Este 31 de agosto se completan 20 años de la creación de la “Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Suramericana” (IIRSA). A simple vista parece una historia del pasado. Una iniciativa que luego de su creación y los “años dorados” que le siguieron, parece haber “envejecido mal” en el escenario actual de crisis política en América del Sur. Sin embargo, el debilitamiento en la coordinación regional detrás de los proyectos de la cartera IIRSA, no ha sido sinónimo de una pérdida de fuerza en el avance de la agenda de infraestructuras en América del Sur. Ejemplo de esto, es que en la actualidad varios gobiernos han señalado las grandes infraestructuras como una de las posibilidades de “reactivación económica” luego de las consecuencias de la pandemia. Tratándose de un cumpleaños, es preciso aprovechar la fecha para repensar la historia de estos 20 años desde el surgimiento de la IIRSA, para ver qué es lo que ha cambiado y qué es lo que se ha mantenido.
Origen e historia de la IIRSA
La idea de la IIRSA nació temprano, en abril de 1998, durante la cumbre de la Organización de Estados Americanos (OEA) de Santiago de Chile, como necesidad de creación de un plan de reordenamiento territorial que fuera funcional al Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA). El ALCA era el plan estadounidense para transformar todo el hemisferio occidental en una inmensa zona de libre mercado, bajo el modelo del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN). En aquella ocasión, los jefes de Estado decidieron encomendar al Banco Interamericano de Desarrollo (BID) la formulación de un proyecto, que fue por fin presentado en ocasión de una nueva cumbre de presidentes, esta vez sólo de América del Sur, invitados a Brasilia por el ex mandatario brasileño Fernando Henrique Cardoso el 31 de agosto del año 2000. En los planes de los gobiernos participantes, y de los propios gerentes del BID y de la Corporación Andina de Fomento, la integración de la infraestructura serviría como facilitadora, en un plano material, del impulso comercial transnacional, permitiendo de abaratar los costos de transporte de las materias primas a ser exportadas desde la región hacia los mercados del norte.
En los siguientes cinco años, el tablero de América del Sur fue atravesado por fuertes sismos. En Bolivia, un gran ciclo de movilizaciones indígenas y populares terminó con el derrocamiento de los gobiernos neoliberales y la elección de Evo Morales a la presidencia. En Argentina, la crisis de la deuda y la revuelta piquetera del 2001 pusieron fin a una década de saqueo y privatizaciones. En Ecuador, también hubo movilizaciones populares que depusieron al presidente Lucio Gutiérrez, mientras en Venezuela las masas plebeyas de Caracas revirtieron un golpe de Estado contra Hugo Chávez. En aquellos años, en muchos países de América del Sur llegaron al gobierno fuerzas políticas de izquierda y centro-izquierda, como la elección de Lula da Silva en Brasil en el 2002 y Nestor Kirchner en Argentina en el 2003. Estos acontecimientos terminaron debilitando la iniciativa norteamericana hacia América del Sur y posibilitaron la cancelación del ALCA en la Cumbre de las Américas en Mar del Plata, en el noviembre de 2005.
Sin embargo, los diseños de los proyectos de la IIRSA no fueron tocados, ni su amplitud reducida. Por lo contrario, la década de 2005 a 2015 fue más bien el periodo de mayor desarrollo de la iniciativa, que vio un aumento de casi 100% en el número de sus proyectos, que pasaron de 335 a 562 (de los cuales a la fecha 160 han sido concluidos), y que en 2009 fue incluida en el Consejo Sudamericano de Infraestructura y Planeamiento (COSIPLAN) de la UNASUR, el nuevo bloque regional que vino a constituirse bajo el liderazgo del Brasil de Lula da Silva. No obstante, más allá de una retórica neo-desarrollista y de integración soberana que le fue asociada, poco o nada cambió en las finalidades de los corredores de la IIRSA, que siguieron reproduciendo lógicas exportadoras de minerales, hidrocarburos y commodities agro-alimentares, llevando a una cada vez más problemática dependencia de las economías regionales, ya no sólo hacia los países del norte sino sobre todo hacia China.
En este periodo fue clave el papel de Brasil, que permitió la realización de muchos proyectos vinculados al plan. Dicho protagonismo se dio gracias a una política de fuerte impulso financiero a través de su banco de fomento BNDES, una nueva cartera de obras nacionales (el llamado Programa de Aceleración del Crecimiento – PAC, creado en el 2007) y una política de internacionalización de sus mayores empresas de construcción (Odebrecht, Camargo Correa, Andrade Gutiérrez, etc.). Al mismo tiempo que centralizó la viabilización financiera de los proyectos, Brasil bloqueó distintas propuestas para la conformación de una Nueva Arquitectura Financiera Regional – lideradas por los países de la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (ALBA) -, que tenían como objetivo disminuir la dependencia de la región en relación al dólar y constituir el Banco del Sur para financiar los proyectos por medio de un banco regional. El banco fue creado y jamás consolidado en sus funciones.
Las obras IIRSA son articuladas alrededor de 10 ejes de integración o desarrollo, que cruzan toda Sudamérica de norte a sur y de Atlántico a Pacífico. Haciendo un balance general de sus impactos territoriales, un estudio del Laboratório de Estudos de Movimentos Sociais e Territorialidades de la Universidade Federal Fluminense, daba cuenta que el IIRSA afecta directamente el modo de vida de 664 comunidades indígenas, 247 comunidades campesinas, 146 comunidades de afrodescendientes y 139 comunidades de poblaciones tradicionales, además de un amplio espectro de ecosistemas de gran biodiversidad. Muchos son los casos de conflictos abiertos contra obras de la IIRSA, como la movilización indígena en defensa del parque natural del TIPNIS en Bolivia, la huelga de trabajadores de la construcción en la represa de Jirau en la Amazonía brasileña, o el rechazo que ha generado los sobrecostos cobrados por Odebrecht en Ecuador.
Reacomodos geopolíticos e incertidumbres regionales
Desde 2015, la IIRSA se encuentra en una situación de cada vez mayor incertidumbre. La dramática caída en los precios de las materias primas ha reducido la capacidad de los bancos regionales o nacionales de financiar la construcción de la infraestructura, llevando a una mayor apertura de la gobernanza de la iniciativa a actores extra-regionales y sobre todo al Banco de Desarrollo Chino. Por otro lado, la virada de muchos gobiernos hacia la derecha ha deshecho el marco institucional de la UNASUR, debilitando la coordinación regional y destruyendo cualquier intención de integración – por más limitada que fuera. Si bien todos los gobiernos han dado muestra de importancia a la infraestructura como posibilidad de atracción de inversiones, sus políticas en los últimos años se han limitado a la privatización de los activos ya existentes. En fin, la investigación Lava Jato en Brasil también ha afectado enormemente las empresas que más estaban llevando a cabo la construcción de la llamada “integración regional”.
Hoy en día, es mucha la incertidumbre sobre la permanencia y el rumbo de la IIRSA. Su página web oficial no tiene actualizaciones desde el año 2017 y COSIPLAN dejó de funcionar en tanto consejo el año 2019. Sin embargo, y más allá de las disputas políticas regionales, nos parece claro que el estado de salud de los proyectos de la iniciativa va a depender de la existencia de capitales que puedan financiarlos. Entendiendo esto, nos parece que el fin de COSIPLAN no equivale a la muerte de las obras de la IIRSA. Muestra de esto es la vigencia en las agendas nacionales de importantes proyectos de su cartera, tales como el Túnel transandino Agua Negra, entre la provincia argentina de San Juan y la de Coquimbo, en Chile, o la carretera BR-163 entre Sinop-MT e Itaituba-PA, en Brasil.
Estamos en un momento de crisis y reacomodo de fuerzas geopolíticas. A pesar de la renovada alianza de muchos países de la región con Estados Unidos, es probable que sea China quien tenga la capacidad y el interés de invertir en la infraestructura logística de la región. De hecho, empresas de este país ya se han adjudicado concesiones carreteras, portuarias y ferroviarias en tramos estratégicos de la IIRSA, como la carretera Riberalta–Rurrenabaque en Bolivia, y han señalado interés de acceder a las anunciadas subastas de otros proyectos, como la Ferrovía de Integración Oeste-Leste (Fiol) en Brasil. La Inversión Extranjera Directa desde el gigante asiático hacia el subcontinente va en constante aumento, mientras países como Uruguay, Ecuador, Venezuela, Chile, Bolivia y Perú, ya han adherido al nuevo programa logístico de la Nueva Ruta de la Seda (Belt and Road Initiative – BRI). El propio Brasil, que ha rechazado adherir al programa y donde Jair Bolsonaro fue elegido con discurso sinófobo, parece estar abierto al acercamiento pragmático: en la última Cumbre de los BRICS en Brasilia, en noviembre de 2019, el presidente brasileño y su contraparte chino (Xi Jinping) anunciaron intención de «alinear» la BRI con el Programa de Parceria de Inversiones – PPI de Brasil. Frente a esto, un posible escenario es que la propia IIRSA sea subsumida por los tentáculos de este gigantesco plan chino.
Hoy en día, ante la pandemia del Covid-19, las discusiones sobre la reactivación económica en América Latina ya contemplan grandes proyectos de construcción de infraestructura. Una muestra de ello es el plan de “recuperación económica” anunciado por el gobierno Piñera en Chile, que ha dispuesto una inversión pública extra de US$ 2.89 mil millones hacia proyectos de infraestructura. O el Pro Brasil, iniciativa del ala militar del gobierno brasileño que tiene el objetivo de inyectar nuevo dinero público en la infraestructura y que, pese a los dogmatismos de austeridad fiscal del ministro Paulo Guedes, acaba de asegurar 6.5 mil millones de reales para obras en el presupuesto público.
Como en otras ocasiones de crisis económicas profundas, la infraestructura es vista como la salvación, flujo de dinero en movimiento, rendimientos lentos pero seguros (esto mientras el Estado asuma los riesgos de los inversionistas, es decir, los riesgos son públicos y los beneficios son para pocos). La justificación de “levantar” la economía y crear empleos buscará ser un consenso absoluto, que genera un apoyo transversal en las fuerzas políticas del establishment. No obstante, luego de 20 años desde la creación de la IIRSA, cabe preguntarnos a cuáles intereses estos mega-proyectos responden y qué significa exáctamente el “progreso” que dicen conllevar. En estas dos décadas de fuerte impulso a la infraestructura, proporcionalmente es poco lo que se ha destinado al mejoramiento de los servicios básicos y universales (transporte urbano, caminos entre comunidades, escuelas, centros públicos de salud e infraestructuras menores) y nada se ha hecho para aumentar la complementariedad productiva de la región, lo que reduciría la dependencia de la exportación de commodities. Mientras mucho dinero público se ha invertido para conectar enclaves, puertos y zonas francas, además de crear rutas para facilitar la expansión de la frontera minera y del agronegocio, dejando atrás saqueo, selvas quemadas y tierra arrasada.
Alessandro Peregalli, doctorando en Estudios Latinoamericanos en la Universidad Nacional Autónoma de México.
Alexander Panez, doctor en Geografía por la Universidad Federal Fluminense, investigador en la Universidad del Bío-Bío, Chile
Diana Aguiar, doctora en Planificación Urbana y Regional por la Universidad Federal de Río de Janeiro.