos deberán contar con la aceptación del presidente del país.

La política económica

La nueva política económica, esencialmente a través de programas a medio plazo, se ha ido revisando progresivamente. Los objetivos de los programas han sido mantener un crecimiento sostenido, combinado con un aumento en la efectividad del tejido productivo del país, junto con una elevación en el nivel de vida de la población. Con estos objetivos de trasfondo, las principales políticas aplicadas se ponen de relieve a continuación.

El objetivo concreto de las políticas coyunturales ha sido garantizar una estabilidad a corto plazo. Ésta se ha entendido como garantizar un equilibrio presupuestario y mantener el valor de la moneda respecto a las divisas exteriores. Las políticas coyunturales más importantes son la presupuestaria y la monetaria.

El objetivo principal de la política presupuestaria es conseguir unas fuentes financieras regulares y suficientes para el Estado. El cumplimiento de esta pretensión resulta una condición previa para realizar cualquier tipo de política económica. La política de ingresos ha requerido la aplicación de una reforma impositiva y arancelaria, puesto que constituyen las dos fuentes más importantes de ingresos del presupuesto. Los gastos presupuestarios han tenido como partidas prioritarias la devolución de la deuda exterior, las de carácter social, las de defensa nacional y las vinculadas al sistema judicial.

Respecto a la política monetaria, el Banco Central de Rusia es el organismo que la pone en pone en práctica. El objetivo de la política monetaria ha sido reducir el nivel de inflación y mantener un rublo fuerte respecto a las monedas extranjeras. En cuanto al primer objetivo, el Banco Central de Rusia ha estimulado la creación de nuevos instrumentos para controlar la inflación y en lo referido al segundo objetivo, el rublo se ha mantenido en un régimen de flotación, pero con intervenciones puntuales para que el tipo de cambio sea compatible con los objetivos previstos por el gobierno.

Los resultados de las políticas coyunturales han sido muy positivos. Se ha conseguido equilibrar el presupuesto público, al tiempo que se ha obtenido un flujo de recursos regular y, más o menos, suficiente para el Estado, con el que poner en práctica diversas políticas económicas. Asimismo, se ha conseguido una estabilidad en el valor del rublo que ha generado confianza en la moneda nacional.

Respecto a las políticas estructurales, se pueden agrupar en sectoriales e intersectoriales. Dentro de las primeras, aparece la política agraria y entre las medidas más importantes aplicadas en este ámbito destaca la desregulación de la tierra, de manera que se permite legalmente su libre compra-venta. Respecto a la política industrial, se ha transformado en más selectiva y sólo algunos sectores serán objeto de intervenciones sistemáticas. Un ejemplo clásico es la política aplicada sobre la industria de defensa, que está tratando de estimular una reestructuración que la ajuste a las necesidades nuevas del país. No obstante, en sectores estratégicos para el Estado, como se trata del relacionado con la energía y, en particular, el petróleo, se han aplicado medidas esencialmente indirectas, pero constantes.

El segundo tipo de políticas estructurales son las intersectoriales (horizontales). Respecto a la política de competencia, se ha concentrado en la reordenación de los monopolios naturales: energía eléctrica, vías férreas y gas. Pero el interés y los resultados han sido por el momento modestos. Aunque ha tenido lugar el inicio de la reestructuración en la energía eléctrica, en el ámbito de las vías férreas las reformas han ido más despacio, en el del gas no se han aplicado y, de hecho, no existe voluntad política de reestructurar este último tipo de actividades. En cuanto a la reordenación del sector público, una de las políticas más llamativas ha sido la privatización. Esta se ha ido aplicando constantemente y se piensa seguir llevando hacia delante.

En términos globales, la aplicación de las políticas estructurales ha sido más modesta y los resultados reales son discutibles. Así pues, los limitados resultados en estas políticas contrastan con los muy positivos obtenidos en las de carácter coyuntural.

Las reformas políticas se han ido aplicando de manera no programada y han tenido un alcance relativamente limitado. No obstante, sí se han creado las bases para que se consoliden y se reconstituya la cadena de mando en la economía rusa en los próximos años. Esto puede conducir a un aumento en la autoridad del Estado ruso y, con ello, una mayor capacidad de intervenir sobre la economía.

No obstante queda pendiente qué ocurrirá con la reforma en la función pública, elemento esencial para que las decisiones de poder ejecutivo puedan ser llevadas a la práctica. Al mismo tiempo, se ciernen ciertas dudas sobre el alcance de la reforma judicial, que aunque relativamente prioritaria, en la práctica no se acierta a definir cómo ejecutarla. Estas reformas resultan esenciales para aumentar la efectividad del aparato administrativo y reducir parte de sus problemas, en particular, la corrupción.

En cuanto a la política económica, a corto plazo es previsible una estabilidad económica. Sin embargo, resulta necesario introducir unas políticas estructurales realmente efectivas. A este respecto, y teniendo en cuenta las condiciones peculiares de Rusia, el gobierno deberá hacer un esfuerzo adicional para aplicar medidas en este sentido, que en muchas ocasiones deberán alejarse de las recomendadas por los organismos internacionales. Por ello, es probable que aparezcan tensiones entre el poder ejecutivo ruso y los foros internacionales.

Adicionalmente, debido al alto grado de descentralización económica, el impacto de la aparición de posibles crisis es previsible que tenga un alcance muy limitado y, desde luego, muy alejado de los efectos negativos aparecidos durante la década de los 90. Esta situación es más destacable en la medida en que se considera que, aunque la economía rusa presenta una cierta dependencia de la exportación del petróleo o del gas, el resto de la economía puede subsistir sin que surjan problemas muy graves por culpa de la alteración de los precios internacionales del petróleo. No obstante, debe señalarse que la consolidación de la descentralización económica se puede conseguir a través de un aumento indirecto en la protección externa del país a través de la depreciación de la moneda. Sin embargo, este tipo de medidas no tienen buena acogida por el gobierno ruso debido a prejuicios heredados del pasado. Así pues, un reto de la política económica futura es el de desvincularse de parte de la concepción política y económicas tradicionales.

En pocas palabras, es previsible una consolidación política y económica de Rusia hacia finales de esta década. Con esta nueva base, no resultaría extraño que este país acreciente el dinamismo de su actuación en el ámbito internacional en los próximos años.