Más de seis décadas después de que comenzara a dar sus primeros pasos, la cooperación al desarrollo se encuentra en la actualidad sumida en una fuerte crisis de identidad. Por un lado, el panorama en el que surgió poco tiene que ver con las actuales condiciones del sistema mundial. Por otra parte, las ideas sobre […]
Más de seis décadas después de que comenzara a dar sus primeros pasos, la cooperación al desarrollo se encuentra en la actualidad sumida en una fuerte crisis de identidad. Por un lado, el panorama en el que surgió poco tiene que ver con las actuales condiciones del sistema mundial. Por otra parte, las ideas sobre el desarrollo vigentes por aquel entonces han sido fuertemente cuestionadas a lo largo de todos estos años desde diversos puntos de vista. La propia presencia de la cooperación al desarrollo en los debates internacionales es claramente menor de lo que lo era en décadas precedentes. Y, finalmente, la crisis que afecta principalmente a las economías consideradas más desarrolladas plantea nuevos interrogantes sobre el futuro de la geopolítica y la economía mundial, y sobre las relaciones de cooperación entre unos y otros países.
Lo cierto es que, durante los últimos años, la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) ha ido perdiendo importancia frente a otros flujos de capital dirigidos hacia los llamados países en desarrollo (los receptores de ayuda), especialmente si los comparamos con el valor de las remesas enviadas por los emigrantes de los mismos a sus familias, o con los flujos de Inversión Extranjera Directa (IED). Para decirlo de una forma gráfica, los habitantes de muchas zonas de África están más pendientes de las remesas de sus emigrantes o de las inversiones chinas que de los flujos de AOD. Además, en el plano político, la cooperación al desarrollo ha venido estando prácticamente ausente de la «agenda» internacional de los últimos años, y sólo ha ocupado un lugar en foros y reuniones específicos, convocados para hablar de la misma.
En segundo lugar, conviene recordar también que la cooperación al desarrollo ha estado muchas veces cuestionada a lo largo de los últimos 25 años. Por un lado, se ha cuestionado la cooperación desde algunos sectores de la derecha, por su supuesto elevado coste de oportunidad y su contribución a perpetuar la ineficiencia y/o la corrupción frente a una supuesta mayor potencialidad del mercado, defendida desde dichos sectores. Por otra parte, se ha cuestionado la cooperación desde algunos ámbitos de la izquierda, por considerar que la misma sólo ha representado una nueva forma de neocolonialismo, y el instrumento para la imposición de un modelo económico, social y cultural. Y, finalmente, se ha cuestionado también la cooperación desde las propias organizaciones y gobiernos donantes, por el escaso resultado de muchos de los proyectos puestos en marcha, y por los fallos observados en los distintos niveles de gestión de la ayuda, todo lo cual dio origen a la famosa expresión de la «fatiga de la ayuda» a mediados de los años noventa, y a todo el debate sobre la eficacia y la calidad de la cooperación de los últimos años.
Y en tercer término, durante los últimos tiempos, la cooperación al desarrollo ha estado carente de un fundamento teórico y de unas referencias éticas y políticas como las que le hicieron surgir. En efecto, criticada desde la derecha y desde parte de la izquierda, ensimismada muchas veces en sus propios problemas, impulsada más por la inercia que por la existencia de propuestas y objetivos claros, la cooperación al desarrollo se ha encontrado carente de referencias sólidas, de una base suficiente desde la cual reconstruir su discurso y buscar nuevos caminos. En el campo teórico, los estudios sobre desarrollo se han visto sumidos en una crisis de proporciones notables, al tiempo que su influencia social, política y académica iba mermando poco a poco. Y en el plano de los valores, la defensa de la competitividad entre personas, organizaciones y países como motor del cambio social ha acabado por arrinconar los valores de solidaridad, que necesariamente han de estar en la base de un planteamiento honesto de la cooperación.
Todo lo anterior ha dado como resultado una cierta crisis de legitimación de la cooperación al desarrollo. Poco a poco, la cooperación se ha encontrado en una situación caracterizada por una menor incidencia, por la existencia de dudas crecientes sobre su eficacia, y por la ausencia de un fundamento teórico adaptado a las circunstancias del mundo globalizado de principios del siglo XXI. En este contexto, su influencia se ve cada vez más constreñida a determinados sectores sociales, mientras los gobiernos se desentienden paulatinamente de esta problemática. Ahora bien, incluso entre los sectores más comprometidos, como las ONGD y otros colectivos sociales de diverso tipo, la práctica de la cooperación descansa más en la inercia y en un cierto voluntarismo que en la existencia de un consenso alternativo, de un planteamiento capaz de concretar y hacer operativa la idea de «otro mundo posible».
Así las cosas resulta pertinente preguntarse si ha perdido vigencia la idea de la cooperación al desarrollo, o si la misma debería replantearse sobre nuevas bases, distintas de las que la hicieron surgir hace ahora más de seis décadas. En las próximas líneas trataremos de abordar brevemente esta cuestión, planteando la relación existente entre las actuales controversias sobre la noción de desarrollo y la cuestión de la cooperación.
La visión oficial del desarrollo y la inercia de la cooperación
Como ha sido muchas veces explicado, la ortodoxia neoliberal sobre el desarrollo, impuesta durante los años 80 y primeros 90 del siglo pasado, dejó tras de sí una importante estela de fracasos que llevó a un tímido replanteamiento de las posiciones oficiales y una cierta reconsideración de algunos postulados sobre el papel del Estado, o sobre la pobreza y la desigualdad. La mencionada ortodoxia neoliberal tuvo su correlato en el ámbito de la cooperación al desarrollo considerando que la misma suponía una interferencia en el mercado y que sólo servía para perpetuar la ineficacia, corrupción, y los privilegios de algunos sectores en los países receptores de ayuda externa. En coherencia con esta idea, y como hemos podido comprobar en los últimos años, para los llamados neocon la cooperación al desarrollo debía limitar su campo de actuación concentrándose en todo caso en la ayuda humanitaria y de emergencia.
Para dicha ortodoxia neoliberal, el problema del desarrollo era básicamente una cuestión de menos Estado y más mercado, de manera que la clave se encontraba en la afluencia de la inversión privada capaz de generar un mayor crecimiento económico. Sin embargo, los fracasos cosechados por este planteamiento acabaron por abrir una brecha en el seno de algunas influyentes instituciones, incluido el Banco Mundial (BM), posibilitando la emergencia de un nuevo punto de vista, más matizado, sobre la cuestión del desarrollo. Según esta nueva mirada, el tema debía contemplarse desde una perspectiva más amplia, admitiendo la importancia que para el crecimiento económico tenían otras cuestiones como la desigualdad, el capital social, las instituciones, el medio ambiente, o la perspectiva de género. No se trataba tanto de cuestionar la apuesta por el crecimiento económico como expresión máxima de la idea de desarrollo, sino de aceptar que dicho crecimiento dependía de un mayor número de factores, más allá de la inversión productiva y la afluencia de capitales, o de la simple liberalización de los mercados y la mera aplicación de recetas de ajuste puro y duro.
El nuevo discurso sobre el desarrollo surgido a finales del pasado siglo significó no tanto un cuestionamiento de los planteamientos anteriores sino una ampliación de la idea de desarrollo, aceptando la relación del mismo objetivo -el crecimiento económico- con un mayor número de factores. Ello tuvo su correlato en el campo de la cooperación, concretado en la asunción de un nuevo lenguaje y en la incorporación de nuevos elementos como la generación de capital social, la incorporación de la perspectiva de género, la necesidad de instituciones responsables, o incluso la apelación al desarrollo sostenible… Y, como conclusión de todo ello, frente al decálogo del Consenso de Washington se vino a plantear la necesidad de un marco de análisis algo más amplio, más comprensivo, que el BM denominó Marco Integral de Desarrollo, y en el que la absoluta primacía del enfoque económico -eso está fuera de dudas- dejaba sin embargo algún hueco para otras perspectivas complementarias.
Sin embargo, es necesario subrayar que, por el momento, y salvo excepciones, este discurso ha permanecido en general dentro de lo que llamamos el mundo del desarrollo y la cooperación, tanto de determinados organismos internacionales (BM, Comité de Ayuda al Desarrollo -CAD-, agencias de gobiernos donantes…) como de algunas ONGD, en las que este discurso y esta nueva jerga ha ido calando poco a poco. Hasta hoy, estos planteamientos no han llegado a traspasar la frontera de los debates referidos a la lucha contra la pobreza en el ámbito de las relaciones Norte- Sur. En todo lo demás, la política, las finanzas, y las grandes decisiones empresariales han seguido siendo, hasta hoy, patrimonio de los defensores de la ortodoxia liberal, auxiliados por los análisis y los diagnósticos de un FMI enrocado en sus abstractos planteamientos teóricos. En este sentido, las apelaciones de hace apenas dos años a la «refundación del capitalismo» suenan hoy tan lejanas como vacías de contenido. El resultado de todo ello es la existencia de un doble lenguaje y de una política errática que, por un lado, reconoce la necesidad de ampliar el análisis y tener en cuenta diferentes temas y factores que inciden en los procesos de desarrollo y, por otro, es incapaz de separarse de la ortodoxia liberal en todo lo que se refiere a la gestión de la política macroeconómica.
A modo de resumen, cabe señalar que la actual visión oficial sobre el desarrollo, presente en los discursos del BM, del CAD, y de la mayoría de las grandes agencias, mantiene a la cooperación dentro de una inercia que la hace cada vez más ineficaz frente a las fuertes tendencias impuestas por el mercado y los flujos privados de capital, lo que, a su vez, provoca una mayor desconfianza y un mayor descrédito de la misma entre determinados sectores sociales.
La crítica de la cooperación como expresión de una relación neocolonial
Dentro de los debates sobre el desarrollo y la cooperación cabe destacarse, en segundo término, la existencia de posiciones -cada vez más extendidas en determinados sectores- que rechazan el desarrollo como objetivo y consideran que la cooperación constituye, en general, un vehículo que perpetúa las injusticias, anula la diversidad cultural, y amenaza aún más la sostenibilidad.
Estas posiciones parten de considerar que el desarrollo constituye un problema en sí mismo, en línea con los enfoques del postdesarrollistas, y plantean la necesidad de abandonar dicho objetivo, sin tratar de reformular el mismo de diferentes maneras. Vistas así las cosas, las propuestas en torno al desarrollo humano, el desarrollo sostenible, el desarrollo con identidad, y otras que han surgido en los últimos años, no aportarían otra cosa que más confusión en el debate.
En línea con estos razonamientos, a lo largo de las dos últimas décadas ha ido cobrando fuerza, entre bastantes movimientos sociales y círculos intelectuales, la idea de que promover el desarrollo en el mundo no ha sido otra cosa que intentar expandir los valores y las formas de vida occidentales, con su corolario de injusticias y de víctimas, de destrucción de culturas, y de esquilmación de recursos naturales. Y desde esta perspectiva -que en el ámbito académico goza de cierto predicamento en el campo de la antropología- la cooperación al desarrollo ha sido vista como un instrumento para perpetuar el modelo y, en consecuencia como un problema añadido.
Para estas corrientes postdesarrollistas, no se trataría por tanto de buscar una nueva referencia de desarrollo, tarea que se considera inútil. No habría ningún modelo que perseguir, ni objetivo de desarrollo global para el que cooperar. Por el contrario, desde este punto de vista, lo mejor sería olvidarse de buscar un nuevo desarrollo, ya que la propia noción constituiría en sí misma un constructo occidental, considerándose que, en general, su defensa no ha traído prosperidad sino frustración y víctimas.
El auge de estas posiciones no es ajeno en modo alguno a los escasos resultados, incluso a los fracasos, cosechados por el sistema de cooperación al desarrollo a lo largo de las últimas décadas y la incidencia de las mismas puede observarse en dos planos distintos. Por un lado, existen dentro del mundo de la cooperación diferentes sectores y organizaciones que, a lo largo de los últimos años, han ido proponiendo un discurso centrado en el apoyo a las alternativas locales de desarrollo o a los planteamientos de «desarrollo con identidad». En algunos casos, ello ha representado una cierta prioridad hacia las actuaciones con sectores indígenas o hacia proyectos orientados a reforzar la diversidad cultural y/o las culturas locales. Desde esta perspectiva se ha pretendido afirmar un modelo de cooperación diferente del llevado a cabo por gobiernos y agencias multilaterales, y compatible con el protagonismo y el liderazgo de las comunidades locales.
Sin embargo, al mismo tiempo que se producen estas prácticas, podemos observar la existencia de otro discurso, mucho más radical en su crítica hacia la cooperación al desarrollo, que considera a las ONGD como parte subordinada de un sistema orientado a perpetuar un modelo de dominación y una forma de imposición de un universo cultural determinado. Desde este punto de vista, los intentos de algunas ONGD de impulsar proyectos y actuaciones más enraizados en las tradiciones y culturas locales plantearían más inconvenientes que ventajas, ya que podrían servir para enmendar la imagen de la cooperación sin por ello lograr mejores resultados.
Las propuestas para un desarrollo alternativo y una cooperación transformadora
Finalmente, en este brevísimo repaso, encontramos los esfuerzos de algunos sectores por afirmar la necesidad de un desarrollo alternativo, basado en el desarrollo humano, la sostenibilidad, la equidad de género, y el respeto a los derechos humanos y a la diversidad cultural, lo que implicaría a su vez un cambio profundo en la manera de entender la cooperación al desarrollo.
Desde este punto de vista, el avance hacia un desarrollo alternativo pasaría por reconocer la multidimensionalidad de la propia noción de desarrollo, sin que la misma pueda entenderse en una clave de crecimiento, o meramente económica, ni tampoco como el simple añadido de algunos términos en el discurso -tales como desarrollo sostenible o enfoque de género- sin variar el núcleo principal del mismo. En este sentido, la posibilidad de un desarrollo alternativo requeriría un enfoque no sólo económico, sino también político, cultural, o ecológico. Por ello, no se trataría de sumar nuevas propuestas a una perspectiva de raíz economicista, sino de posibilitar una aproximación multidisciplinar, basada en metodologías de análisis acordes con los requerimientos planteados.
Un enfoque de este tipo precisa de una reconsideración de lo que han sido los medios y los fines del desarrollo, evitando subordinar el bienestar de las personas y la vida de las futuras generaciones a lo que son meros instrumentos. Es el caso de la noción de crecimiento económico (la preocupación por producir más), el cual puede ser un medio (y hasta una necesidad) del desarrollo en determinados lugares del planeta o en determinados momentos, pero que en absoluto puede considerarse un fin en si mismo.
Asimismo, un enfoque alternativo necesita abordar el estudio de los procesos de desarrollo en diferentes ámbitos y escalas complementarias (comunitarios, locales, estato-nacionales, o globales), superando la tradicional visión del desarrollo como «desarrollo nacional» que traería, como subproducto, el bienestar de las personas. En concreto, es necesario incidir de manera especial en los aspectos macro de la cooperación, poniendo el foco sobre algunos asuntos fundamentales y replanteando una visión de la cooperación excesivamente centrada en lo micro, y en lo que se conoce como la «cadena de la ayuda», o relación bilateral entre los llamados donantes y receptores.
Dichos aspectos macro son, además, los que condicionan buena parte de las posibilidades de éxito de las actuaciones a nivel micro, y en el momento actual adquieren una importancia trascendental dada la interdependencia entre unos y otros fenómenos en el marco de la globalización. En este sentido, cooperar para el logro de unas reglas de comercio más justas; para detener el deterioro medioambiental y frenar el cambio climático; para establecer mecanismos de protección universal de los derechos humanos; para el establecimiento de tasas e impuestos internacionales que contribuyan a una mejor redistribución de los recursos; para modificar unas normas sobre las patentes y la propiedad intelectual que condicionan negativamente la salud y la vida de las personas en muchos lugares; para establecer normas que regulen el funcionamiento de las empresas transnacionales… son aspectos de la cooperación que deben ocupar una atención especial. De lo contrario, como en la historia de Penélope, lo tejido durante el día continuará destejiéndose durante la noche.
Es evidente que todo lo anterior obliga a considerar la cooperación al desarrollo de manera radicalmente distinta a como ha estado promoviéndose hasta hoy, cuestión que afecta a los objetivos, a los procedimientos, los agentes y los ámbitos de actuación. Sin abordar todos estos asuntos, es difícil que la cooperación al desarrollo pueda ser en el futuro un instrumento eficaz para avanzar en la justicia social, la sostenibilidad y la defensa de los derechos humanos, para avanzar en definitiva hacia un mayor bienestar de los seres humanos en unos y otros puntos del planeta.
Koldo Unceta es catedrático de Economía Aplicada de la Universidad del País Vasco (UPV/EHU) y miembro del Instituto Hegoa.
Este artículo ha sido publicado en el nº 49 de Pueblos – Revista de Información y Debate, especial diciembre 2011.
Fuente: http://www.revistapueblos.org/spip.php?article2306
BIBLIOGRAFÍA
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Koldo Unceta y A. Arrinda, «Development cooperation in transition», en idem (eds.), Development Cooperation. Facing the Challenges of Global Change, Current Research nº 3, University of Nevada (USA), 2010, pp. 7-12.