Autonomía indígena y autonomía regional en la Costa Atlántica de Nicaragua

En 1987, tras una sangrienta guerra, se aprobaba la Ley de Autonomía (Ley 28) por la que se creaban las Regiones Autónomas del Atlántico Sur (RAAS) y del Atlántico Norte (RAAN). De esta manera, el Frente Sandinista de Liberación Nacional (FSLN), sobre la base teórica de la autonomía regional, daba salida a unas reivindicaciones que pasaban del plano militar al político respondiendo, en parte, a las demandas de los pueblos indígenas y afrodescendientes de la Costa Caribe nicaragüense. Sin embargo, a más de 20 años de la aprobación de la Ley 28, sus derechos legales e históricos sobre sus territorios y sus formas de organización política siguen sin ser respetados. Entre los factores que contribuyen a ello los grupos afectados destacan el carácter partidario de los Consejos Regionales y sobre todo la presencia mayoritaria en ellos de los partidos nacionales plegados a los intereses centralistas del Estado.

La entrada en vigor en 2003 de la Ley 445 ha supuesto un nuevo paso adelante del movimiento indígena. Por un lado, establece el marco legal desde el que poder llegar a titular sus territorios; por otro, se concretaba en el contexto nacional y regional el papel de las formas tradicionales de organización política de las comunidades. Una ley que, sin embargo, se ha visto obstaculizada en su realización efectiva por el propio centralismo estatal.

La colonización británica y el Reino de la Mosquitia

La historia de los litorales Pacífico y Atlántico de Nicaragua recorrieron caminos separados hasta finales del s. XIX. Así, mientras el Pacífico era colonizado por los españoles violentamente y sobre la base de la ocupación territorial de la zona, la Costa Atlántica lo era por los británicos con métodos muy diferentes.

Fue a comienzos del s. XVII cuando los primeros británicos llegaron al Caribe nicaragüense con un doble interés: crear aliados que fortalecieran su posición frente a la supremacía española en la región y entablar relaciones comerciales con los habitantes de la Costa Atlántica. Estas relaciones se establecieron de manera directa con los miskitu, quienes a cambio de provisiones y trabajo recibían, entre otras cosas, armas de fuego[1].

Esta colonización «blanda», sin embargo, también tuvo su efecto en las propias formas de organización política de los miskitu. Así, frente a sus tradiciones políticas comunitarias, los ingleses crearon en 1687 el Reino de la Mosquitia así como la figura del Rey, destinado de manera casi exclusiva a servirles de enlace en los intercambios comerciales.

Los costeños interpretan mayoritariamente esta época tal y como lo hace Keneth Fox, miembro del Consejo Regional de la RAAS por el partido creole Coast Power y antiguo Presidente Comunal de Pearl Lagoon y del Territorio de las 10 Comunidades Indígenas y Afrodescendientes de la Cuenca de Laguna de Perlas: en aquella época «nuestros pueblos vivían una autonomía real, tenían derecho a sus propias formas de gobierno; manejaban sus recursos naturales, su propio sistema de educación y justicia, etc.». Una opinión que comparte, con matices, Mirna Cunningham[2], para quien los ingleses ejercieron el «control de la superestructura económica mientras había espacios de autonomía propios».

El fin del protectorado y la «reincorporación» de la Mosquitia

La supremacía británica en la zona se mantuvo hasta mediados del s. XIX, cuando EEUU comienza a mostrar su interés por ejercer el control sobre la región. Producto de su progresiva presencia en la Costa Atlántica y en Nicaragua, en 1860 los británicos firman con el Gobierno de Nicaragua el Tratado de Managua, por el que se comprometen a abandonar la región dejando la Reserva de la Mosquitia «asignada a los indios mosquitos», otorgándoles el derecho de «autogobernarse según sus costumbres y regulaciones propias dentro del territorio de la reserva», aunque en su horizonte estaba más la intención de que se mantuviera la monarquía por ellos creada que sus tradicionales formas comunitarias de organización política[3].

Sin embargo, la realidad fue que la creciente presencia estadounidense en la zona convirtió la Reserva en una típica economía de enclave por parte de un país que esos momentos se encontraba inmerso en plena Doctrina Monroe.

A pesar de que el Tratado de Managua asumía que el territorio de la Mosquitia «no puede ser cedido por ellos (los miskitu) a ninguna persona o estado extranjero, sino que quede soberano bajo la República de Nicaragua», lo cierto es que la Costa Atlántica nunca había sido parte de Nicaragua. No es hasta 1894 que el Presidente Zelaya proclama vía militar, la «reincorporación» de la Mosquitia naciendo así la actual Nicaragua.

El proceso que se inicia con el fin de la Reserva Mosquitia y la creación del Departamento de Zelaya (que ocupaba la mitad de territorio nicaragüense) culmina en 1905 con la firma del Tratado Harrison-Altamirano, que anula el Tratado de Managua y por el que Inglaterra reconoce la incorporación de la Mosquitia a territorio nicaragüense. Asimismo, el Tratado «otorga el derecho de tierra a la población, no como propiedad comunal, sino una manzana[4] por familia, dentro de los límites de la comunidad»[5].

No obstante, la ausencia del Estado en la zona y la creciente injerencia estadounidense en Nicaragua, invasión e imposición de presidente incluidos, fueron fortaleciendo la economía de enclave de los EEUU en la Costa Atlántica.

En la memoria colectiva costeña se mantiene la «reincorporación» como una afrenta que convertiría la histórica distancia y mutua desconfianza entre ambos litorales en una profunda animadversión de los costeños hacia los «españoles» (tal y como llaman a los habitantes del Pacífico). La «invasión», que suponía para los costeños el fin de la autonomía de que gozaron durante el protectorado británico, marcaría la manera en que desde el Atlántico se interpretaría toda intervención llegada desde el Pacífico.

Un primer ejemplo de ello lo encontramos en los ataques que en 1931 Sandino realiza a la United Fruit Company y a otras empresas estadounidenses radicadas en la Costa Atlántica. El hecho de que, debido al Crack del 29, las empresas estadounidenses comenzaran a abandonar la región dejando a la población sin trabajo, fue interpretado por los costeños de una manera particular: «para la población local la frase ‘la crisis de la economía mundial’ no tenía ningún significado, no explicaba absolutamente nada. Por lo tanto, en la memoria colectiva de los trabajadores y de la población costeña, el culpable del repentino y dramático final de la época bananera y maderera era el general Sandino por sus ataques contra las empresas extranjeras». En definitiva, Sandino representaba para ellos, «otro caudillo español»[6].

La Costa Atlántica durante el somocismo

En 1936 y con la ayuda de EEUU, tras asesinar a Sandino y liderar un golpe se estado contra Sacasa, Anastasio Somoza García se convertía en Presidente de Nicaragua. Se iniciaba así una dinastía que duraría hasta la victoria de la revolución Sandinista en 1979.

Durante los años del somocismo, sin embargo, la presencia del Estado nicaragüense en la Costa Atlántica siguió siendo mínima. Consecuencia de ello fue que el Caribe nicaragüense no experimentó, como sí hizo el Pacífico, las consecuencias de vivir bajo una dictadura y Somoza, de hecho, llegó a ser bien visto por los costeños, que no tenían información acerca de lo que ocurría al otro extremo de Nicaragua.

A un mismo tiempo, se daba un segundo hecho que influiría en el choque que se produciría tras la llegada del Frente Sandinista de Liberación Nacional (FSLN) al poder.

La Iglesia Morava había llegado a la Costa Atlántica a mediados del s. XIX. El que, entre otros factores, establecieran una relación cercana a los miskitu en la que, por ejemplo, se preocuparon por aprender su lengua, hizo que a finales de ese mismo siglo la práctica totalidad de los miskitu ya se hubiera convertido al cristianismo moravo. El ser moravo llegó a ser parte de la identidad miskitu y los pastores de las comunidades se convirtieron en sus líderes[7].

Tras la Primera Guerra Mundial, la Iglesia Morava se trasladó de Alemania a EEUU con lo que su perfil ideológico se redefinió hacia un fuerte anticomunismo. Este hecho, sumado a la acción de los misioneros y la llegada de ayuda internacional proveniente de EEUU, hizo a los miskitu sentir a los EEUU como aliados frente a la amenaza constante del Pacífico nicaragüense y, más tarde, de los «comunistas ateos».

Un sentir que, sin embargo, se construía no sólo sobre el conocimiento parcial acerca de los verdaderos intereses estadounidenses en la zona, sino también sobre los planes que EEUU llevaba a cabo con Somoza en territorio indígena. Así, desde 1940, Somoza con ayuda del Banco Mundial y de los EEUU, comenzó una colonización desde el Pacífico hacia las zonas centrales del país primero, y hacia territorios indígenas más tarde que, sin tener en cuenta sus derechos sobre las tierras comunales, supuso el comienzo del avance de la frontera agrícola hacia la Costa Atlántica.

La guerra por la autonomía

En 1979, la interpretación que se hizo en el Atlántico de la victoria sandinista fue muy diferente a la hecha en el Pacífico. En la Costa Caribe la propaganda estadounidense se realizó sobre una base histórica que facilitó el profundizar en la idea de que el sandinismo era otra imposición de los «españoles». A que esta visión fuera modificada no ayudaron en absoluto las decisiones tomadas desde Managua. Al profundo desconocimiento que el sandinismo presentaba respecto a la realidad propia del Atlántico[8] y a la inquietud que provocaba en el Gobierno las reivindicaciones indígenas (que identificaban erróneamente con el separatismo), habría que añadir dos factores más. En primer lugar, la dificultad para interpretar desde las bases ideológicas del sandinismo las reivindicaciones indígenas. Así, en 1979, tras su primera reunión con representantes indígenas, Daniel Ortega declaraba que «ya no existen indígenas en Nicaragua porque la revolución representaba la terminación de cada tipo de discriminación étnica o racista»[9]. En segundo lugar, los recelos del sandinismo hacia una región, tradicionalmente influenciada por EEUU que podía convertirse en base de la agresión de este país contra la Revolución, impedían una comprensión clara de las reivindicaciones indígenas por parte del Gobierno de Ortega.

Fueron estos presupuestos, que iría modificando lentamente, desde donde el sandinismo encaró las demandas indígenas en el seno de su proyecto revolucionario. Así, por ejemplo, consiguió que se disolviera la primera organización indígena de la región, la Alianza de Progreso para Miskitu y Sumu (ALPROMISU), creada en 1973, y se transformara en una nueva que, bajo el nombre de Miskitu, Sumus, Rama y Sandinistas Unidos (MISURASATA), el Gobierno consideró desde ese momento representante de los indígenas[10] integrando a su líder Steadman Fagoth en el Consejo de Estado[11].

Las supuestas buenas intenciones por parte del sandinismo, en consecuencia, no encontraron un camino respetuoso con lo indígena. Así, por poner dos ejemplos, la campaña de alfabetización se realizó, en un primer momento, únicamente en español[12]; por otro lado, antropólogos afines a la revolución consultados acerca de la Reforma Agraria, fueron acusados de contrarrevolucionarios y expulsados del país cuando aconsejaron respetar las formas comunales de tenencia de la tierra así como considerar las formas autonómicas y de autogestión regional[13]. Al sandinismo le era difícil dejar de ver en lo indígena cierto grado de «primitivismo» que además se mostraba en ese momento, según su interpretación, no del todo coherente con el proyecto revolucionario.

Por su lado, los costeños vieron en esta forma de actuar una confirmación más a sus sospechas de que el sandinismo no era más que una nueva acometida «española» sobre su territorio. La respuesta indígena fue la de radicalizar su postura e insistir en unas reivindicaciones que ya apuntaban hacia la autonomía.

La escalada de demandas estructurada alrededor de MISURASATA y su máximo dirigente, Steadman Fagoth, llevaron a que en febrero de 1981, con Reagan recién llegado a la Casa Blanca y el conocimiento generalizado de que actuaría contra la Revolución, toda la dirigencia de MISURASATA fuera detenida y encarcelada. Las medidas represivas implementadas por el FSLN ante las protestas que generó esa acción del Gobierno alimentaron el posterior levantamiento. Tras su liberación, Steadman Fagoth se trasladó a Honduras y Brooklin Rivera, quien le disputaba al anterior el liderazgo del movimiento, lo hizo a Costa Rica. Desde el exilio, con el apoyo de los EEUU, ambos iniciaron una lucha armada contra el FSLN apoyada masivamente por la población indígena costeña.

El apoyo económico que la rebelión armada tuvo por parte de la Administración Reagan llevó a interpretar que la lucha indígena formaba parte de la Contrarrevolución. Los indígenas costeños no lo ven de la misma manera. Para Keneth Fox, en aquellos momentos había tres grupos: «los sandinistas, la ex-Guardia Nacional de Somoza y los indígenas. Estos no peleaban por mantener el sistema sandinista, ni por volver al sistema de Somoza, sino por las reivindicaciones sociales en la Costa Atlántica de Nicaragua». Hugo Sujo, Director Regional en la RAAS de la Fundación para la Autonomía y el Desarrollo de la Costa Atlántica (FADCANIC), defiende que «los indígenas armados no eran contras. Estaban peleando por sus derechos históricos debido a ciertos errores que cometió el Gobierno sandinista en la región y a que quería imponer cierto tipo de vida con la cual no comulgaban ellos». A un mismo tiempo afirma que «nada podía justificar esa intervención (la de EEUU), el abuso y la manera en que el Gobierno de Reagan usó a muchos indígenas a favor de su propia política exterior» [14].

La autonomía como salida a la guerra

El lento e inacabado proceso de aprendizaje por parte del Gobierno sandinista acerca de la realidad de la Costa Atlántica, así como la propia guerra propiciaron un paulatino cambio de su postura hacia la región. Por un lado, unos pocos miembros de la Dirección Nacional del FSLN llegaron a la conclusión de que «el carácter medular de esta lucha (indígena) no tenía nada que ver con los objetivos de la contrarrevolución, sino que más bien eran reivindicaciones históricas y una reacción en contra de los errores cometidos por la revolución sandinista»[15]; por otro, la mayoría opinaba que negociar la autonomía era la única salida posible a la guerra. Mirna Cunningham interpreta así la evolución de la postura sandinista: «la autonomía como respuesta de la Revolución tiene dos tendencias interrelacionadas: darle una salida a un sector empobrecido y encontrar la paz dándole respuesta a esas demandas históricas de esta población aunque no las entienda totalmente».

Las pugnas internas en el movimiento indígena llevaron a que Fagoth y Rivera se distanciaran cada vez más, encontrando el Gobierno sandinista en el segundo una mayor disposición al diálogo y a la búsqueda de una solución política a la guerra[16]. Pero sería la sociedad civil y los cada vez más numerosos combatientes que dejaban las armas los que fueron dando la espalda a la vía militar ante la nueva política sandinista.. Los líderes indígenas, muy criticados y divididos, trataban de aunar esfuerzos en 1987 con la creación de YATAMA, que seguía incluyendo un ala armada.

Sin embargo, el nuevo contexto social que la propuesta de autonomía hacía creado, hizo a Rivera promover el diálogo y el acercamiento con el FSLN tras la ruptura de las conversaciones que habían comenzado en 1984, casi al mismo tiempo que el Gobierno Sandinista comenzaba a impulsar el proceso autonómico con el soporte de diputados sandinistas costeños como Hazel Law o Ray Hooker.

La Autonomía Regional

En diciembre de 1984 el Gobierno Sandinista creaba la Comisión Nacional de Autonomía (CNA) con la función de establecer un marco jurídico para un régimen de autonomía en la Costa Atlántica. En los Principios y políticas para el ejercicio de los derechos de autonomía de los pueblos indígenas y comunidades de la Costa Atlántica de Nicaragua, de julio de 1985, la CNA expresaba que «las reivindicaciones históricas de los pueblos indígenas y comunidades de la Costa Atlántica forman parte de la lucha de la Revolución Popular Sandinista» (Art. I, 4). Este documento, cuya finalidad era que sirviera de «base para una Consulta» amplia entre la población costeña[17], surgió a partir del asesoramiento de especialistas en autonomía como el mexicano Héctor Díaz-Polanco (defensor de la autonomía regional) y de los viajes que la propia CNA realizó a países como la URSS, Canadá, España o Panamá con el fin de conocer diferentes modelos autonómicos existentes en el mundo.

El resultado fue un documento que ya optaba por un modelo de autonomía muy concreto: el de autonomía regional[18]. Así, en la introducción de los Principios se puede leer que éstos contienen «la propuesta de la CNA sobre la Estructura y Atribuciones de las Regiones Autónomas en el contexto del Estado Nacional nicaragüense», dedicándose todo el apartado III a la «Organización y funciones del Gobierno Regional Autónomo y el Gobierno Nacional de Nicaragua».

No se trataba por tanto de una autonomía basada en el concepto indígena de la misma, sino un modelo, el regional, que en tanto está construido sobre las bases ideológicas del marxismo, era lo máximo que el FSLN estaba dispuesto a otorgar y capacitado para comprender. Para Mirna Cunningham: «Nosotros siempre decimos que en la región tenemos espacios autonómicos propios y espacios autonómicos creados»[19].

A un mismo tiempo, la discusión creada alrededor de la Ley de Autonomía tuvo su influencia en el texto de la nueva Constitución Política de Nicaragua, aprobada a principios de 1987. Así, se reconocía en ella tanto el carácter multiétnico del pueblo nicaragüense como las formas de propiedad comunal de la tierra y de organización política propias[20].

Las dos Comisiones Regionales de Autonomía (de lo que vendrían a denominarse RAAN y RAAS), creadas posteriormente a la CNA con la finalidad de llevar a cabo la consulta, elaboraron un anteproyecto de ley que fue avalado por la Costa Atlántica en una Asamblea Multi-Étnica en abril de 1987. Por su lado, MISURASATA hizo pública su propuesta que, sin embargo, no prosperó. Muy al contrario, en septiembre de 1987, con algunas modificaciones, la Asamblea Nacional (Parlamento) de Nicaragua aprobaba la Ley de Autonomía (Ley 28).

Las Regiones Autónomas y los partidos políticos

La Ley 28 dividía el antiguo Departamento de Zelaya en dos Regiones Autónomas (del Norte y del Sur) que son gobernadas por sendos Consejos Regionales. Cada uno de ellos cuenta con un Presidente y con una Junta Directiva en la que deben estar representadas todas las etnias de la región. Además, se incluye la figura del Coordinador de Gobierno, al que suele llamarse Gobernador.. Los representantes del Consejo Regional son elegidos a través de procesos electorales a celebrarse cada cuatro años en los que participan los partidos políticos tradicionales de Nicaragua. Así, los indígenas y afrodescendientes que quieran pertenecer a los Consejos deben hacerlo a través de esos partidos políticos.

Desde 1990, año de las primeras elecciones en la Costa Atlántica, los Consejos Regionales se han enfrentado a innumerables problemas: la tradición presidencialista nicaragüense ha dejado el papel del Consejo en un segundo plano frente a la figura del Coordinador; el enorme grado de corrupción presente en todos los niveles de Gobierno (en realidad en toda Nicaragua); la falta de una preparación política por parte de los miembros de los Consejos Regionales; el hecho de que sus miembros rara vez procedan de las comunidades y que, cuando lo hacen, se distancien de ellas paulatinamente; la falta de recursos económicos; el gran número de limitaciones técnicas que presenta la ley referidas a la manera en que se relacionarían los diferentes niveles de gobierno[21], etc.

Otra dificultad para muchos importante a la que se ha tenido que enfrentar el proceso de autonomía es que en 1990 el FSLN perdía las elecciones nacionales en favor de la conservadora Unión Nacional Opositora (UNO). A pesar de que en las presidenciales la UNO había contado con YATAMA como aliado, sus políticas centralistas y ajenas a los intereses indígenas, así como contrarias a todo lo que «oliera» a sandinista, paralizaron casi por completo el proceso de autonomía[22].

Pero nos gustaría incidir en un problema que ha sido señalado como central por todos con quienes hemos podido conversar. En tanto la ley tenía como finalidad principal proteger los derechos de los pueblos minoritarios de la región, mayoritariamente poblada por mestizos, llama la atención la falta de presencia de lo comunitario en el nuevo espacio autonómico creado. Un hecho que tiene como consecuencia que los partidos políticos, sobre todos nacionales, sean los que monopolizan la política en los Consejos Regionales.

Para Keneth Fox a pesar de que, como veíamos, es parte del Consejo Regional de la RAAS, «la razón primordial de la Ley de Autonomía son las minorías étnicas e indígenas», sin embargo «en el Consejo Regional (de la RAAS, pero también de la RAAN) la mayoría de los Concejales son mestizos del pacífico». Algo debido a que la mayoría mestiza en la región incrementó a partir de 1990 (año de las primeras elecciones regionales), y a que la Ley 28 permite que a los cinco años de residencia en la región, cualquiera pueda presentarse a las elecciones. Ello tiene consecuencias directas en las comunidades indígenas y afrodescendientes: «la mayoría de los proyectos nosotros los vemos pasar por encima de nuestras cabezas y van para los mestizos, porque todos los partidos están interesados en controlar ese voto, que es decisivo. Nuestro voto ha dejado de ser interesante».

Por un lado, la mayoría de los integrantes del Consejo Regional no pertenecen a los grupos minoritarios para los que fue creada la ley; por otro, «la gente sale elegida a través de partidos políticos y su lealtad es a ellos y no a la circunscripción electoral que lo eligió», tal y como señala Mirna Cunnigham, y los indígenas y afrodescendientes no son una excepción.

Así, a pesar de que hay circunscripciones en las que por ley, en tanto presentan mayoría indígena o afrodescendiente, sus candidatos deben pertenecer al grupo étnico mayoritario, «son los partidos políticos nacionales los que se han proyectado en las regiones. Ese es uno de los cuellos de botella para que no se pueda desarrollar la autonomía como tal, porque su política (la de los partidos políticos nacionales) es la de la centralización», nos explica Maria Luisa Acosta, experta en Derecho Indígena y fundadora del Centro de Asistencia Legal a Pueblos Indígenas (CALPI).

Roy Irías, miskito que pertenece a la Directiva de YATAMA (que domina en la RAAN gracias a su alianza nacional y regional con el FSLN)[23] opina que «la autonomía no ha servido para los indígenas y afrodescendientes. En primer lugar porque cuando se diseña no se hace en función de lo que los pueblos indígenas pretendían lograr con su lucha armada. (…) Para nosotros la autonomía no se puede visibilizar a través de los partidos políticos, sino a través de organizaciones de los pueblos de la Costa Atlántica. Cuando hablamos de autonomía no caben los partidos políticos»[24].

Para Melva McLean, líder de la comunidad sumu-mayangna de Awas Tingni y Coordinadora del Centro de Información y Documentación de la Costa Atlántica (CIDCA) en Bilwi, «participar en un partido político es perder la identidad. (…) Pero es triste cómo está actualmente, porque nosotros, aunque perdamos la identidad, tenemos que participar en un partido»[25].

Todas las declaraciones recogidas apuntan, en definitiva, a lo que concluye Mirna Cunningham, «la autonomía (regional) ha llevado a un nivel de credibilidad nulo en las comunidades, porque los Consejos Regionales no han podido dar respuesta a lo que la gente consideraba como autonomía». Y en este hecho su estructura partidaria ha supuesto un elemento esencial.

Los municipios

Otra de las dificultades básicas con las que se encuentra la autonomía es la existencia de municipios en la Costa Atlántica nicaragüense.

Este nivel de gobierno nunca había estado presente en la Costa Caribe, y fue precisamente la Ley 28 la que otorgó a los Consejos Regionales la facultad para delimitar los municipios, conformados por un determinado número de comunidades.

No fue hasta 1996 que se delimitaron esos municipios comenzando así las tensiones internas. De alguna manera las alcaldías podían suponer un espacio más cercano a la gente de lo que se mostraban los Consejos Regionales, pero ello a costa de dos contradicciones esenciales. Por un lado, los municipios ocupan unos territorios ajenos a las relaciones establecidas históricamente entre las comunidades[26]; por otro, el hecho de que los alcaldes son elegidos a través del sistema de partidos políticos, extiende la contradicción presente en los Consejos Regionales: los intereses partidarios encuentran en los municipios otro nivel de Gobierno desde el que ejercer una política centralista ajena a los intereses autonómicos de la Costa Atlántica y más en concreto de sus minorías indígenas y étnicas.

La opinión de que «deben desaparecer los municipios en las zonas donde hay pueblos indígenas» (Mirna Cunningham) también ha sido una constante defendida por aquellos con quienes hemos tenido la oportunidad de hablar. Para Pearl Watson, Primera Secretaria del Gobierno Territorial Rama y Kriol y Presidenta Comunal de Monkey Point, «mientras haya alcaldías en la Costa siempre vamos a tener confrontación. Los terrenos son de las comunidades, la alcaldía no tiene terrenos, sin embargo está negociando con ellos sin contar con los dueños de las tierras».

Un ejemplo de la tensión que generan estas contradicciones se da actualmente en la RAAN. De cara a las elecciones municipales del próximo noviembre, el FSLN y parte de YATAMA (de la que ha surgió una rama no sandinista, afín a la derechista ALN), defienden que tras el desastre ocasionado en septiembre pasado por el huracán Félix, no existen condiciones para la realización de elecciones en tres de los municipios de la RAAN[27]. Una postura que ha sido ratificada (aunque sin carácter vinculante) por el Consejo Regional. Los contrarios a esta postura, como YATAMA no sandinista, sostienen que detrás de la decisión de aplazar las elecciones sólo se esconden intereses políticos y económicos.

A principios de abril el Consejo Supremo Electoral (en una decisión que muchos consideran anticonstitucional) aplazaba las elecciones. El cuatro de ese mes se producían enfrentamientos en Bilwi (capital de la RAAS) en los una persona fallecía tras recibir un balazo en la cabeza.

La Ley 445

En enero de 2003 se aprobaba una nueva ley que suponía el profundizar en el concepto de autonomía indígena frente al de autonomía regional, en el que se centra la Ley 28. Para la especialista en derecho indígena Maria Luisa Acosta, «en la constitución se ve que hay dos tipos de autonomía: la indígena y la regional, y no es hasta la Ley 445 que se da visibilidad a los pueblos indígenas y a su derecho sobres sus tierras comunales no necesariamente dependientes de la región, sino de los mismos pueblos indígenas. Ahora con esta ley tienen la posibilidad demarcar sus tierras y el reconocimiento de sus autoridades comunales».

La Ley 445 surgió como consecuencia de una histórica sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) dictada en 2001 a favor de la comunidad sumu-mayangna de Awas Tingni. La comunidad, situada en la RAAN, llevó su caso hasta el organismo internacional después de agotar todas las vías nacionales. La denuncia tenía como detonante la concesión realizada por el Estado a la empresa Sol del Caribe S.A. (SOLCARSA) que la autorizaba a explotar durante 30 años un total de 62.000 hectáreas de bosque situado en tierras comunales. La CIHD «sentenció al Estado a tomar las medidas internas legislativas y administrativas necesarias para crear mecanismos de demarcación y titulación, pero no sólo de la comunidad mayangna Awas Tingni, sino para todas las comunidades»[28].

La Ley del Régimen de Propiedad Comunal de los Pueblos Indígenas y Comunidades Étnicas de las Regiones Autónomas de la Costa Atlántica de Nicaragua y de los Ríos Bocay, Coco. Indio y Maíz (Ley 445) reconoce por primera vez a las comunidades como entidades con personalidad jurídica, y concreta su derecho a darse sus propias formas de organización política de carácter asambleario. Además, mientras la Ley 28 se refería a las tierras comunales muy superficialmente, estableciendo únicamente el derecho sobre ellas de los pueblos indígenas y afrodescendientes, la Ley 445 establece mecanismos concretos de demarcación y titulación de esas tierras.

La importancia de esta ley ha hecho que las minorías indígenas y étnicas de la región hayan tomado este nuevo marco legislativo como base de su lucha por una verdadera autonomía, apartando a la Ley 28 a un segundo plano.

Los capítulos III «De las Autoridades Municipales», IV «De las Autoridades Regionales Autónomas» y V «De las Autoridades del Gobierno Central», dejan muy claro que en todo lo relacionado con la tierra y los recursos naturales, las comunidades deben ser consultadas y son quienes tienen la última palabra, llegando a garantizar «la inalienabilidad, inembargabilidad e imprescriptibilidad de las mismas» (Art.. 24).

La Ley 445 crea la Comisión Nacional de Demarcación y Titulación (CONADETI) entre cuyas funciones están las de «dirigir el proceso de demarcación», así como la de resolver las solicitudes de titulación de tierras comunales (Art. 43)[29].

Las comunidades se volcaron en este nuevo proceso pero, para facilitarlo, no buscaron títulos individuales para cada comunidad, sino que se unieron en Territorios[30]. Un proceso que Maria Luisa Acosta explica de la siguiente manera: «Las comunidades comparten algunas áreas de uso común, lo que facilita el concepto de Territorio que han adoptado la mayoría de ellas, en vez de solicitar que se le desmarquen como islas, que no es la concepción de ellos y que además genera conflictos». En cada uno de ellos la máxima autoridad es la Asamblea Territorial, formada por líderes de todas las comunidades que integran el Territorio.

Sin embargo, el proceso de demarcación y titulación se está enfrentando a una enorme cantidad de dificultades. Por un lado está sufriendo serias limitaciones de carácter económico ya que la CONADETI no recibió dinero del Presupuesto General de la República hasta el 2005. Además, nos explicaba Maria Luisa Acosta, «el dinero que ha entrado en CONADETI para la realización de diagnósticos no ha sido empleado para esto». En general, «la CONADETI no hizo públicos sus informes técnicos o financieros, que según su reglamento interno debe presentar cada seis meses. Por lo que la eficiencia y la transparencia de la CONADETI han sido altamente cuestionadas»[31]. Además, las pugnas internas y las acusaciones mutuas de corrupción entre la RAAS y la RAAN (cuyos presidentes de los Consejos Regionales se alternan su presidencia cada dos años) llevó a que una orden judicial paralizara el funcionamiento de la CONADETI durante un año.

No obstante, a estos problemas hay que añadir otro más de fondo. Para Maria Luisa Acosta, «vemos la falta de voluntad política del Estado y su injerencia en el proceso (de demarcación y titulación) tratando de manipularlo, dilatarlo, demorarlo, para que la forma en que los pueblos indígenas y afrodescendientes pidan por sus derechos sea la más conveniente para el Estado». A esta manera de actuar no es ajena la propia CONADETI ya que, según Pearl Watson, «ha de obedecer a su jefe, que es el Estado, y han de llevar la política del Gobierno». Para Kenneth Fox, que también es parte de la Comisión de Demarcación del Consejo Regional de la RAAS, «la fuerza mayor en la CONADETI está en las municipalidades y muchos alcaldes ven al proceso de demarcación como una amenaza a sus intereses».

El resultado de este cúmulo de dificultades y falta de interés por parte del Estado ha supuesto que a cinco años de la entrada en vigor de la Ley 445 sólo se hayan titulado cinco territorios sumu-mayangna de la Reserva de la Biosfera de Bosawas[32] que, en realidad, ya habían comenzado su proceso de demarcación con anterioridad a la aprobación de dicha Ley[33]. La comunidad de Awas Tingni, por ejemplo, a siete años de la sentencia de la CIDH sigue sin su título.

Además, hay que añadir las dificultades que supone un proceso que llevaría a titular a favor de las minorías étnicas la totalidad de la Costa Atlántica en una región con mayoría de población mestiza. Para Oswaldo Morales, representante garífuna en la CONADETI y miembro de su Junta Directiva, «hay dificultades con los colonos porque nuestra concepción de la tierra es muy diferente. Ellos consideran que son tierras baldías, es decir, tierras sin uso, pero esa no es la realidad, es un problema de cosmovisión sobre la tierra». Así, tal y como nos explicaba Pedro Ordóñez, Presidente Comunal de Pearl Lagoon, y Vicepresidente del Territorio de las 10 Comunidades Indígenas Afrodescendientes de la Cuenca de Laguna de Perlas, el bosque que ellos utilizan como «refrigerador natural, en donde guardamos nuestros venados, aves y lo que necesitamos», la visión mestiza ve tierras sin uso que el Estado generalmente ha interpretado como no habitadas y por tanto de propiedad estatal.

La consecuencia de esta visión ha sido el brutal avance de la frontera agrícola desde el centro de Nicaragua hacia los bosques y selvas que tradicionalmente han sido utilizados por indígenas y afrodescendientes. Esta actitud depredadora, sin embargo, no ha sido común entre todos los llegados desde el Pacífico. Así, frente a los terratenientes que tan sólo buscan el beneficio rápido quemando amplias superficies boscosas para uso ganadero o quienes han declarado tener títulos de propiedad en zonas en las que se prevén megaproyectos como el «Canal Seco» (Ver, Nicaragua: El megaproyecto de «canal seco» amenaza de nuevo), hay quienes se han integrado en las comunidades o han practicado las formas tradicionales de uso de la tierra. En este sentido, Pearl Watson afirma que «nosotros no queremos el territorio solamente para nosotros. Ellos (los colonos) están ahí y vamos a respetarlos», refiriéndose al caso concreto del Territorio Rama y Kriol, que tiene previsto otorgar títulos individuales con la sola condición de que las tierras no podrán ser vendidas. Una predisposición en la que sin embargo no suelen confiar los mestizos a quienes se les ha vendido la idea de que la titulación supone perder la propiedad de sus tierras[34].

Actualmente, los Gobiernos territoriales han optado por comenzar con procesos de auto-demarcación financiado por organismos internacionales. La gran mayoría de estos procesos se encuentran en la fase de diagnóstico, primera de las cinco que culminan con la titulación.

Propuestas para el futuro

Entre los consensos que existen en la Costa Atlántica acerca del proceso de autonomía hay que destacar el que se refiere a la educación. Tanto aquellos que están o han estado vinculados profesionalmente a los diferentes niveles educativos como los que no, coinciden en que la autonomía ha supuesto un avance importantísimo en el ámbito de la educación. Entre los logros conseguidos destacan dos. En primer lugar, la creación del Sistema de Educación de las Regiones Autónomas (SEAR), que ha impulsado la educación bilingüe y la inclusión en el curriculum de contenidos relacionados con la Costa Atlántica[35]. En segundo lugar, la creación de la Universidad de las Regiones Autónomas de la Costa Caribe Nicaragüense (URACCAN) y la Bluefields Indian & Caribbean University (BICU), ha supuesto un elemento esencial en la posibilidad de crear, desde la propia Costa Atlántica, profesionales que estén capacitados para asumir los retos autonómicos en el futuro. El importante trabajo surgido del enfoque comunitario implementado por URACCAN ha acercado la institución a los procesos autonómicos de las comunidades, alejándose de un academicismo que la hubiera alejado de la realidad de las mismas.

Sin embargo, la sensación generalizada la expresa Mirna Cunningham: «Estamos en una situación de crisis. Ahora bien, creo que la ley 445 al reconocer a nivel de derecho positivo las autonomías territoriales y comunales da un paso para poder comenzar a ver cuál es la mejor forma de administración política en la región».

En ese sentido surgen varias propuestas. Para Alen Clair, vicepresidente comunal de Monkey Point, una posibilidad sería la de «eliminar los Consejos Regionales y trabajar sólo con las autonomías territoriales. Esto se podría hacer cuando ya tuviéramos nuestros títulos, y por eso algunos miembros del Consejo Regional están obstaculizando el proceso de demarcación y titulación». Keneth Fox sostiene que lo mejor sería poder «elegir a nuestros representantes a través de asambleas. Desde que se establece que debe de ser por las elecciones y mediante partidos políticos, esto degenera las cosas. Esta concepción ya se aleja de la lógica de las comunidades». Una opción que también defiende Roy Irías, para el que los miembros de los Consejos Regionales deberían elegir a «sus miembros a través de asambleas territoriales, ya que las elecciones son algo ajeno a los pueblos indígenas».

Otras propuestas de reforma de la Ley 28 pasan por la posibilidad de que sólo participen en las elecciones a los Consejos Regionales partidos políticos regionales o fortalecer los grupos de suscripción popular. Para Mirna Cunningham, «no es cierto que la reforma supondría desligarnos de los partidos políticos. Porque quienes aprobarían una reforma son los partidos políticos que están en la Asamblea Nacional y van a establecer su cuota de poder. A lo mejor deberíamos incidir en que haya más posibilidad para grupos de suscripción popular».

Un tercer grupo de propuestas giran en torno a la posibilidad de que el número de representantes en el Consejo Regional de cada grupo étnico, incluidos los mestizos, sean los mismos independientemente de su número de población.

Este cúmulo de propuestas es lo que hace afirmar a Mirna Cunningham que no cree «que nosotros tengamos condiciones en la región como para meternos en una reforma. Creo que el régimen actual tiene mecanismos suficientes para solucionar los problemas de la gente si tuviera el respaldo efectivo del Gobierno Central. Lo que necesitamos primero es concertar cuál es la mejor fórmula de convivencia y una vez que nos pongamos de acuerdo entonces concertar con el resto del país».

La actualidad

En noviembre de 2006, el FSLN ganaba las elecciones con una política de «reconciliación nacional» basada en la alianza con la Iglesia y YATAMA, ambos antiguos enemigos recalcitrantes del sandinismo. Tras 16 años de gobiernos neoliberales, el FSLN se enfrenta al desafío de mostrar que la aprobación de la Ley 28 durante su Gobierno revolucionario no sólo fue la única manera que encontró para acabar con la guerra en Nicaragua y que, efectivamente, tiene interés en cumplir con las reivindicaciones indígenas. Las valoraciones al respecto de cuál está siendo el papel del FSLN en este proceso son, como no podía ser de otra manera, contradictorias.

Mientras algunos, como Mirna Cunningham, creen que el Gobierno de Ortega supone «una oportunidad que tenemos para profundizar la autonomía», en la que juega un papel importante su alianza con YATAMA, para otros, el FSLN no ha supuesto ningún cambio y ponen como ejemplo los proyectos que como el Canal Seco está impulsando el Gobierno sin consultar a las comunidades.

Galio Gurdián y Maricela Kauffmann señalaban en 2005 que «para la dirigencia indígena, el Estado nicaragüense ha hecho un reducido número de concesiones en aspectos poco significativos de las estructuras económicas, sociales, culturales y políticas de tal manera que no exista una transformación integral de la sociedad y Estado monoétnicos, discriminadores y racistas. Así mismo, perciben a las principales fuerzas políticas, de izquierda o derecha, como oportunistas y utilitarias respecto a los intereses y demandas indígenas y en algunos casos como francamente opuestas al reconocimiento y cumplimiento de dichas demandas»[36]. Mirna Cunningham apunta en la misma dirección: «uno no debe olvidar que esta autonomía de la que estamos hablando es en Nicaragua, el segundo país mas pobre de América. Un país en el que tenemos una clase política ‘dinosauria’, retrógrada, racista; un país que tiene un alto peso de sus posibilidades de avanzar en manos de la cooperación internacional que también sigue siendo racista».

Las dificultades para que realmente se dé una auténtica profundización en el proceso autonómico indígena más allá del marco legal son, como hemos visto, muchas. A pesar de que la legislación existente es, sin duda, de las más avanzadas en América Latina, se hace necesario un verdadero interés por parte del Gobierno central porque el proceso iniciado en 1987 siga adelante. La Ley 28, a pesar de las críticas, es interpretada como algo positivo, pero inacabado y, sobre todo, un instrumento demasiado permeable al centralismo y «racismo» estatales. La Ley 445 ha supuesto un nuevo marco autonómico mucho más cercano a la realidad política y social de los pueblos indígenas y afrodescendientes de la Costa Atlántica. Si el FSLN es capaz de dar un giro político que lo aleje del «racismo» que hasta ahora ha caracterizado a los gobiernos centrales; si realmente ha acabado por comprender qué significa la lucha por la autonomía; y si, por tanto, en el contexto de sus enormes contradicciones políticas, incluirá la autonomía indígena en su proyecto político, es algo que todavía está por ver.