Desde Bolivia a Bangladesh, la nueva directiva del retorno de la UE -que permite encarcelar a los inmigrantes ‘ilegales’ hasta 18 meses antes de su expulsión- se ha topado con una condena unánime. Pero la directiva representa sólo una pieza más del mecanismo de la ‘Europa fortaleza’ para controlar a todos los inmigrantes.
‘Europa ha dejado de ser la cuna de los derechos humanos’, recriminaba el típico comunicado de prensa. La UE ‘ha legalizado la barbarie’, denunciaba el presidente venezolano Hugo Chávez mientras los dirigentes de la región andina amenazaban con bloquear las negociaciones comerciales con la UE a raíz de la cuestión.
La cuestión era la nueva directiva del retorno, que se votó a mediados de junio de 2008 en el Parlamento Europeo para allanar el terreno hacia su adopción formal en otoño. El paquete de medidas pretende armonizar los diversos aspectos de las políticas y prácticas de los Estados miembro de la UE en materia de expulsión de inmigrantes ‘ilegales’. Entre las normas de procedimiento que impondrá la directiva está un período máximo de detención de hasta 18 meses para las personas deportadas y la prohibición de volver a entrar en la UE durante 5 años para aquellas expulsadas. El acuerdo fue recibido por la condena unánime de la comunidad de los derechos humanos y otros muchos sectores.
Aunque las críticas están plenamente justificadas, la directiva del retorno surge precisamente de la nada. De hecho, el borrador de la directiva lleva sobre la mesa desde septiembre de 2005 y constituye un componente clave de la política común de la UE sobre inmigración y asilo, que se ha estado desarrollando desde 1999. En este sentido, la directiva es simplemente la última herramienta -y hay muchas- dirigida hacia el registro, la vigilancia y el control sistemático de todos los inmigrantes y refugiados en la Unión.
La expulsión legalizada
La Comisión Europea justificó la propuesta original de 2005 con la excusa de que era necesario establecer unas ‘normas mínimas’ de expulsión para mejorar las prácticas en los Estados miembro donde a las personas deportadas se les negaban derechos básicos de procedimiento o donde se las mantenía en malas condiciones. Sin embargo, al proponer un período máximo de detención de seis meses, la Comisión amenazó con exacerbar la situación en aquellos países donde estos períodos eran más cortos, como Francia (32 días), España (40 días) e Italia (60 días). En el Reino Unido y en Irlanda -que, junto con Dinamarca, no han secundado la directiva- no hay un período máximo establecido, por lo que Londres sigue teniendo toda la libertad de detener de forma indefinida a personas que están esperando la deportación alegando motivos de seguridad.
La propuesta de la Comisión también disponía que las órdenes de expulsión fueran obligatorias para todos los residentes ilegales, si bien es cierto que daba prioridad al retorno ‘voluntario’ y no al ‘forzoso’ (‘voluntario’ sería un concepto algo vago, a menudo ofrecido por los Estados como única alternativa a la detención y el retorno forzoso). Pero al menos incluía algunas garantías importantes para los ciudadanos de terceros países sujetos a un expediente de expulsión que habrían permitido, en ciertos casos, evitar la deportación por motivos de derechos humanos.
Sin embargo, algunos Estados miembro consideraron que estas garantías eran demasiado generosas, y para cuando el grupo de trabajo de la UE en materia de expulsión puso punto y final al texto en 2006, estas salvaguardias se habían diluido considerablemente. Las cosas se pusieron mucho más feas cuando Alemania asumió la presidencia de la Unión en 2007 y reelaboró de forma sustancial el borrador del texto, reduciendo aún más las ‘normas mínimas’ que se suponía que se debían introducir con la directiva.
En un intento por alcanzar un acuerdo con el Parlamento Europeo, las presidencias que le siguieron -la eslovena y la portuguesa- adoptaron un enfoque más conciliador. Pero aunque éstas mejoraron el texto, el Consejo de la UE -los Gobiernos de los Estados miembro- ya se había avanzado y había propuesto un período de detención administrativa de hasta 18 meses, la posibilidad de detener y expulsar a menores no acompañados, la expulsión de personas a países de tránsito -en lugar de a sus países de origen- y la prohibición de volver a entrar en territorio europeo durante cinco años. Muchos de los principios que protegían los derechos humanos y las garantías de procedimiento propuestos por la Comisión desaparecieron.
Ante la creciente y contundente oposición de las organizaciones de derechos humanos y de la comisión de libertades públicas del Parlamento Europeo, el Consejo recurrió entonces a la táctica habitual: la coacción. Así, le hizo saber al ponente del Parlamento Europeo y a los dirigentes de los diversos grupos políticos que, si no se adoptaba el texto ‘de compromiso’ del Consejo, no habría ningún tipo de acuerdo o se daría la alta probabilidad de que la presidencia entrante de Francia, que ya había propuesto un paquete de medidas más draconiano contra la inmigración ‘ilegal’, presionara para reducir aún más las normas mínimas. Para su vergüenza, el Parlamento no sólo aceptó este supuesto, sino que adoptó la medida en lo que se denomina una ‘primera lectura’, después de una serie de discusiones a puerta cerrada con la presidencia del Consejo.
El procedimiento de primera lectura se introdujo para cubrir las medidas legislativas que no suscitaran polémica o que fueran muy técnicas y sujetas a ‘co-decisión’ -entre el Parlamento y el Consejo-, pero dos tercios de toda la legislación europea se aprueba ahora de este modo, incluidas las 13 medidas sobre inmigración y asilo adoptadas desde 2004. Con esto se eliminan por completo las etapas finales del proceso legislativo de la UE, pues se descartan segundas y terceras lecturas, y se limita el control ciudadano.
La directiva del retorno se aprobó el 18 de junio, con 367 diputados a favor y 206 en contra. Una ‘declaración’ posterior de los Estados miembro, sin valor jurídico, señalaba que no daría motivos a los Estados con reglas más favorables a limitar sus estándares, siguiendo el nuevo ‘principio de igualdad de condiciones’ de la UE. Pero apenas unos días después, Italia ya había triplicado el período que las personas expulsadas pueden estar detenidas, de 60 a 180 días.
Europa: una máquina de deportaciones
Aunque la directiva ha provocado mucha oposición, no se ha mostrado tanta inquietud por el hecho de que la política comunitaria en su conjunto ofrece ahora la posibilidad de practicar la criminalización sistemática de todos los inmigrantes irregulares (incluida la gran mayoría de refugiados). Dentro de ese proceso, la expulsión es simplemente la pena final de un régimen que cada vez está más orientado a la localización y la detención.
A fines de los años noventa, todos los Estados miembro comenzaron a tomar huellas dactilares a los solicitantes de asilo y a los inmigrantes ‘ilegales’; todos los registros están almacenados en la base de datos Eurodac, que comenzó a funcionar como servicio en línea en 2000. La toma de huellas dactilares es una medida que ahora se está extendiendo a todos los solicitantes de visados, cuyos datos quedarán archivados en un nuevo sistema de información de la UE -incluso en caso de que se denieguen dichos visados-, y todos los titulares de un pasaporte de la Unión.
Los documentos de identidad ‘biométricos’ y los escáneres de huellas dactilares, que ahora se están propagando por toda Europa, se complementarán también con un nuevo sistema comunitario de ‘entradas y salidas’ concebido para interceptar a personas ‘ilegales’ o que hayan sobrepasado la fecha en que les caducaba el visado, y con el nuevo sistema de información de Schengen ‘de segunda generación’, que se utilizará para hacer efectivas órdenes de deportación contra aquellos que se han fugado y prohibiciones de entrada contra aquellos que hayan sido deportados.
Las ‘sanciones a los transportistas’, las multas a las personas que den empleo a ‘ilegales’ y las redadas contra comunidades de inmigrantes complementan estas iniciativas sobre el terreno. En consecuencia, todos los inmigrantes que carecen de la autorización legal para quedarse -a pesar de que no existen estadísticas creíbles, la UE afirma que hay unos ocho millones de ‘ilegales’ presentes en su territorio- se ven cada vez más empujados hacia la ‘clandestinidad’, donde son vulnerables a una mayor coacción y explotación. La nueva presidencia francesa de la Unión se mostró muy crítica con las recientes ‘amnistías’ garantizadas por España e Italia para regularizar a personas en esta situación, y ahora está intentando prohibir próximas concesiones de la misma magnitud.
La directiva del retorno es sencillamente la última medida de una larga serie de políticas de expulsión europeas adoptadas desde la entrada en vigor del Tratado de Ámsterdam, en 1999, que incluiría, entre las más polémicas, una decisión de 2004 sobre vuelos conjuntos de expulsión. Las ‘expulsiones colectivas’ están de hecho prohibidas en virtud de un protocolo del Convenio Europeo de Derechos Humanos y, en teoría, se volvieron a proscribir en la Carta de Derechos Fundamentales de 2000, pero la UE ignoró completamente estas reglas. El comisario Vittorino, responsable de Justicia e Interior en el momento en que se aprobaron estas medidas, instó más bien a los Estados miembro a ‘concienciar a sus ciudadanos de que los vuelos conjuntos [de expulsión] no tienen nada que ver con la expulsión colectiva’.
La expulsión viaja en avión
El primer vuelo que se organizó bajo los auspicios de la UE tuvo lugar en julio de 2005, cuando un vuelo chárter recogió a 60 afganos del Reino Unido y Francia y los deportó a Kabul. Dos meses después, España, Francia e Italia organizaron un vuelo conjunto para expulsar de la UE a 125 rumanos -personas que 15 meses más tarde se convertirían en ciudadanos comunitarios, cuando Rumanía se incorporó a la Unión-, con lo que se plantaron las primeras semillas de la actual ofensiva contra los rom en Italia.
Frontex, la joven policía de fronteras de la UE, tiene también un creciente mandato de interceptar a personas que residen ilegalmente en los Estados miembro y efectuar expulsiones en su nombre, incluidas las colectivas. Se trata de un mandato que este cuerpo policial se toma muy en serio, ya que recientemente ha solicitado, para este fin, su propia flota de aviones.
Finalmente, después de mucho tiempo de utilizar el dinero del Fondo Europeo para los Refugiados -que estaba pensado, en principio, para la ‘integración’ de los refugiados- para financiar sus políticas de expulsión, los Estados miembro pueden ahora pasar directamente las facturas a un nuevo ‘Fondo Europeo para el Retorno’, un programa de 629 millones de euros que funcionará hasta 2013, de los que 47 millones están asignados específicamente a operaciones de Frontex.
Todo esto llega en un momento en que la UE profesa ‘depender’ de la mano de obra inmigrante para mantener los actuales niveles de vida de Europa, y en pleno debate de propuestas sobre un nuevo sistema de ‘tarjeta azul’ para facilitar los procedimientos de entrada de las personas que se necesitan para cubrir determinados sectores en que escasea la mano de obra. Si el tráfico de seres humanos es un delito, la Unión Europea está empezando a parecer su principal responsable.
Ben Hayes es investigador de Statewatch y del Transnational Institute.
Traducción de Beatriz Martínez Ruiz