Un gobierno en disputa

La fuerza política de izquierda que asumió el gobierno el 1 de marzo está lejos de ser ideológicamente homogénea. De cómo se diriman las contradicciones entre las diferentes tendencias que lo componen dependerá la profundidad del cambio.

La crisis económica y su correlato de pobreza y exclusión debilitaron el «sentido común» neoliberal, lo que contribuyó al triunfo electoral de una coalición de fuerzas sociales y políticas opositoras al modelo que se aplica en el país desde los setenta. Múltiples expectativas se han generado pero aún no es posible discernir cuál es la profundidad y viabilidad de sus propuestas de cambio.

El nuevo gobierno debe responder, con mayor o menor énfasis, a las deudas externa y social. En el marco institucional, las finanzas públicas y la política presupuestal se reflejan las presiones de los organismos multilaterales de crédito y de la creciente masa de pobres y excluidos.

Las nuevas autoridades fueron electas bajo un programa más o menos laxo y existen en su seno concepciones político ideológicas y estrategias de desarrollo relativamente diferentes. Las polémicas acerca del modelo a aplicar y las pugnas por las designaciones así lo demuestran.

Existen, esquematizando, dos tendencias: una, que exige equilibrios fiscales, estabilidad macroeconómica y de las reglas de juego, apostando a la inversión privada nacional y extranjera que permitiría un proceso de crecimiento que sustentaría los proyectos de sociales, propuesta que se identifica a si misma con los gobiernos de Brasil y Chile. La otra plantea una nueva estrategia de desarrollo productivo para superar una crisis estructural de larga data a través de procesos de participación creciente de las organizaciones sociales y de cambios culturales e institucionales que fortalezcan el papel del Estado como orientador del proceso económico. La predominancia de una u otra posición dependerá de múltiples factores, entre los cuales se destacan los niveles de conciencia y organización de la sociedad.

La crisis es estructural

La sociedad uruguaya y el Estado no han encontrado caminos para superar una crisis estructural de inserción internacional y de desarrollo productivo de larga data.

Los sectores dominantes ubicaron las causas profundas del estancamiento productivo en la transferencia de recursos del sector exportador hacia los sectores protegidos y como respuesta imponen (dictadura militar mediante) un modelo extrovertido, extremista en su preferencia por el mercado y en el cuestionamiento de la acción colectiva a través del Estado. Intentan excluir lo político, porque provoca acciones voluntarias que inciden negativamente en el orden «natural» del mercado, omitiendo que los procesos sociales son siempre históricos.

Represión mediante se procesaron importantes transformaciones institucionales, que se concretaron en una ley de inversiones extranjeras y una disminución generalizada y progresiva de las restricciones a las importaciones con el fin de generar una reconversión industrial para reemplazar la industria sustitutiva de importaciones por actividades de exportación.

Mientras que la liberalización comercial tuvo marchas y contramarchas, la apertura y la desregulación financiera se aplicaron en forma decidida: admisión del dólar como unidad de cuenta para los contratos internos; libre movilidad de capitales y de divisas; instalación de la banca off-shore.

La prosecución del libre mercado generó lo contrario a la sustitución de importaciones: el ingreso de bienes del exterior. El mercado externo, a su vez, no asumió su papel como impulsor fundamental del crecimiento.

La crisis económica de 1999-2002 tuvo como causas fundamentales las devaluaciones de sus principales socios comerciales y la incapacidad de la conducción económica para adaptarse a la nueva situación regional. Se deterioraron las finanzas públicas, aumentó del riesgo-país, se debilitó el sistema bancario y se perdió la confianza en la banca oficial.

Se produjo una enorme fuga de capitales a mediados de 2000 – se retiraron el 46% de los depósitos en dólares del sistema bancario – y el costo fiscal de la crisis, por concepto de asistencia a instituciones afectadas por la «corrida», fue superior al 10% del producto.

La deuda bruta del sector público se triplicó: pasó de 34% en 1998 a 93% en 2002, como consecuencia de los persistentes déficits fiscales y de su financiamiento con endeudamiento.

Los cuatro años de crisis determinaron un gran deterioro de las principales variables macroeconómicas: Ingreso Bruto Nacional (-19,7%), PBI (-17,5), consumo (-20,2), inversión (-50,9), exportaciones (-,19,8), importaciones (-37,3), inflación (-31,7), déficit fiscal promedio (4,3). Como en crisis anteriores, la expulsión de ciudadanos fue una «válvula de escape» para los problemas de la sociedad uruguaya.

Dicha crisis, al igual que la de 1982, muestra que: a) «la aplicación de modelos de estabilización basados en ‘anclas cambiarias’, con sobrevaluación de la moneda, déficit fiscal y en cuenta corriente, y dependencia creciente del financiamiento interno y externo, generan una fase de crecimiento acelerado que luego, ante el cambio de las condiciones de financiamiento, da lugar a una crisis múltiple (de balanza de pagos, bancaria, de financiamiento del sector público y del sector real)»; b) «una economía pequeña como la uruguaya, que requiere crecer hacia fuera, no puede tener niveles de tipo de cambio real desalineados de los de sus principales socios comerciales»[1]

La reactivación iniciada en 2003 se basa en una mejora sustancial de la competitividad externa consecuencia de la pronunciada devaluación del 2002, la baja inflación posterior y la apreciación de la moneda de los socios comerciales de la región y de Europa. Comenzó, sin embargo, el año pasado un nuevo proceso de fortalecimiento de la moneda nacional que afecta la competitividad precio de las exportaciones y favorece las importaciones con su consiguiente efecto negativo sobre el mercado interno (la competitividad global del país cayo 13% en los últimos doce meses).

El canje de la deuda externa pública (mayo 2003) que alejó el default (postergando los pagos por amortizaciones y aumentando los costos por intereses) sustentó una estabilización de las variables macroeconómicas y una relativa recuperación de la confianza en el sistema financiero: cayó el «riesgo país» y la tasa de interés, crecieron los depósitos bancarios; se mantuvo, sin embargo, la extrema debilidad del sistema financiero – los depósitos en su inmensa mayoría siguen siendo a corto plazo y en moneda extranjera – y la fragilidad de las finanzas públicas.

El déficit fiscal del Gobierno Central ascendió a 4,6 % y 2,1% del PBI, en 2003 y 2004 respectivamente. Esta situación deficitaria tiene larga data, sólo en 1991 y 1992 hubo un pequeño superávit fiscal. El FMI exige un superávit fiscal primario de 4% del PBI: la dirección del nuevo equipo económico propone el 3,5%. En ambos casos lograr dichos superávit requiere impulsar una ley presupuestal sumamente restrictiva que no dará respuesta a la deuda social.

Las dificultades para el nuevo gobierno están, además, en la rigidez del gasto público y en la composición del mismo; en 2004 los gastos no discrecionales fueron el 57% del total (36% de asistencia a la seguridad social y 21% de intereses de deuda) y los discrecionales, 43% del total (18% remuneraciones, 16% otros gastos de funcionamiento, 3% transferencias y sólo 6% inversiones).´

Entre la deuda pública y la deuda social

La deuda del Sector Público es impagable, debe U$S 13.428 millones, el PBI de 2004. En los próximos cinco años, período del nuevo gobierno, se concentran pagos por U$S 6.552 millones en amortizaciones y U$S 2.567 millones en intereses, 49% y 43%, respectivamente, del total de compromisos de deuda.

En 2005 y 2006 el Sector Público No Financiero debería pagar por intereses U$S 717 millones y U$S 576 respectivamente (24% y 19% del presupuesto del Gobierno Central), lo cual impediría que se comience a pagar, a través del presupuesto público, la enorme deuda socia. Debe considerarse, como muestra, que en 2004 se pagaron por intereses más de lo pagado en un año a todos los trabajadores del Gobierno Central (112%). El problema de la deuda vuelve a ser fundamental como en los años 80.

La deuda social debería ser una prioridad nacional, dentro de este concepto se pueden incluir: las necesidades básicas insatisfechas de la población; el deterioro de la capacidad y calidad de los servicios públicos; la incapacidad del país para generar empleo adecuado a todos los que lo necesitan; la parte del presupuesto público asignado que no fue ejecutado (U$S 300 millones anuales en promedio en los últimos cinco años).

La pobreza excede las carencias materiales imponiendo restricciones de los derechos humanos y ciudadanos; las personas que viven en esa situación (41% en 2003) son vulnerables social y económicamente. Esto es más grave ya que afecta fundamentalmente a los niños y adolescentes, 61% de los menores de dieciocho años, y como contrapartida solamente son pobres el 10% de las personas en la tercera edad y el 38% de los adultos.[2]

Estudios realizados demuestran, a su vez, que: «El aumento de la desigualdad obedece principalmente al mal desempeño del mercado de trabajo en los 90. Tanto el aumento del desempleo como el aumento de la desigualdad salarial se trasladó a los hogares (…) La situación del mercado de trabajo es un factor explicativo central de la evolución de la desigualdad de los hogares y por tanto, de la pobreza.»[3]

Hay indicadores rotundos: a) el salario real, se redujo 23% de 1998 a 2004; b) el desempleo creció de 10,1% en 1998 a 16,9% en el 2003, si bien descendió en 2004 a 12,1%; c) los ocupados con problemas de empleo pasaron de 20,3% a 44,6%; d) continuó aumentando la brecha entre el producto por habitante y el salario real, el crecimiento del PBI en 2003 y 2004 no se reflejó en el salario real que se redujo 12,4% y 0,4%, respectivamente.

«Durante la recesión 1999-2003 se deteriora la calidad del empleo por el aumento del subempleo y del empleo no registrado, que acompañan el aumento del desempleo, de la emigración, de la pobreza y de la exclusión»[4], según demuestra un estudio del Instituto de Economía.

El 40% de la población económicamente activa no tiene cobertura de seguridad social, considerando los trabajadores que deberían ser cotizantes del BPS y no lo son y los desempleados que no cobran la prestación del seguro de desempleo.[5]

Los desafíos y los márgenes de maniobra de un gobierno en disputa

El modelo económico neoliberal, los shocks externos y las carencias de la conducción económica han afectado fuertemente al aparato productivo, en particular al sector manufacturero – bajos niveles de inversión, retraso tecnológico, pérdida de mercados externos, desaparición y desestructuración de empresas y productores -, lo que ha tenido consecuencias muy negativas en los niveles de empleo, distribución del ingreso y, consecuentemente, en el aumento de la segmentación y la exclusión social.

Se ha reducido la capacidad del Estado a través de ajustes fiscales y desajustes fiscales permanentes, la desregulación de mercados, la privatización parcial de empresas estatales y el entramado clientelista y los niveles de corrupción de aquellos sectores del bloque en el poder que realizan sus intereses a través del Estado.

Son múltiples, por tanto, los desafíos económicos del gobierno electo, entre los que destacan:

a) Comenzar a pagar la enorme deuda social (que no se agota con el plan de emergencia), que implica mejorar sustancialmente la capacidad del Estado, el cual con transparencia absoluta debería impulsar procesos de participación social efectivos. b) Impulsar una estrategia de desarrollo superadora de la causa principal de la deuda social: la baja calidad de las condiciones de trabajo;

c) Renegociar la deuda pública externa e interna a fin de liberar recursos para atender a través del presupuesto público las demandas sociales e impulsar el desarrollo productivo. d) Mantener un tipo de cambio competitivo que sostenga el crecimiento exportador y la estabilidad macroeconómica. e) Modificar la institucionalidad económica – creada en treinta años de neoliberalismo-, para favorecer el desarrollo del mercado interno y de actores sociales fundamentales como los trabajadores.

Evaluar las probabilidades de que se superen esos desafíos y se satisfagan las demandas sociales hace necesario considerar algunos aspectos políticos claves:

– Accede al gobierno, no al poder, una fuerza política policlasista que incluye en su base social a trabajadores, capas medias y sectores de la burguesía nacional. – En lo ideológico el triunfo del FA no se produce por un corrimiento a la izquierda de la ciudadanía, sólo un 33% de los votantes se define como de izquierda o centro izquierda.[6] – El cambio esencial es un corrimiento de la propuesta programática hacia el centro lo que se refleja en la sucesiva ampliación de las alianzas.

Como consecuencia, en el seno del gobierno electo, y en la fuerza política, se expresan intereses socioeconómicos contrapuestos que no permiten afirmar, a priori, si el nuevo gobierno será una alternativa al neoliberalismo.

Se inicia un proceso signado por la contradicción latente entre una tendencia que se expresa en la dirección de la conducción económica – la cual tiene propuestas de política macroeconómicas más cercanas a la continuidad del modelo neoliberal que a una ruptura con dicho modelo -, y otras posiciones, como las del PIT-CNT, que apuestan a cambios importantes en la forma de organización del proceso económico jerarquizando el papel del Estado, los trabajadores y la sociedad en la aplicación de una estrategia de desarrollo productivo con énfasis en el fomento de la producción nacional, las pequeñas y medianas empresas y el cooperativismo, lo que exige cambios importantes en las reglas de juego y en la política económica. [7]

No puede haber una estrategia alternativa de desarrollo en el marco de las instituciones (reglas de juego) creadas por el neoliberalismo: la búsqueda de cambios institucionales, tanto para crear «compuertas» a la globalización, como para acotar los daños que provocan los actuales derechos de propiedad, deberían ser aspectos prioritarios de la agenda económica.

En el superávit fiscal primario que se acuerde como meta con el FMI y en la prioridad que tengan, en el presupuesto nacional, la deuda externa o la deuda social se estará reflejando el predominio de una u otra concepción.

Las dos tendencias señaladas pueden coexistir durante un tiempo, pero el estrecho margen de maniobra económico financiero provocará la agudización de la contradicción que significa mejorar sustancialmente la capacidad de los trabajadores – defensa de los fueros sindicales, aplicación de los consejos de salarios, ley de negociación colectiva y puesta en marcha del Consejo de Economía Nacional – y tratar de aplicar, a la vez, políticas que no difieren significativamente de las que han predominado en los últimos años.

La disyuntiva del nuevo gobierno es aceptar, más allá de los «discursos y los gestos», las premisas del modelo dominante o elegir un camino independiente, lo cual implicará necesariamente desarrollar un paradigma institucional alternativo.

Para que haya un Uruguay productivo no basta con el cambio de gobierno, hay que cambiar el modelo – las reglas de juego y la estrategia de desarrollo – y para ello se requiere una acumulación de fuerzas mucho mayor que para realizar cambios de grado dentro de la actual trayectoria. Esa es la tarea.