A partir de finales de los años noventa, la Unión Europea se transformó en un actor invisibilizado y con poca capacidad de influencia en los gobiernos centroamericanos. El cambio de sus políticas humanistas, democráticas y de desarrollo por una agenda en la que se priorizan sus relaciones económicas y comerciales ha debilitado los mecanismos de […]
A partir de finales de los años noventa, la Unión Europea se transformó en un actor invisibilizado y con poca capacidad de influencia en los gobiernos centroamericanos. El cambio de sus políticas humanistas, democráticas y de desarrollo por una agenda en la que se priorizan sus relaciones económicas y comerciales ha debilitado los mecanismos de diálogo y de interlocución con los actores civiles.
Hablar sobre las actuales relaciones bilaterales y multilaterales entre Centroamérica y la Unión Europea (UE) nos lleva necesariamente a revisar la evolución de la relación política y económica entre las dos regiones. Cabe destacar que a lo largo de los años 80, con el establecimiento del «Proceso de San José» que institucionalizó las relaciones birregionales, Centroamérica se convirtió en una referencia importante para la política exterior de la UE. En este contexto sobresalía más el aspecto político que el económico, contrastando con la postura de los Estados Unidos.
Con respecto a Guatemala, entre 1986 y 1987 se produce un aumento de su cooperación hacia el país, que recibe asistencia técnica y financiera ante los primeros síntomas de retorno a la «democracia» con la llegada al poder de un gobierno civil. La UE inicia una participación activa a través de las iniciativas de Contadora y Esquipulas y de las reuniones a nivel ministerial entre la UE y los países de Centroamérica en el proceso de «San José», que comienzan en 1984, como punto de partida para buscar la paz en la región. A partir de los años 90, el programa de ayuda de la UE a Centroamérica se amplía y refuerza, tras la búsqueda de una mayor promoción a la reactivación económica de la región por medio del fortalecimiento a la institucionalidad regional, tanto económica como financiera.
La cooperación actual entre la UE y Centroamérica, de acuerdo a las estrategias planteadas por la Comisión Europea en sus memorandos de cooperación bilateral, estaba dirigida específicamente al fortalecimiento del proceso de integración regional centroamericano. Se prioriza promover los marcos normativos y legales regionales, buscando fortalecer el mercado interior regional, la libre circulación de personas, capitales, servicios y mercancías. Las nuevas orientaciones buscan la coherencia con otros programas de la UE relacionados con la democratización y los derechos humanos, prevención de desastres naturales (programas ECHO), lucha contra el narcotráfico… La estrategia regional para Centroamérica es coherente con la estrategia regional en América Latina, especialmente en cuanto a la vulnerabilidad (la prevención de desastres naturales) y la asociación de redes de la sociedad civil (fortalecimiento de la cooperación académica en América Latina). La ayuda definida entre el año 2000 y 2006 para el proceso regional asciende a 74,5 millones de euros, de acuerdo al memorando de entendimiento regional para Centroamérica.
Durante el período 1960-2004, la AOD (Ayuda Oficial al Desarrollo) de la UE para Guatemala fue de 1,731.96 millones de dólares. Son cuatro los países que sobresalen en términos de su ayuda: Alemania con el 26 por ciento del total, Países Bajos con el 14, España con el 9,7 y Suecia con el 7,2 por ciento. La Comisión Europea con el 19,6 por ciento es la segunda instancia de la UE con mayor cooperación en el país.
El Acuerdo de Asociación
En este marco, el análisis sobre las tendencias de la ayuda al desarrollo de la UE pasa directamente por el contenido definido en el futuro Acuerdo de Asociación con Centroamérica. Este acuerdo se define planteando tres grandes pilares de intervención: diálogo político, cooperación al desarrollo y comercio.
– Diálogo político: en principio el diálogo debería darse entre todos los sectores involucrados en los procesos políticos birregionales. Actualmente la relación entre la sociedad civil y los gobiernos centroamericanos pasa por su peor momento. No existen mecanismos abiertos, incluyentes y viables para garantizar un diálogo político a nivel regional y esto incluye también la inexistencia de mecanismos viables e incluyentes que permitan el diálogo entre la sociedad civil con los gobiernos de la UE. Un factor trascendental aquí es la falta de voluntad política por parte de los gobiernos para que los movimientos y organizaciones sociales participen activamente en estos procesos de diálogo y negociación.
– Cooperación al desarrollo: existe la tendencia, por parte de la cooperación de la UE en Centroamérica, de abandonar su tradicional e importante compromiso político con la democracia, los Derechos Humanos, la justicia, la paz y el desarrollo social y económico. Su actual perspectiva hacia la región es similar a la de otras cooperaciones internacionales (bilaterales y multilaterales). Parece que la ayuda al desarrollo será una preinversión para generar condiciones favorables que les permitan desarrollar sus estrategias económico-comerciales y geopolíticas. La estrategia regional 2007-2013 reconoce como válido y prioritario: las relaciones políticas y económicas entre ambas regiones; el desarrollo socio-económico de Centroamérica y la consolidación del proceso de integración regional. Quedan visiblemente marginados temas trascendentales como: la democratización de nuestras sociedades; la gobernabilidad; la lucha contra la impunidad y los Derechos Humanos; el fortalecimiento de la sociedad civil y la prevalencia de una mayor justicia y equidad en la distribución de los ingresos nacionales, entre otros.
– Asociación comercial: durante la «Cumbre Europa-América Latina y el Caribe», llevada a cabo en Guadalajara en mayo de 2004, los mandatarios centroamericanos y europeos reafirmaron la celebración entre ambas regiones de un Acuerdo de Asociación que incluya un área de libre comercio, como un medio para fortalecer el proceso de integración económica regional. Este acuerdo tendría varias fases de preparación, entre los cuales destaca la realización de una evaluación conjunta sobre la situación de la integración económica en la región. El futuro tratado estaría definido sobre el programa de Doha. En la última Cumbre entre los jefes de Estado de América Latina y el Caribe y la Unión Europea, celebrada en Viena en mayo de 2006, se determinaron los criterios y condiciones para establecer el Acuerdo Comercial con Centroamérica e iniciar un plan de acción para lograr concretar resultados durante 2007 e iniciarlo formalmente en 2008. Los gobiernos centroamericanos se comprometieron a «ratificar su tratado de inversiones y servicios» y «desarrollar un mecanismo jurisdiccional que garantice el refuerzo de la legislación económica regional en toda la zona».
Antes de iniciar las negociaciones, ambas partes -UE y CA- han elaborado un mandato de negociación. Por parte de la UE, el mandato fue elaborado por la Comisión Europea (CE), consultado y aprobado por el Consejo de la UE en marzo de este año, quien ha delegado nuevamente en la Comisión Europea para llevar adelante la negociación del acuerdo. La comisión mixta conformada para la negociación ha iniciado el trabajo y se espera que en 2008 el acuerdo pueda iniciarse formalmente.
Perspectivas
Sobre la base de lo anterior, algunas reflexiones críticas sobre la ayuda externa de la Unión Europea y sus perspectivas para Centroamérica a corto y medio plazo:
– El fracaso que han significado las teorías y enfoques de desarrollo dirigidas a superar la pobreza y la desigualdad en América Latina y el Caribe, orienta de forma imprescindible e impostergable a la construcción de nuevos paradigmas que aborden la problemática de la pobreza, la exclusión, marginación y subdesarrollo en los países en vías de desarrollo.
– Queda claro que la lógica de intervención de la ayuda externa no se concibe como un medio para generar cambios en las estructuras del poder, sino sólo en la atención a los efectos que provocan las causas generadoras del subdesarrollo.
– A partir de los años noventa se genera un cambio en las políticas «humanistas y democráticas» de la Unión Europea para Centroamérica y se consolida una agenda en donde sus relaciones económicas y comerciales sobresalen con relación a otros temas de interés social y político birregional. En este marco se gesta lo que sería un futuro acuerdo comercial.
– En la nueva estrategia regional 2007-2013 y en el Acuerdo de Asociación Comercial entre Centroamérica y la UE que aún está en proceso de negociación, así como en los memorandos de entendimiento por país, no se determinan objetivamente los mecanismos formales para incluir el tema de la cohesión social en cada una de sus políticas y programas de intervención.
– Para que un acuerdo de asociación comercial entre la Unión Europea y Centroamérica sea coherente y pertinente con las estrategias de diálogo político y desarrollo promovidos por la misma Unión Europea, se requiere que se asuma con responsabilidad que el crecimiento y el mercado por sí mismos no pueden verse como un fin o solución para generar desarrollo.
– Las nuevas estrategias de cooperación al desarrollo de la Unión Europea en Centroamérica deberían estar fundamentadas bajo el concepto de vulnerabilidad del desarrollo y de fortalecer las estrategias de lucha contra la pobreza y la gobernabilidad democrática.
– La efectividad, pertinencia e impacto de la ayuda externa en Centroamérica está condicionada a iniciar procesos de mayor coordinación y consenso de agendas entre los Estados Miembros de la UE y la Comisión Europea, para evitar procesos aislados, tener una mayor capacidad de seguimiento y evaluación de impacto de sus acciones e impulsar una cooperación más eficaz y de calidad.
– La Unión Europea deberá revisar y hacer eficientes los medios e instrumentos para hacer cumplir las cláusulas democráticas y aplicar sus políticas «positivas» de condicionalidad de la ayuda.
– La determinación de la UE de canalizar la ayuda por la vía presupuestaria de los gobiernos ante los altos niveles de corrupción, la falta de planes sustentables de desarrollo y la inexistencia de mecanismos de auditoría social, genera serios factores de riesgo sobre la calidad e impacto que la ayuda pueda generar a los países.
– Los mecanismos de diálogo político que la UE ha definido para garantizar la participación de la sociedad civil en la dinámica de su cooperación han sido limitados y no existen mecanismos de consulta vinculantes y permanentes.
– Los actuales instrumentos para canalizar la ayuda y fortalecer las relaciones entre las dos regiones, como es el proceso de integración centroamericana, el memorando regional de cooperación 2007-2013 y el Acuerdo de Asociación entre Centroamérica y la Unión Europea, demandan un mayor diálogo político en el cual la sociedad civil debe ser referente protagónico.
– El diseño de los programas de cooperación regional de la Unión Europea para Centroamérica y de los memorandos nacionales, ha estado caracterizado por la ausencia de una participación social real.
– Las nuevas tendencias de la ayuda de la UE van limitando cada vez más los fondos hacia las ONG, tendencia que conlleva el riesgo de que estas organizaciones abandonen sus objetivos «político-sociales» y prioricen las acciones destinadas a su supervivencia económica.
– En el ámbito de la relación entre ONG europeas y centroamericanas existe una tendencia a dinamizar alianzas «naturales» que les permitan retomar un verdadero diálogo político y que concluya en la generación de una agenda estratégica orientada a promover incidencia política en los ámbitos gubernamentales y tener mayor capacidad de interlocución y negociación ante las instancias de cooperación internacional.
– Las ONG internacionales deberían priorizar su intervención en términos de continuar siendo facilitadoras en la canalización de recursos económicos y no transformarse en ejecutores directos de la ayuda externa, para evitar competencias y duplicidad de esfuerzos con las organizaciones guatemaltecas.
* Henry Morales López es guatemalteco, doctor en Economía con especialidad en Economía del Desarrollo y Relaciones Internacionales y miembro del Consejo de Coordinación del Movimiento Tzuk Kim-pop.