Uruguay sigue sin encontrar el camino para superar una crisis estructural de desarrollo productivo de larga data, mientras la existencia de diferencias profundas en la sociedad, en su sistema político y en el propio gobierno respecto a la inserción internacional reduce sustancialmente su capacidad negociadora. Cuando se discute la inserción internacional del Uruguay, es preciso […]
Uruguay sigue sin encontrar el camino para superar una crisis estructural de desarrollo productivo de larga data, mientras la existencia de diferencias profundas en la sociedad, en su sistema político y en el propio gobierno respecto a la inserción internacional reduce sustancialmente su capacidad negociadora.
Cuando se discute la inserción internacional del Uruguay, es preciso enfatizar en la estructura institucional que ordena el funcionamiento de la economía y orienta la distribución de costos y beneficios; a nivel internacional entre países, y a nivel nacional, entre clases sociales. También es necesario resaltar el papel del poder en la definición de reglas de juego, y consecuentemente, el papel del Estado en su diseño, implementación y cumplimiento obligatorio (1). Aspectos generalmente dejados de lado por la teoría económica, pero que tienen una importancia fundamental para explicar lo que está en juego. El proceso de regionalización y globalización, en el que se acentúa la influencia de las grandes unidades económicas trasnacionales, pone en jaque los espacios de autonomía de los Estados nacionales. Ese fenómeno opera con mayor fuerza en los pequeños países de la periferia capitalista debido, entre otros aspectos, a su retraso relativo en rubros decisivos para una inserción dinámica y competitiva en el merado mundial, tales como la incorporación del conocimiento científico tecnológico y el desarrollo industrial. Los pequeños países tienen graves dificultades para compatibilizar las políticas de inserción en el mercado mundial y los equilibrios macroeconómicos con las exigencias de integración socioeconómica y de gobernabilidad de sus sociedades. Sin embargo, su desempeño depende en gran medida de sus propias políticas y de su capacidad de negociación, tanto en términos económicos como políticos (2).
Mercado versus trabajadores
El acceso al gobierno, marzo de 2005, del Frente Amplio-Encuentro Progresista y sus aliados generó mejores condiciones para disputar la hegemonía a las clases dominantes. En el gobierno existen fuertes contradicciones, pero la iniciativa respecto al modelo económico y la inserción internacional está desde el principio en manos de quienes propugnan una profundización del modelo de mercado, atraer inversiones extranjeras y el mayor nivel de apertura externa posible. La cabeza visible de este sector es el ministro de Economía, Danilo Astori. En cuanto a los sectores que resisten ese modelo económico, carecen de una propuesta alternativa común, aunque coinciden en la defensa del Mercosur como instrumento fundamental para la inserción internacional. La paradoja es que el gobierno instrumento una serie de medidas laborales progresistas que han permitido el crecimiento del movimiento sindical y reducido las asimetrías del trabajo respecto al capital (3), pero uno de los principales obstáculos que enfrenta el equipo económico para implementar sus políticas de liberalización es justamente ese movimiento sindical autónomo y con independencia de clase. En su último congreso, la central sindical PIT-CNT resolvió: «actuar con todas sus fuerzas para generar las condiciones sociales y políticas para que se implemente un nuevo modelo económico (…) el ‘país productivo’ es incompatible con el Tratado de Protección de Inversiones, firmado con Estados Unidos y, menos aún, con un Tratado bilateral de Libre Comercio (TLC) con Estados Unidos (…) es fundamental fortalecer el Mercosur como camino a la unidad sudamericana, objetivo histórico del movimiento sindical» (4). Los principales hitos del proceso de acercamiento comercial a Estados Unidos son: a) en 2005, los debates acerca del Tratado de Protección Reciproca de Inversiones, firmado en Mar del Plata, en paralelo al rechazo del ALCA, y ratificado por el parlamento (5); b) en 2006, el llamado del ministro de Economía a firmar un TLC con los Estados Unidos, propuesta que finalmente abortó en septiembre de ese año por decisión del presidente Tabaré Vázquez, ante el creciente rechazo de los movimientos sociales y de sectores del propio gobierno; c) en 2007, nueva conmoción en el gobierno y en el Frente Amplio ante la firma (6), el 25 de enero, del Trade and Insvestmen Framework Agreement (TIFA), otra iniciativa del ministro de Economía, que incluye un anexo que señala como temas de discusión algunos de los aspectos más controvertidos de un TLC: las compras del Estado y las leyes sobre propiedad intelectual. El TIFA no obliga a las partes ni, menos aún, otorga acceso a mercados, pero en la lucha interna respeto a la inserción internacional adquiere un carácter simbólico. Del mismo modo, la visita de Vázquez a Estados Unidos, en mayo de 2006, y la que realiza este mes de marzo a Uruguay el presidente George Bush, exacerban las tensiones internas. Esta aparente paradoja -que la iniciativa en un gobierno progresista la tengan quienes pretenden profundizar el modelo económico que, con variantes, se viene implementando desde mediados de los setenta- es explicable si se reconoce que: a) en ese período se fortaleció el poder de las empresas transnacionales, el capital financiero y los organismos multilaterales de crédito en desmedro del poder del Estado, como consecuencia del creciente endeudamiento externo, de una política fiscal estructuralmente deficitaria y de la fragilidad del sistema bancario, que es mayoritariamente estatal; b) la derrota electoral de los partidos políticos, Nacional y Colorado, que gobernaron Uruguay desde 1985 a 2005 no implicó una capitulación ideológica de la ortodoxia económica y el pensamiento único, a pesar de que sus políticas implicaron un aumento sustancial de la pobreza y la indigencia; c) la fuerza política que triunfó en las elecciones de 2004 desdibujó su programa histórico de cambios en el marco de una estrategia «realista» que incluyó una amplia política de alianzas para captar el voto del centro político y la designación de un ministro de Economía que daba garantías al poder económico nacional y transnacional. En consecuencia, el sector del gobierno que mantiene la iniciativa e impulsa los cambios institucionales que favorecen la penetración transnacional, tiene el respaldo de los partidos de centro y de derecha, de los medios de comunicación y de buena parte de las cámaras empresariales. Para este sector, dominante en el gobierno, la firma de un TLC con los Estados Unidos implica garantizar el predominio de las reglas del mercado en el marco de una inserción capitalista subordinada.
Déficits de la integración
Mientras tanto, un bloque heterogéneo de sectores políticos y sociales trata de frenar esas iniciativas reafirmando el Mercosur, aunque con dos grandes limitaciones: a) no tiene un modelo económico alternativo que dé sostén a una propuesta integral de desarrollo económico; b) las graves carencias del Mercosur, agravadas por el conflicto con Argentina por la instalación de las «pasteras», en la costa oriental del Río Uruguay. Las carencias del Mercosur para superar los problemas de escala, tecnológicos, etc., ante las necesidades de países pequeños como Uruguay son notorias. La recreación de relaciones de dependencia al interior del bloque y la falta de una institucionalidad que proteja a los países más débiles, subrayan las limitaciones actuales de un proceso de integración que posibilite un desarrollo productivo incluyente, socialmente justo y políticamente democrático. Pese a los ponderables discursos a favor a la «unidad latinoamericana» se ahondan las diferencias entre los países de mayor y menor magnitud, sin que existan medidas efectivas que contrarresten las asimetrías (7). Entre los déficit fundamentales del Mercosur pueden destacarse: a) la persistencia de barreras al comercio entre los miembros, que impide la existencia de un mercado ampliado efectivo y que los pequeños países puedan captar inversiones; b) las grandes asimetrías de tamaño, agravadas por políticas cambiarias contradictorias y la ausencia de coordinación de las políticas macroeconómicas; c) la división del trabajo regional no incluye la complementación productiva, ni un sistema de financiamiento preferencial para los países más débiles; d) la estructura institucional es frágil e insuficiente para resolver los múltiples problemas de la integración. La prueba flagrante de esto es que el Mercosur resulte hasta el momento incapaz de incidir en la resolución del conflicto entre Argentina y Uruguay por la instalación de una planta de celulosa en el límite entre ambos países… Las políticas del Consenso de Washington y las reformas de segunda generación impulsadas por el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, aplicadas en profundidad por los cuatro países que en 1991 firmaron el Tratado de Asunción, se continúan aplicando en buena medida. Los significativos avances políticos realizados por el Mercosur, como el rechazo al ALCA en la IV Cumbre de las Américas en Mar del Plata (noviembre de 2005) y la incorporación de Venezuela como miembro pleno en la Cumbre de Presidentes del Mercosur en Córdoba (julio, 2006), no han sido acompañados de mejoras sustantivas en las relaciones económicas. Los que en la disputa interna uruguaya impulsan el TLC asumen que el principal factor distorsionante del proceso económico es el poder político. Apuestan, por tanto, a restringir al máximo la intervención del Estado en los mercados y proponen sustituir a políticos por técnicos en los organismos que necesariamente deben regular el proceso económico. En cambio, una buena parte de los que apuestan al Mercosur sostienen que el Estado es el instrumento fundamental para garantizar los derechos humanos en el ámbito económico -satisfacción de las necesidades básicas y participación efectiva en los espacios de decisión- por lo cual los cambios institucionales deben apuntar al fortalecimiento de su capacidad de intervención, incluyendo la reconstrucción de las fronteras económicas nacionales, la creación de mecanismos que reduzcan las fallas del Estado -reglas de control, transparencia y rendición de cuentas- permitan acotar las fallas del mercado y a la vez fijen límites al gran capital transnacional. Los acuerdos que propone Estados Unidos están atados a cambios institucionales que profundizan el papel del mercado en detrimento del Estado, mientras que la integración en el Mercosur, por su carácter pluralista, permite que cada país adopte la estructura institucional que crea conveniente. La reciente incorporación de Venezuela al bloque regional, con su proyecto de construir el socialismo del siglo XXI, demuestra la flexibilidad del bloque regional respecto al marco institucional de sus miembros. Este último aspecto es fundamental para entender qué se defiende en el Mercosur -a pesar de los magros resultados obtenidos por Uruguay- porque habilita el mantenimiento de la disputa por lograr cambios institucionales que vayan en dirección al fortalecimiento del Estado, el control nacional de la economía y, eventualmente, hacia una perspectiva socialista.
Notas
1 La Economía Institucional Crítica – que retoma el enfoque marxista de la interacción entre fuerzas productivas y superestructura – hace aportes significativos para entender la dinámica de los procesos de cambio 2 Sobre este aspecto, ver De Sierra, Gerónimo, «Limitaciones y potencialidades de un pequeño país en el marco de la integración regional», en Futuro de la Sociedad Uruguaya , Ediciones de la Banda Oriental, Montevideo, 1999. 3 Se destacan el Decreto 145/005 del 2–5/05, que habilita la ocupación de empresas y la Ley de Protección y Promoción de la Libertad Sindical Nº 17.940 del 02-01-06. 4 IX Congreso del PIT-CNT, octubre de 2006. 5 Ley 17.943, promulgada el 04-01-06. 6 Los principales firmantes del acuerdo fueron, por Uruguay, el Secretario de la Presidencia (Gonzalo Fernández) y el Ministro de Economía y Finanzas (Danilo Astori); por Estados Unidos, el Representante Adjunto de Comercio (John Veroneau) y el Sub representante de Comercio para las Américas (Everett Eissenstat). 7 Brasil tiene el 67% del territorio, el 70% de la población y genera el 68% del PBI del Mercosur. Uruguay tiene el1% del territorio; 1,3% de la población y genera 1,5 % del PBI. En 2005, las exportaciones de Uruguay a Brasil son significativas para el primero (13,5% del total) y las importaciones más aún (21,3% del total), mientras para Brasil en representan entre ambas menos del 1%.
Antonio Elías es miembro de la Junta Directiva de la Sociedad Latinoamericana de Economía Política y Pensamiento Crítico (SEPLA) y de la Red de Economistas de Izquierda del Uruguay (REDIU); investigador del Instituto de Economía y docente de la Facultad de Ciencias Económicas y Administración de la Universidad de la República.