La política social como símbolo del cambio Han pasado 14 años desde que el Frente Amplio (FA) ganará por primera vez en la historia las elecciones presidenciales en Uruguay. Aquel 31 de octubre de 2004 Tabaré Vázquez lograba la victoria, desplazando del poder Ejecutivo a los dos partidos tradicionales (Partido Colorado y Partido Nacional) que […]
La política social como símbolo del cambio
Han pasado 14 años desde que el Frente Amplio (FA) ganará por primera vez en la historia las elecciones presidenciales en Uruguay. Aquel 31 de octubre de 2004 Tabaré Vázquez lograba la victoria, desplazando del poder Ejecutivo a los dos partidos tradicionales (Partido Colorado y Partido Nacional) que se habían alternado durante siglo y medio en la presidencia.
Se ponía en marcha la primera experiencia de gobierno de un partido de izquierda en el país. 5 años después el FA volvía a triunfar con la candidatura de ‘Pepe’ Mujica y en 2014 se producía la tercera victoria, de nuevo bajo el liderazgo de Vázquez. A menos de un año de los próximos comicios, y tras casi tres lustros de gobierno, vamos a realizar un balance en dos áreas fundamentales: la política social y la política económica.
Del ‘batllismo’ al neoliberalismo. Cualquier balance debe partir de una comparación con dos periodos históricos fundamentales: el ‘batllismo’ (primera mitad de siglo XX) y el neoliberalismo (1985-2005). Si existe una corriente política que ha forjado una gran parte de la cultura política del país esa es el ‘batllismo’. José Batlle, presidente del país en dos periodos (1903-1907 y 1911-15), lideró una corriente progresista al interior del Partido Colorado y puso las bases del primer Estado de Bienestar en América Latina. Los avances en salud, educación pública y seguridad social fueron tan relevantes que el país fue caracterizado durante mucho tiempo como ‘la Suiza de América’.
Esto fue así hasta principios de los sesenta, cuando la crisis económica provocó un alto grado de conflictividad social que fue resuelto por la oligarquía con el golpe de Estado de 1973. La dictadura aplicó drásticos recortes sociales que luego continuaron a partir de 1985 con la reinstauración del régimen liberal-representativo.
La imposición del neoliberalismo por parte de los 2 partidos tradicionales trajo la privatización parcial del sistema de pensiones, reformas laborales contra la clase trabajadora y una reducción sustancial del gasto social. Esto provocó un grave deterioro de los indicadores sociales básicos (pobreza, desigualdad, empleo), y un grado de emigración económica inédito. En palabras del prestigioso intelectual uruguayo Gerardo Caetano: «El viejo Welfare State uruguayo» del batllismo «había quedado atrás».
Lo social en el centro. El masivo rechazo popular al neoliberalismo y a los 2 partidos que lo sustentaban posibilitó la victoria de un Frente que representó la esperanza del cambio. Desde sus inicios en el gobierno, el sello de identidad del FA va a ser la nueva política social que pretendía revertir el desmantelamiento del Estado social.
Reforma de la salud. El icono del cambio en política social en el primer gobierno será la reforma del sistema de salud. Durante todo el siglo XX la atención sanitaria estuvo dividida en 3 subsistemas: público, mutual y privado lucrativo. Lo más característico fue el peso de la asistencia mutual, surgida en sus inicios alrededor de la ayuda mutua de los migrantes europeos. A principios del siglo XXI casi la mitad de la población (43%) se atendía a través de este modelo, que se sostenía con las cuotas -vía la seguridad social- de los trabajadores formales. Los centros públicos atendían al resto de la población, compuesta por los sectores más vulnerables y todos aquellos pertenecientes al sector informal de la economía.
Daniel Olesker, ministro de salud del Frente y figura clave en el diseño de la reforma, nos aclara que en ese contexto la opción más viable para mejorar la cobertura de calidad fue la articulación del público y el mutual, a través de un modelo de financiación a un ente único que se denominó FONASA (Fondo Nacional de Salud). A su vez, se daba libertad a cada persona y familia para que eligiera el subsistema mutual o el estatal. Paralelamente, el gobierno aumento de manera exponencial la financiación a los centros públicos, acercándose a un 75% del gasto por persona de los centros mutuales, cuando antes de la reforma era solo de un 33%.
A pesar del incremento del gasto en centros estatales, la libertad de elección provocó un trasvase importante de usuarios/as del público al mutual, creciendo este último 15 puntos, hasta el 58% de cobertura total. Investigadoras del Instituto de Ciencia Política de la Universidad de la República recuerdan que «todavía opera en el imaginario social» que el paso hacia una mutual «constituye un indicador de ascenso social», mientras que los centros públicos siguen cargando con «el estigma de atención para pobres». La mejora sustancial de la calidad en el subsistema estatal será, por tanto, un reto fundamental en los próximos años.
De cualquier manera, los indicadores de gasto de salud han mejorado de manera radical. Según Gustavo De Armas, experto en políticas sociales, el gasto público en salud ha pasado en una década de representar el 51% del total a un 68%. A su vez, el gasto de salud respecto al PIB se ha duplicado, pasando del 3,2% al 6,1%. Por otro lado, un indicador relevante como la mortalidad infantil se ha reducido del 14 al 7 por mil.
Educación, asistencia social y cuidados. En educación no ha habido una reforma como en la salud, pero se han producido cambios significativos en términos de gasto e inclusión. El gasto educativo en relación al PIB ha aumentado sustancialmente de 3,2% a 4,7%. La inversión en centros públicos ha crecido notablemente: en educación pre-universitaria el costo por estudiante del sistema público pasó de suponer el 59% del costo de un privado, a acercarse a un 87%, mientras que en universidades creció del 40 al 73%. A su vez, es destacable el aumento de los salarios docentes, en una horquilla del 70 al 80%.
Paralelamente, ha mejorado la cobertura para los sectores más excluidos. En educación infantil «las familias del 15% más pobre de la población duplicaron su asistencia a la educación», según el Ministerio de Desarrollo Social (MIDES). El porcentaje de jóvenes con más de 12 años de educación subió del 25 al 32%. En educación universitaria ha habido una gran inversión para abrir nuevos centros y ampliar la cobertura. En una década la matrícula se incrementó un 37% en todo el país, y mucho más en las zonas rurales y del interior, donde ha crecido un 61%. Gabriel Delacoste, joven profesor de Ciencia Política de la Universidad de la República señala la fuerte inversión en formación de profesorado y en investigación.
En asistencia social para los sectores más empobrecidos los programas focalizados de la época neoliberal fueron redefinidos. En primer lugar, se creó el MIDES para aglutinar todos los programas asistenciales dispersos en infinidad de agencias públicas. En segundo lugar, se promovió el PANES (Plan de Atención Nacional a la Emergencia Social), con el objetivo de realizar una gran inversión durante los dos primeros años de gobierno para reducir drásticamente la pobreza y la indigencia. En tercer lugar, aunque los programas focalizados no desaparecieron, se aumentó su presupuesto para mejorar el monto de las ayudas y llegar a su vez, a más beneficiarios/as.
Durante el tercer mandato se puso en marcha el que pretende ser el ‘buque insignia’ de esta etapa en materia de política social: el Sistema Nacional de Cuidados (SNC). Un sistema totalmente novedoso en la historia del país y pionero en América Latina, que plantea dar cobertura pública a personas consideradas «dependientes» (menores, ancianos/as y personas con discapacidad).
Pobreza y desigualdad. La reducción sustancial de la pobreza y de la pobreza extrema es uno de los logros del gobierno que más se ha destacado. En menos de una década la pobreza pasó del 32,5% al 9,7% y la indigencia del 2,2% al 0,3%. Asegura Caetano que sería el registro más bajo desde la década del sesenta y según los criterios de la CEPAL (Comisión Económica para América Latina), organismo dependiente de la ONU, Uruguay habría logrado el porcentaje más bajo de la región. En este campo, uno de los retos fundamentales es superar la sobre-representación en las generaciones más jóvenes, ya que como reconoce el propio MIDES, la pobreza entre los menores de 18 años es el doble que en el resto de la población.
En cuanto a los logros en relación a la desigualdad las lecturas son diversas. Por una parte, algunos autores certifican su reducción utilizando como criterio el índice de GINI. Olesker, por ejemplo, indica que en la época neoliberal la desigualdad aumentó del 0,41 al 0,45, mientras que ahora se redujo del 0,45 al 0,38. Caetano asegura que el 0,38 sitúa a Uruguay cerca del índice de los países del sur de Europa (0,34). El MIDES señala que el aumento del ingreso del 20% más pobre fue del 86%, mientras que el del 20% más rico fue del 36%.
Sin embargo, autores como el economista Jorge Notaro, advierten de las limitaciones de la Encuesta Continua de Hogares (ECH), referencia principal en Uruguay para construir el índice de GINI, ya que «subestima los ingresos del capital». Asegura que los hogares declaran muchos más ingresos a la DGI (Agencia de recaudación de impuestos) que a la ECH, evidenciando así las limitaciones de esta última. En base a esto, asevera que la participación de las rentas de trabajo en el PIB ha descendido del 27% al 23%. El economista Oscar Mañan sostiene que la redistribución (o reducción de desigualdad) se dio pero fue «al interior de la clase trabajadora, de los trabajadores de mayor salario hacia los de menor».
En síntesis, el balance global de la política social de los gobiernos del FA en estos casi tres lustros es indudablemente positiva. El gasto social en relación al PIB aumentó de manera incontestable, pasando del 19,5% al 25,2%, y los avances en las áreas de salud y educación fueron evidentes, además de la drástica reducción de la pobreza. El Frente logró en gran medida restituir el prestigio del Estado como principal institución responsable de los derechos sociales.
¿En qué cambio la política económica?
Antecedentes. Al igual que ocurre con la política social, cualquier balance de la política económica del Frente Amplio (FA) hay que compararla con el legado del ‘batllismo’ y con la herencia del neoliberalismo. José Batlle además de poner las bases de un Estado de Bienestar a inicios del siglo XX, apostó por el intervencionismo económico a través de la creación de empresas públicas.
Posteriormente, en el denominado segundo ‘batllismo’, durante la II Guerra Mundial y la posterior Guerra de Corea, el gobierno apostó por la industrialización del país a través de la estrategia ISI (Industrialización por Sustitución de Importaciones), desplegada en muchos países de América Latina.
Tras el fin de las guerras la renta internacional se reduce por lo que el modelo entra en crisis. La oligarquía, con el golpe del 73, decide sustituir el modelo batllista (intervencionista e industrial) por un nuevo proyecto basado en la liberalización comercial y financiera. La dictadura convertirá a Uruguay en una especie de paraíso fiscal.
Tras la dictadura vienen los intentos de privatización de las telecomunicaciones y la energía, frenados gracias al rechazo popular en 2 referéndums. La crisis financiera que revienta en 2002 traerá el fin del bipartidismo pero dejara un herencia económica envenenada al próximo gobierno: deuda externa descomunal, inflación descontrolada, crecimiento negativo…
Nuevo contexto. Cuando en marzo de 2005 el FA asume la presidencia el contexto económico había cambiado, fundamentalmente porque se iniciaba un nuevo ciclo de crecimiento gracias al ‘boom de las commodities’. El precio de las materias primas en el mercado internacional se incrementa considerablemente gracias a la creciente demanda china y esto traerá unas tasas de crecimiento inéditas en la historia. Entre 2004 y 2014 el PIB crece a una tasa media de 5,4%. El nuevo contexto favorable fue aprovechado por el gobierno de Vázquez para planificar una política económica más redistributiva.
Para hacer un balance global de la política económica vamos a centrarnos en los temas que mayor discusión han generado en el país y que son los siguientes: la matriz productiva, la evolución en torno a la propiedad y a la soberanía, la integración comercial, el mercado laboral y el sistema tributario.
Reprimarización. Prácticamente todas las voces expertas, incluso las más cercanas al gobierno, reconocen que se ha acentuado el carácter primario de la economía. Los prestigiosos economistas Luis Bertola y Reto Bertoni señalan que históricamente los bienes primarios han supuesto 2/3 del total de las exportaciones, pero en la actualidad suponen «en torno al 75%».
De todas formas, no hay que olvidar que el neoliberalismo fue quien puso las bases para una mayor primarización, cuando a principios de siglo apostó por la soja y la explotación forestal. El Frente recibe este legado y además le toca un contexto global de altos precios de las commoditties y de alta demanda china, por lo que opta por transitar por la vía más segura.
En apenas 15 años, la soja pasa de ocupar 10.000 hectáreas a más de un millón e incrementa sus ingresos de un anecdótico millón y medio de dólares a 1.875 millones, convirtiéndose así en el sector económico más importante, superando incluso a la ganadería. El sector forestal también crecerá exponencialmente, de ocupar 190.000 hectáreas en 1990 a casi un millón en 2013. La única excepción dentro de esta tendencia reprimarizadora será el crecimiento de la producción de software.
Propiedad y soberanía. La mayoría de analistas coinciden en que se ha incrementado la concentración de propiedad en el ámbito rural. El último censo agropecuario muestra que desaparecieron alrededor de 12.000 explotaciones, la mayoría de productores familiares, mientras que las empresas de más de 1.000 hectáreas, siendo el 9% del total, controlan el 60% de la tierra. Paralelamente se observa una presencia creciente de sociedades anónimas que han pasado de controlar un 1% de la tierra (año 2000) a un 43% (año 2011).
Por otro lado, la IED (Inversión Extranjera Directa) ha crecido notablemente ya que en los 90 significó entre un 12 y un 17% del PIB, mientras que entre 2005 y 2015 fluctuó entre el 17 y el 23%. Es indudable que la IED ha dinamizado la economía y que ha sido el motor del alto crecimiento, pero a su vez se ha traducido en una mayor «extranjerización» de la economía, como advierten un gran número de expertos/as.
Santos y Narbondo señalan que entre 2000 y 2011 «los propietarios uruguayos pasaron de controlar un 90% de la tierra a un 54%». Notaro indica que «27 grupos transnacionales concentran 1.640.000 hectáreas, casi la misma superficie que los 21.645 establecimientos registrados como agricultores familiares». En el área forestal la concentración y extranjerización se combinan: 8 empresas son propietarias de 72% de las tierras forestadas y 4 son transnacionales.
La experiencia rescatable de los gobiernos del FA en relación a otro tipo de régimen de propiedad y de gestión se produjo durante el mandato de Mujica (2010-14), con la creación del FONDES, un fondo para financiar pequeños emprendimientos, y que sirvió, entre otras cosas, para apoyar a las empresas recuperadas y autogestionadas por las y los trabajadores. El impacto, sin embargo, fue más simbólico que real.
Sostenibilidad e integración regional. La profundización en la matriz primaria también ha tenido consecuencias ecológicas. Narbondo, investigador medioambiental, resalta que el modelo ha provocado impactos evidentes en el suelo, el agua y la biodiversidad. Eduardo Gudynas, del Centro Latinoamericano de Ecología Social, asegura que la erosión y degradación de la tierra se ha incrementado producto de la expansión masiva de la soja y de la explotación forestal. Además, el uso de agroquímicos en los cultivos sojeros ha generado una contaminación creciente del agua de los ríos (el caso del agua de Montevideo es paradigmático).
La reprimarización también ha traído consecuencias no deseadas en relación a la integración regional, ya que el intercambio comercial en el MERCOSUR se ha reducido debido a la dependencia creciente con China que tienen todos los países del Cono Sur. En cuanto a las exportaciones uruguayas, Brasil pasó de recibir el 34% del total en 1998 a un 18% en 2014, mientras que Argentina bajó del 18% al 5%. Por el contrario, China se convirtió en el principal destino, con un 22% del total. En cuanto a las importaciones, China también ocupa el primer lugar con un 18% del total, mientras Brasil cae del 21% al 17% y Argentina del 22% al 12%.
Reformas laborales. La tendencia concentradora del modelo reprimarizado ha intentado enfrentarla el gobierno a través de una serie de reformas laborales que han sido positivamente valoradas por la gran mayoría de analistas, incluso por los más críticos. Las principales medidas impulsadas se pueden agrupar en 3 bloques: por un lado, la reactivación de los Consejos de Salarios y de la negociación colectiva; por otro lado, el estímulo a la formalización del empleo; finalmente, las leyes de protección de la acción sindical.
La primera medida relevante fue la restitución de los Consejos de Salarios, suprimidos por la dictadura y desactivados durante el neoliberalismo. La reactivación de los Consejos ha sido clave para el aumento salarial. Además, la reforma amplió la conformación de Consejos en sectores antes excluidos, como el sector público, el rural y el trabajo doméstico. Paralelamente, se recuperó la negociación colectiva, aumentando la cobertura de un 20% a prácticamente el 90% de las y los asalariados.
Se tomaron medidas importantes para aumentar la formalización del empleo: por un parte, se incrementaron las instancias de fiscalización; por otra parte, se aprobaron reglamentos en sectores laborales históricamente informales, como el trabajo doméstico; a su vez, se regularizaron los contratos precarios de más de 12.000 empleados/as del sector público. Producto de todo esto, según el INE, la informalidad se redujo del 35% al 25% y el número de cotizantes a la Seguridad Social aumentó un 60%.
La aprobación del nuevo Fuero Sindical fue clave para fortalecer la protección de la actividad sindical y se tradujo en un aumento notable de la tasa de sindicalización, del 20% al 29%. Los investigadores Fabián Carracedo y Luis Senatore subrayan que esta tasa está por encima de «países como Alemania (25%), España (16%) y Reino Unido (25%)».
Todas las medidas citadas posibilitaron que se diera un aumento considerable del salario. Recuerda Olesker que en la década del 90 el salario medio real cayó un 50%, mientras que entre 2004 y 2015 se incrementó un 52%. En el caso del salario mínimo, el incremento real se sitúa en el 130%. Paralelamente, el desempleo también se redujo considerablemente un 40%, pasando de una tasa del 11% al 6,5%.
Reformas tributarias. La creación del IRPF en sustitución del antiguo IRP (Impuesto a la Renta Personal) es la reforma impositiva más destacada del FA. Lo positivo del nuevo impuesto es que es progresivo (el IRP no lo era) y grava no solo salarios sino también ingresos profesionales. También se destaca porque exime de tributación a los salarios más bajos (alrededor de un 60% del total). Es reseñable también la bajada del IVA del 14% al 10% en los productos de la canasta básica.
En materia de impuestos a las empresas, sin embargo, se ha producido un retroceso, ya que se ha reducido la tasa impositiva del 30% al 25%. Por otro lado, el intento de aplicar un impuesto a la concentración de la propiedad de la tierra, iniciativa de Pepe Mujica, fracasó debido a que la Corte Suprema invalidó la ley tras la presión de las patronales rurales.
El balance global de la política económica del Frente no es tan satisfactorio como el de la política social. No son rigurosos los análisis que caracterizan al gobierno como neoliberal, porque omiten el aumento salarial, el fortalecimiento de las empresas públicas y las reformas laborales en beneficio de la clase trabajadora. Pero tampoco son serias las posturas de quienes se jactan de un «cambio» que en gran medida ha supuesto mayor primarización, concentración y extranjerización. En época de bonanza económica la redistribución con paz social fue posible, pero en el nuevo contexto de desaceleración y de creciente conflictividad clasista el Frente tendrá que salir de su zona de confort.
Luismi Uharte. Investigador latinoamericanista
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