La actividad más conocida de la agencia Frontex (Agencia europea para la gestión de la cooperación en las fronteras exteriores) consiste en interceptar las embarcaciones de migrantes que tratan de alcanzar las fronteras del sur y del sureste de Europa para impedir que arriben a las costas españolas, italianas o griegas.(1) Es sabido, asimismo, que […]
La actividad más conocida de la agencia Frontex (Agencia europea para la gestión de la cooperación en las fronteras exteriores) consiste en interceptar las embarcaciones de migrantes que tratan de alcanzar las fronteras del sur y del sureste de Europa para impedir que arriben a las costas españolas, italianas o griegas.(1) Es sabido, asimismo, que presta a los Estados miembros de la Unión Europea (UE) el apoyo necesario para organizar operaciones conjuntas de devolución de migrantes, es decir, la contratación de vuelos chárter para repatriar a los inmigrantes expulsados. A finales del año 2010 se pudo comprobar ya que es capaz de movilizar en pocos días a varios centenares de guardias de fronteras para asegurar cualquier zona: bajo el control de Frontex, equipos de intervención rápida en las fronteras (RApid Border Intervention Teams, RABITS) acudieron, a petición de Grecia, que se sintió desbordada por la «afluencia masiva» de migrantes, a prestarle «asistencia técnica y operativa reforzada» en la frontera greco-turca.
Mucho menos conocidas son otras dos misiones de Frontex: por un lado, la labor de investigación con vistas a la elaboración de «análisis de riesgos» (se entiende que de riesgos migratorios), destinados a su vez a orientar la elección de sus intervenciones para proteger las fronteras europeas; por otro lado, la colaboración con las fuerzas de intervención de países no europeos mediante la negociación de acuerdos técnicos. Una y otra desempeñan sin embargo un papel determinante en la «guerra contra la inmigración» emprendida por la UE desde hace unos diez años. La metáfora bélica no es una exageración, no solo porque esta guerra ya ha causado numerosas víctimas,(2) sino también teniendo en cuenta los medios logísticos de que dispone Frontex, sus modalidades de intervención y su organización.
Convertida en diana de los activistas europeos (un blog ha pasado a llamarse Frontexplode (3) y la red Indymedia difunde un powerpoint (http://www.statewatch.org/news/2010/apr/indymedia-frontex-presentation.pdf) que presenta las actividades de Frontex como un estado mayor de guerra presentaría su plan de intervenciones) la agencia no es sin duda la «organización militar semiclandestina» de que habla Jean Ziegler (4), pero hay que reconocer que su capacidad de movilización de tropas y sus métodos de despliegue en las fronteras sensibles se asemejan a los de un ejército ligero. El mando, por cierto, se halla desde su creación en 2004 en manos de un general de brigada finlandés que inició su carrera en el cuerpo de guardias fronterizos.
Para llevar a cabo sus misiones, Frontex no cuenta con equipamiento propio, sino que se apoya en los recursos humanos y materiales que aportan los Estados miembros sobre una base voluntaria. En febrero de 2010, Frontex disponía de 26 helicópteros, 22 aviones ligeros y 113 barcos, además de 476 equipos técnicos utilizados en la lucha contra la inmigración «clandestina»: radares móviles, cámaras térmicas, sondas que miden la emisión de gas carbónico, detectores del pulso cardiaco, radar PMMW (Passive Millimetric Wave Imager), etc. Estos dispositivos, ubicados en distintos países de la UE, se ponen a disposición del Estado miembro que lo solicite. De este modo, la agencia está en condiciones de llevar a cabo intervenciones de gran envergadura: la operación Poseidón de 2009, en la que participaron 21 países, movilizó 23 barcos que realizaron en total más de 11.000 horas de patrulla, así como 6 aviones y 4 helicópteros con un total de 802 horas de patrulla.(5)
Silencios
Como es característico de un ejército, Frontex se mantiene fiel a la cultura del silencio. Es verdad que cada año publica su informe de actividades, acompañado de muchas fotografías, cifras, tablas y gráficos destinados a demostrar su eficacia. Sin embargo, de esta avalancha no se desprenden apenas datos precisos. Por ejemplo, cuando Frontex informa de que en 2009 «detectó y analizó 165.700 cruces ilegales de fronteras, 251.000 situaciones de residencia irregular, a 9.500 portadores de documentación falsa y 6.600 traficantes», no dice nada de la localización de esos casos, de la nacionalidad ni del estatuto de las personas afectadas (¿había solicitantes de asilo entre ellas?), ni de lo que hicieron con ellas (¿las detuvieron? ¿las deportaron?). Tampoco se sabe nada de los criterios aplicados por Frontex para calificar a alguien de «traficante» (¿se basa en información de la policía? ¿en antecedentes penales?). Y si, como es probable, los datos en que se basa Frontex provienen de los Estados miembros de la UE, no existe ninguna guía común, ningún «manual de instrucciones» que indique que se han recogido de la misma manera. Finalmente, Frontex no dice nada de los resultados de los análisis que ha podido llevar a cabo a partir de esos datos. ¿Será porque pretende coger al enemigo por sorpresa?
Del mismo modo, en su informe de 2006 Frontex se felicita de que sus expertos hubieran logrado identificar «al 100 % de los migrantes clandestinos» llegados a las islas Canarias desde la costa occidental de África y llevados a centros de retención. Añade que «gracias a las informaciones obtenidas en las entrevistas, ha sido posible detener a varios traficantes, sobre todo en Senegal, y evitar la salida de más de un millar de personas». Sin embargo, no aporta ningún dato complementario en apoyo de sus afirmaciones. ¿Sobre qué base se ha calculado esa cifra de un millar de personas cuya salida dice haber evitado? ¿Por qué unos migrantes que han conseguido realizar la travesía a Europa en sus cayucos iban a delatar a quienes les habían ayudado a partir y que bien podrían permitir que sus hermanos o primos también lo lograran? ¿Cuántas personas de ese «millar» que supuestamente han visto frustrado su proyecto de abandonar Senegal habrían tenido derecho a solicitar protección internacional si hubieran logrado entrar en territorio español? De paso también cabría preguntarse qué métodos de interrogatorio se han utilizado para obtener semejante resultado del «100 %» de eficiencia…
Une diplomacia opaca
Frontex también guarda silencio con respecto a sus relaciones exteriores. Sin embargo, desde que se constituyó viene practicando una colaboración continuada con países no pertenecientes a la UE, concretamente, en Europa, con los países de los Balcanes, así como Bielorrusia, Moldavia, Ukrania, Rusia y Georgia y, fuera de Europa, ha firmado acuerdos con EE UU y está negociando con otros países del sur, en particular con Cabo Verde, Mauritania, Libia, Egipto y Senegal. La enumeración es ilustrativa: dejando de lado los EE UU, dibuja un cordón sanitario del que la UE pretende rodearse para proteger sus fronteras.
Sobre la base de sus convenios de trabajo se establece una estrecha colaboración con países terceros de los que provienen o por los que transitan los migrantes. So pretexto de prestar asistencia técnica, esta cooperación se inscribe en el marco de la externalización de los controles migratorios en detrimento del respeto de los derechos de los migrantes. Al delegar la competencia sobre estos controles en funcionarios de Estados que no están sujetos a las mismas obligaciones que los países europeos en materia de derechos fundamentales, el dispositivo previsto comporta el riesgo de que se produzcan violaciones de derechos deslocalizadas: además del derecho a la libre circulación y del derecho al asilo, pensamos en los riesgos de tratos inhumanos y degradantes, particularmente en las operaciones de interceptación masiva, de deportación y de detención. La experiencia demuestra que estos temores no son ni mucho menos teóricos: al término de una investigación llevada a cabo sobre el trato dado a los migrantes en Ucrania en 2010, la organización Human Rights Watch informó de que «los migrantes y los solicitantes de asilo, en particular los niños, corren el riesgo de sufrir un trato abusivo y la detención arbitraria a manos de la policía y de los guardias de frontera ucranianos», deplorando que «los Estados de la UE devuelven a la gente a Ucrania, donde sufren exacciones»(6).
Prácticamente no se sabe nada de los acuerdos concluidos por Frontex, salvo que no respetan las reglas aplicables a la celebración de tratados internacionales ni las de la UE, cuyo procedimiento de negociación prevé la intervención de la Comisión, del Consejo, del Parlamento y eventualmente del Tribunal de Justicia. Ninguna de estas instancias interviene cuando Frontex negocia acuerdos exteriores, circunstancia que según su director se explica por el hecho de que la agencia supuestamente no establece ninguna asociación con un país tercero o un gobierno, sino con las autoridades de control fronterizo de dicho país tercero (7). Argumento falaz que deja muchas cuestiones en el aire, particularmente las relativas al marco legal aplicable. Por ejemplo, ¿quién responde de los compromisos asumidos por Frontex? ¿Se pueden impugnar en los Estados miembros, en la UE, en los países terceros? ¿Quién puede invocarlos? Cuestiones que el Parlamento Europeo se ha planteado al solicitar, en una resolución del 18 de diciembre de 2008, «un refuerzo del control democrático de Frontex por el Parlamento» e invitando a Frontex a informar al Parlamento sobre las negociaciones encaminadas a concluir acuerdos con los países terceros (8). Hasta la fecha, a pesar de que la Comisión Europea propuso una reforma de Frontex en 2010, nadie le ha hecho caso.
Autocontrol con poderes reforzados
En principio, un ejército se halla bajo la autoridad de un Estado, que controla y lleva el mando de las operaciones. En el caso de Frontex, las cosas no son tan sencillas: dotada de personalidad jurídica, distinta de la UE y de los Estados miembros, la agencia está vinculada institucionalmente, al mismo tiempo, tanto a los órganos de la UE como a los de los Estados. Mientras pasa por ser un mero órgano de cooperación y de coordinación, la amplitud de sus competencias le otorga de hecho el dominio sobre todas las etapas de la cadena de operaciones. De ahí que hoy en día Frontex pueda lanzar por su propia cuenta operaciones conjuntas y proyectos piloto en cooperación con los Estados miembros, decidir el despliegue de recursos humanos y equipos técnicos y determinar la financiación de las operaciones conjuntas, además de proceder a sus propias recogidas de datos individuales en el marco de tales operaciones.
Según el proyecto de reforma de la agencia que está previsto adoptar en 2011, Frontex tendrá que ocuparse además de evaluar los resultados de las operaciones conjuntas y de los proyectos piloto. Se trata de un mecanismo de autocontrol que hace que la agencia no tenga que responder de sus actos más que ante sí misma, con total ausencia de transparencia. Ni las modalidades de lanzamiento de operaciones conjuntas (definición de un plan operativo, aspectos organizativos como las notificaciones de incidentes y las exigencias específicas de las operaciones marítimas), ni, como ya hemos visto, los informes entre Frontex y los Estados terceros con los que coopera son objeto de información al Parlamento Europeo.
La ambigüedad entre independencia y control conduce inevitablemente a una dilución de las responsabilidades. Mientras que la agencia goza de una autonomía casi total para decidir si lanza o suspende operaciones de control fronterizo, los agentes que participan en ellas están «sujetos a las medidas disciplinarias de su Estado miembro de procedencia», con arreglo al reglamento de Frontex. Un montaje que parece organizado para reforzar la denegación de responsabilidad, trasladando a los funcionarios nacionales y los Estados miembros la que pudiera derivarse de eventuales fallos. Esta especie de cheque en blanco, que ha permitido afirmar hace poco al director de Frontex que «en lo que se refiere a los derechos fundamentales, Frontex no es responsable de las decisiones en la materia, ya que son responsabilidad de los Estados miembros», es tanto más preocupante cuanto que el proyecto de reforma de la agencia pretende incrementar sus prerrogativas en numerosos terrenos. Pero Frontex no es una agencia inofensiva (véase el recuadro sobre los vuelos de expulsión), sino que su función consiste en hacer de paraguas de los Estados miembros, dando prioridad a la firmeza de la lucha contra la llamada inmigración «clandestina» sobre la obligación que tienen, no obstante, los miembros de los equipos coordinados por la agencia, según estipula su reglamento, «de desempeñar sus tareas respetando plenamente los derechos fundamentales y la dignidad humana».
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Los vuelos de expulsión de Frontex
En 2006, Frontex lanzó por primera vez una «operación de retorno conjunta», es decir, un vuelo chárter colectivo. En 2007 organizó 15 operaciones expulsando a 428 personas y en 2009 llevó a cabo 32 operaciones con 1.622 expulsados (fuente: Frontex, febrero de 2011). Desde 2010, la agencia está autorizada a fletar sus propios vuelos chárter. Estas operaciones -en las que se devuelve al país de origen a los migrantes en contra de su voluntad- dan lugar a menudo a escenas de violencia. En cada una de ellas participan varios Estados miembros, por lo que algunos aviones han de hacer escala en varios aeropuertos europeos. Pocas veces se pueden reunir informaciones sobre estos vuelos, ya que las personas afectadas son embarcadas por la fuerza y en general no se sabe qué ocurre con ellas a la llegada. Por consiguiente, es difícil establecer o mantener contacto con ellas.
Sin embargo, regularmente se reciben informaciones de expulsados que denuncian que han sufrido humillaciones, insultos, agresiones verbales, golpes y hasta palizas con ocasión del embarque. Estos malos tratos llevan a los extranjeros contactados a vivir en una profunda angustia: con cadenas en las piernas y las manos esposadas, en algunos casos con mordazas en la boca para impedirles gritar o hablar, cuando no el uso de sprays paralizantes que impiden gritar (9). En páginas web de denuncia se han colgado testimonios de extranjeros expulsados que han mantenido el contacto con amigos en Europa, donde describen los malos tratos recibidos en los vuelos agrupados coordinados por Frontex (10).
Uno de ellos relata las circunstancias de una expulsión en un vuelo agrupado que tuvo lugar el 3 de febrero de 2010, de Gran Bretaña a Nigeria. El autor cuenta que le trasladaron en autocar, junto con otras personas, del centro de retención de Tinsley House al aeropuerto, donde permaneció desde las 11 hasta las 18 horas sin poder salir del vehículo, obligado a permanecer sentado -cada detenido estaba escoltado por dos agentes de seguridad- antes de embarcar en un avión. Según él, «había niños llorando (…) al ver cómo trataban a sus padres. Menores separados de sus progenitores llevaban la tristeza en la cara». Añade que en la escala en Madrid, «muchas personas fueron maltratadas, (…) con insultos a los detenidos, agresiones verbales y golpes por parte de la policía».
Con motivo de otra expulsión el 10 de marzo de 2010, un testigo cuenta que tuvo que embarcar en el aeropuerto de Schiphol, en los Países Bajos. Los policías le esposaron las manos y se las inmovilizaron mediante un «bodycuff» en la cintura. En el aeropuerto también le pusieron cadenas a los pies y lo metieron en un avión privado con destino a París, escoltado por tres policías y un médico. Entre las escalas y los tiempos de espera, el viaje de Amsterdam a Lagos duró en total casi 24 horas. En la capital nigeriana lo sacaron del avión sin entregarle ningún certificado médico ni darle los medicamentos que habían prometido a su abogado al partir.
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Claire Rodier es miembro del Gisti gisti.org y de la red Migreurop migreurop.org
http://www.vientosur.info/articulosweb/noticia/?x=4355
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/1 Claire Rodier, «Frontex, l’agence tout risque», Plein Droit, diciembre de 2010.
/2 Emmanuel Blanchard, Anne-Sophie Wender (coord.), Guerre aux migrants. Le livre noir de Ceuta et Melilla, Syllepse, 2007.
/3 Véase www.frontexplode.eu.
/4 Jean Ziegler, «Réfugiés de la faim», Le Monde diplomatique, marzo de 2008.
/5 Frontex, informe 2009.
/6 Human Rights Watch, Buffeted in the Borderland: The Treatment of Asylum Seekers and Migrants in Ukraine, diciembre de 2010.
/7 Esto es lo que se desprende de las palabras de Ilkka Laitinen, director ejecutivo de la agencia, interrogado durante la investigación parlementaria realizada por la Cámara de los Lores británica para el informe «Frontex, the EU external borders agency», 5 de marzo de 2008.
/8 Parlamento Europeo, Resolución sobre evaluación y desarrollo futuro de la Agencia FRONTEX y del sistema europeo de control de las fronteras (EUROSUR), 18 de diciembre de 2008 (2008/2157(INI).
/9 El Institute of Race Relations (IRR) ha registrado 38 casos de muerte de migrantes o solicitantes de asilo ocurridos entre enero de 2009 y junio de 2010 en la UE, Suiza y Noruega. Véase IRR (2010), Accelerated removals: a study of the human cost of EU deportation policies, 2009-2010, 29 p. Véase
http://www.irr.org.uk/pdf2/ERA_BriefingPaper4.pdf.
/10 Véase http://www.millebabords.org/spip.php?article13938.