«La UE y Rusia comparten muchos intereses y una cultura común. Por ello, la estrategia de la UE pretende comprometer a Rusia en algunas cuestiones específicas». Leer esta frase hoy puede parecer chocante, mientras las bombas caen sobre Mariúpol, Járkov o Kiev.
Pero eso es exactamente lo que decía la primera versión de la Brújula Estratégica (Strategic Compass, en inglés), el nuevo GPS que guiará la política de seguridad europea, redactada hace sólo cuatro meses.
La versión final del documento se aprobó la semana pasada y, por supuesto, esa idea ha desaparecido por completo. En su lugar, los países de la UE advierten ahora de que «el retorno de la guerra a Europa —con la agresión injustificada y no provocada de Rusia contra Ucrania— y las profundas mutaciones geopolíticas a las que asistimos están comprometiendo nuestra capacidad de promover nuestra visión y defender nuestros intereses».
La decisión de Vladímir Putin de invadir Ucrania está cambiando muchas cosas que parecían intocables. De repente, casi de la noche a la mañana, después de más de seis décadas de paz y progreso para la mayor parte de Europa (excepto durante la invasión de Chipre o la desmembración de Yugoslavia), el peligro de verse obligado a huir o incluso de morir por una nueva guerra se ha convertido en una amenaza real. Una percepción que está a punto de cambiar fundamentalmente la naturaleza de la Unión Europea.
Lo que antes era un proyecto de paz, que incluso fue galardonado con el premio Nobel de la Paz en 2012, ahora se plantea cómo convertirse también en una potencia militar.
En realidad, para ser precisos, hay que señalar que la UE lleva incrementando su inversión en defensa de manera notable desde 2017, aunque probablemente sea la parte del presupuesto comunitario más desconocida para los ciudadanos. La mecha para disparar este tipo de gasto también la encendió Putin, pero en 2014, cuando invadió la península ucraniana de Crimea. Entonces, la Comisión Europea nombró un «grupo de personalidades de alto nivel» que debía crear una visión a largo plazo para el apoyo de la UE a la investigación y el desarrollo de una industria militar común. Nueve de los dieciséis miembros del comité procedían de la industria armamentística, de la investigación militar o del lobby de la industria de defensa. No es de extrañar que recomendaran a la UE que invirtiera mucho más en defensa.
¿Quién se ha beneficiado hasta ahora de esas inversiones? ¿Ha servido ese dinero público para hacer de la UE un lugar más seguro? ¿Es viable la idea de un ejército europeo? Estas y otras preguntas son las que se planteó el equipo de Investigate Europe, un consorcio periodístico en el que colabora infoLibre como único medio español. La respuesta es una serie de ocho reportajes y entrevistas, cuya publicación comienza hoy.
Dinero público para la industria militar
La investigación muestra que la política militar europea está hasta ahora destinada principalmente a apoyar la expansión de la industria militar. Y también que la mayor parte del dinero se gasta en proyectos en los que participan las grandes empresas de cuatro países: Francia, España, Italia y Alemania.
Desde 2017, la UE ha lanzado hasta cinco programas o estructuras para financiar proyectos de defensa.
El primer programa de la UE se llamó Acción Preparatoria para la Investigación en materia de Defensa (PADR, por sus siglas en inglés), contaba con un presupuesto de 90 millones de euros a repartir en tres años (2017-2019) y la Comisión Europea lo lanzó con vistas a desarrollar el futuro Fondo Europeo de Defensa.
El segundo programa era más ambicioso, 480 millones en dos años (2019-2020), «para fomentar la cooperación entre empresas y Estados miembros en el desarrollo de productos o tecnologías de defensa». Su nombre: Programa Europeo de Desarrollo Industrial en materia de Defensa (EDIDP). Sólo podían solicitar financiación los proyectos colaborativos en los que participaran al menos tres entidades de al menos tres Estados miembros.
Tras estos dos programas piloto, ya llegó el gran presupuesto. La UE puso en marcha el Fondo Europeo de Defensa (EDF), una «iniciativa para apoyar proyectos colaborativos de investigación y desarrollo en el ámbito de la defensa y para fomentar una base industrial de defensa innovadora y competitiva». Su presupuesto para el periodo 2021-2027 asciende a 7.900 millones de euros y está previsto que la Comisión Europea firme los primeros 23 acuerdos de subvención a finales de 2022.
Al señalar que el propósito de este fondo era promover una mejor utilización del potencial de la industria –uno de los objetivos del Tratado de la UE–, escapó a la prohibición general de financiar gasto militar con el presupuesto ordinario.
Las otras dos fuentes de ingresos procedentes de la UE para la industria militar son la Cooperación Estructurada Permanente (PESCO) y el Fondo Europeo de Apoyo a la Paz (EPF).
La Cooperación Estructurada Permanente se creó el 11 de diciembre de 2017, a propuesta de Alemania, Francia, Italia y España, y en ella participan 25 Estados miembros. Su objetivo es permitirles «planificar, desarrollar e invertir conjuntamente en proyectos de capacidades compartidas y mejorar la preparación operativa y la contribución de sus fuerzas armadas».
60 proyectos industriales reciben financiación a través de este mecanismo. Entre ellos figuran el desarrollo de un sistema de radio conjunto, un helicóptero de combate europeo y un dron militar. Los costes ascienden a decenas de miles de millones de euros. Pero es difícil saber exactamente cuánto proviene de los fondos europeos porque las empresas facturan directamente a los Gobiernos nacionales.
Por último, en marzo de 2021 se creó el Fondo Europeo de Apoyo a la Paz, con 5.700 millones de euros para el periodo 2021-2027 y que se financiará con las contribuciones de los Estados miembros de la UE.
El Fondo tiene como objetivo «prevenir conflictos, construir la paz y reforzar la seguridad internacional» fuera de la UE. El dinero se utiliza para subvencionar la exportación de armamento y pagar el despliegue de personal para entrenar a tropas extranjeras. Mil millones de este Fondo ya se han destinado a financiar la entrega de armas a Ucrania.
Casi todos los países europeos han anunciado, tras la invasión rusa de Ucrania, que aumentarán su gasto militar. Lo cierto es que el punto de inflexión se produjo en 2014, tras la anexión de Crimea. Las cifras no pueden ser más claras: de 2007 a 2013, la UE gastó 2.800 millones de euros en «defensa y seguridad», mientras que en el periodo de 2021 a 2027 alcanzará los 19.500 millones. Siete veces más. Estos datos incluyen no sólo el gasto militar, sino también el dinero destinado a cuestiones como la vigilancia de las fronteras exteriores de la UE.
¿Quién se beneficia?
¿Qué proyectos concretos se financian con el dinero de los contribuyentes? ¿Quién se beneficia económicamente de estos proyectos? Un análisis detallado del Programa Europeo de Desarrollo Industrial en materia de Defensa (EDIDP) y del proyecto Eurodrone nos proporciona bastantes claves.
El EDIDP financió 41 proyectos, en los que participaron un total de 302 empresas de los 27 países de la UE. Esta aparente diversidad fue el resultado de dos criterios establecidos por la Comisión Europea a la hora de decidir a quién entregaba el dinero: potenciar la “cooperación transfronteriza entre empresas, incluidas las pequeñas y medianas” y apoyar los proyectos colaborativos, lo que se tradujo en la exigencia de que al menos participaran tres entidades de tres Estados diferentes.
Pero veamos cómo se aplicaron esos requisitos en la práctica. De los 41 proyectos financiados por el EDIDP, las empresas de Francia participaron en 33, las de España en 32, las de Italia en 25 y las de Alemania en 20. En cambio, hay 17 países cuyas empresas participaron en un máximo de ocho proyectos.
Un panorama similar surge al poner el foco sobre las empresas. De las 302 que recibieron financiación del EDIDP, hay cuatro que dominan el reparto: Thales, Airbus, Leonardo e Indra Sistemas. En diferentes combinaciones y junto a otras compañías aparecen en 23 de los 41 proyectos aprobados, que fueron financiados con 363 millones de euros del total de 480 aportados por la UE. Es decir, el 75% del total de la financiación del EDIDP se destinó a proyectos en los que participó al menos una de estas cuatro empresas (la española Indra está en 13). No existe un desglose por entidades en la mayoría de los casos, de forma que es imposible saber qué cantidad de dinero se embolsará cada compañía.
Además, las normas planteadas por la UE no tienen en cuenta la propiedad transfronteriza de varias pyme por parte de las grandes compañías. Un mismo grupo empresarial puede ser propietario de tres «entidades» en varios Estados diferentes. Y, por otro lado, aunque efectivamente hay muchas pequeñas y medianas empresas implicadas en los proyectos conjuntos, sólo son la punta del iceberg en lo que respecta a la financiación recibida.
Veamos por ejemplo lo que ocurre con el grupo francés Thales. Directamente, participa en 17 de los 41 proyectos. Pero, indirectamente, Thales participa en varios más. Las grandes empresas militares europeas parecen matrioscas, esas muñecas rusas que se esconden unas dentro de otras. Thales también es accionista de la francesa Naval Group y de las italianas Telespazio y Elettronica. Esta última, a su vez, es la accionista mayoritaria de Cy4gate. Todas esas compañías recibieron financiación del programa EDIDP.
Aparentemente, por tanto, existe una gran diversidad entre los beneficiarios del dinero de la UE. Pero, en realidad, son un puñado de empresas de los cuatro grandes Estados las que se quedan con la parte del león.
Investigate Europe se puso en contacto con algunos de los responsables de pequeñas empresas de los consorcios militares financiados por el EDIDP, que accedieron a hablar sólo bajo condición de anonimato y lanzaron fuertes críticas al peso dado a los gigantes del sector. También destacaron el poder de la gran industria militar en un mercado que sólo tiene como clientes a los Estados.
Además, hay que tener en cuenta que los principales Estados de la UE son también importantes accionistas de las grandes empresas del sector: Francia, Alemania y España controlan casi el 26% de Airbus, Francia posee el 25% de Thales, Italia es dueña del 30% de Leonardo y España dispone de más del 18% de Indra Sistemas.
Martin Schmalz es un economista alemán y profesor asociado de Economía en Oxford. Cuando compartimos con él la estructura de estas empresas que dominan el sector militar de la UE, Schmalz mostró su preocupación: «Si se observa la capitalización bursátil de estas empresas, no da la impresión de que vendan sus productos a precio de coste». Y es esta relación de fuerza que mantienen con los Estados, que son a la vez sus propietarios y sus clientes, lo que resulta preocupante para el economista alemán: «Más que el debilitamiento de la competencia, me preocuparía el lobby: si hay intereses privados tan fuertes que apuestan por un mayor gasto en defensa, esto puede distorsionar la política y el debate público».
Una opinión similar tiene Matt Stoller, director de investigación del American Project for Economic Liberties. Stoller ha escrito un libro sobre el poder del monopolio en el siglo XX (Goliath, no hay versión española) y también critica esta concentración en la industria europea de defensa: «En general, cuanto más consolidado está el sector de la defensa, menos innovación tiene y mayor es el precio que exige a los gobiernos. El principal riesgo con el gasto en defensa es la corrupción, ya que el cabildeo cuando hay enormes sumas de dinero en juego tiene una rentabilidad muy alta. Con muchos competidores independientes luchando por el negocio, el riesgo de corrupción se reduce enormemente. Si hay un pequeño club, ya sea por solapamiento de participaciones o por propiedad común, el riesgo aumenta».
Un Eurodrone en venta
Hemos analizado el papel de las empresas, toca ver qué construyen. Eurodrone es el proyecto que más fondos de la UE ha recibido hasta ahora, cofinanciado tanto por el EDIDP como por la Cooperación Estructurada Permanente. Se trata de una adjudicación directa, que pretende competir con el famoso dron estadounidense Reaper. Es un proyecto conjunto de Alemania, Francia, Italia y España.
Nada ha sido fácil hasta ahora para el Eurodrone, cuyo nombre oficial es MALE (Medium Altitude Long Endurance, en inglés “gran autonomía de altitud media”). El proyecto se puso en marcha en 2014, pero las entregas no empezarán hasta 2028, casi 15 años después. Airbus, a través de su división de Defensa y Espacio en Alemania, dirige las actividades de desarrollo del dron militar, incluido el montaje final en Manching, cerca de Múnich. Otros trabajos serán realizados por Airbus España, Dassault Aviation en Francia y Leonardo en Italia.
La firma del contrato entre Airbus y la Organización Conjunta de Cooperación en Materia de Armamento (OCCAR), encargada por los cuatro países comunitarios de gestionar el programa, se enfrentó a varios obstáculos diplomáticos. Alemania impuso una solución bimotor que hará que el avión no tripulado sea más pesado y costoso de producir y mantener. También hubo desacuerdo sobre si debía ir armado o no. Francia estaba a favor y Alemania en contra. Al final, los países optaron por una solución flexible para adaptarse a todas las necesidades. Pero los desacuerdos entre los países siguen siendo enormes.
En 2021, Alemania impuso oficialmente un dron no armado. Ahora se está debatiendo la elección de la nacionalidad de los motores, entre la italiana Avio Aero y la francesa Safran Helicopter Engines. Avio Aero es propiedad de la estadounidense General Electric, mientras que la francesa Safran subraya el pedigrí europeo de su motor Ardiden STP.
La situación es compleja: los gobiernos no se ponen de acuerdo sobre cuestiones esenciales, y las empresas que lo construyen luchan por sus intereses individuales. La financiación de la UE es considerada «simbólica» por una fuente de una de las empresas que participan en el proyecto (Airbus, Dassault y Leonardo): «El dinero de la UE es bienvenido, pero es simbólico, es una gota en comparación con el coste total del programa, que ronda los 7.000 millones de euros. Estamos contentos de recibir esta financiación, pero no da derecho a la Comisión Europea a intervenir en las negociaciones que llevamos a cabo con nuestros clientes, que son los cuatro Estados».
Y este es, precisamente, otro aspecto interesante: ¿es el Eurodrone un proyecto europeo común, o se trata sólo de un acuerdo entre cuatro países?
Investigate Europe ha preguntado a los 23 Estados miembros restantes (Francia, Alemania, Italia y España ya están comprometidos con el proyecto) si apoyan el Eurodrone y si consideran la posibilidad de comprarlo una vez finalizada la actual fase de «estudio y diseño». Obtuvimos diez respuestas. Cuatro Estados miembros lo rechazan abiertamente y seis sostienen que están a la espera de decidir. El Eurodrone simplemente no aparece en el radar…
Falta de transparencia y puertas giratorias
El poder de las grandes empresas y la influencia de los intereses nacionales son dos clásicos en el panorama de la UE. Hay un tercero, que tampoco falta en el sector de la defensa: la falta de transparencia.
«Es evidente que, con la guerra de Ucrania, las cuestiones de defensa han pasado a ocupar un lugar destacado en la agenda pública. La gente querrá saber exactamente lo que hace la UE en este ámbito: cómo se gasta el dinero, qué tipo de proyectos se planifican y cómo cambia la política», declara la Defensora del Pueblo Europeo, Emily O’Reilly, en una entrevista con Investigate Europe. También destaca otra idea importante: «Tenemos que asegurarnos de que la UE y las Administraciones no se dejan influir por las consideraciones comerciales de los intereses privados en contraposición al interés público. Y por eso es muy importante el control democrático, y sobre todo la transparencia».
La política de seguridad y defensa comunitaria se desarrolla muchas veces en una zona gris, fuera del campo de visión y control de los representantes elegidos en el Parlamento Europeo. Éstos han recibido fuertes presiones de los gobiernos para que renuncien al derecho de controlar el destino del dinero del Fondo Europeo de Defensa.
Desde el principio, la Comisión Europea ha solicitado una excepción para evitar las negociaciones públicas en materia de armamento. Una petición que, por supuesto, contó de inmediato con el respaldo de los gobiernos en el Consejo, que prefieren resolver entre ellos estos asuntos. Sin embargo, la Comisión de Industria del Parlamento Europeo rechazó inicialmente la petición. Los líderes de los cinco grupos parlamentarios se opusieron expresamente a la suspensión del control y advirtieron de que se podía sentar un «peligroso precedente». Pero en la noche del pasado 21 de febrero, cuando llegó el momento de negociar con el Consejo en el llamado trílogo –donde se forjan los compromisos entre los órganos de la UE–, tres de los cinco representantes parlamentarios se plegaron ante la insistencia de sus respectivos Gobiernos y renunciaron al derecho a votar anualmente sobre los proyectos (dos diputados eran franceses y uno polaco). Así que ahora solo se les “informará” sobre esos proyectos.
Esto es “indignante”, critica Hannah Neumann, eurodiputada de Los Verdes encargada de los temas de defensa. Y pone un ejemplo bien didáctico: los ciudadanos de a pie que organizan intercambios escolares con ayuda de la UE tienen que pasar por un enorme papeleo para conseguir el dinero, “pero la industria de defensa recibe miles de millones de euros y la única alternativa para los parlamentarios es bloquear todo el programa o no hacer nada». Neumann se refiere a que, tras renunciar al control anual por la vía del voto, la única forma de rechazar un proyecto concreto sería oponiéndose a la totalidad del Fondo Europeo de Defensa. «Nosotros, el Parlamento Europeo, hemos sido deliberadamente excluidos de estas decisiones. Es algo increíble«, critica Neumann.
Falta de transparencia… y puertas giratorias. La Agencia Europea de Defensa es la única de la UE para el sector, pero su misión no es regular ni ser un organismo de control. Se describe a sí misma como un «catalizador» que trabaja para promover el uso del presupuesto de la UE por parte de la industria militar.
Esta cercanía entre la Agencia y la industria puede ilustrarse con el caso del español Jorge Domecq. El antiguo director de la agencia se incorporó en 2020 a Airbus Defence and Space en España siete meses después de dejar la Agencia. Al hacerlo, Domecq infringió presuntamente las normas de dicha entidad destinadas a evitar los conflictos de intereses. Pero la Comisión Europea se limitó a ordenar a Domecq «no tener ningún contacto con sus antiguos compañeros durante unos meses», según comprobó la Defensora del Pueblo Europeo, Emily O’Reilly, quien abrió una investigación y concluyó que se había producido un “caso de mala administración”. «La Agencia debería haber prohibido al antiguo director general ocupar un puesto que generaba un claro riesgo de conflicto de intereses», sostiene O’Reilly.
Investigate Europe preguntó a la Comisión y al Consejo de la UE cómo se adoptaba en la Agencia de Defensa Europea las decisiones sobre la financiación de proyectos y sobre las empresas militares. ¿Quiénes son los expertos elegidos para evaluar dichos proyectos? La Comisión se negó a hacer pública la lista de expertos, con el argumento de que ello expondría a estas personas al riesgo de ser «señaladas».
¿Un ejército europeo?
La invasión de Ucrania ha puesto una pregunta sobre la mesa: ¿acabará la Unión Europea, que nació como un proyecto de paz, convirtiéndose en una potencia militar? La respuesta no es sencilla. La eurodiputada alemana de Los Verdes Hannah Neumann lo explica así: «Para que la UE siga siendo un proyecto de paz, es importante que se convierta en un actor global en la gestión de crisis y conflictos. Desgraciadamente, tenemos que convertirnos en una potencia militar para defender la paz«.
Adam Tooze, director del Instituto Europeo de la Universidad de Columbia en Nueva York, se hace eco de la misma idea: «Una unión armada de la vieja Europa sería una respuesta obvia a la amenaza rusa. Dicha unión podría ser un pilar independiente de la OTAN, donde los Estados miembros podrían canalizar sus ejércitos con un coste de 150.000 millones de euros al año. No costaría ni un céntimo más de lo que esos Estados ya gastan ahora en sus ejércitos».
Pero la idea de Tooze no responde a los objetivos de los gobiernos europeos. «Nadie quiere un ejército común. Es esencialmente una cuestión que no interesa», asegura Robin Allers, investigador del Instituto Noruego de Estudios de Defensa. Allers mantiene que no es una cuestión de dinero, sino una muestra de falta de voluntad común. Esto se debe principalmente al hecho de que los Estados europeos tienen situaciones e intereses geopolíticos muy diferentes, y a que la defensa es una cuestión de soberanía que un gobierno difícilmente puede dejar fuera de su competencia nacional.
Investigate Europe preguntó a los 27 Gobiernos de la UE si estaban a favor de un ejército europeo común. Respondieron trece países, entre los que no está España (en concreto, Alemania, Austria, Dinamarca, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Finlandia, Letonia, Portugal, Países Bajos, República Checa, Rumanía y Suecia). La conclusión es que solo Alemania y Austria apoyan la idea. Para Alemania se trata de un «objetivo a largo plazo», mientras que para Austria (país neutral) es necesario, aunque difícil de conseguir dada la oposición de los países de la OTAN, especialmente los del Este. Todos los demás Gobiernos se «oponen» firmemente o dicen que «no existe tal debate».
La Brújula Estratégica
El debate sobre el ejército europeo común no existirá, pero sí hay otros que también eran impensables hace poco tiempo. Esto nos lleva de nuevo a la Brújula Estratégica, el documento de la UE que en su primera versión de hace cuatro meses afirmaba que «la UE y Rusia comparten muchos intereses comunes y una cultura común».
Josep Borrell, Alto Representante de la UE para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, es uno de los artífices del acuerdo alcanzado ahora entre los 27 en Bruselas. «Este entorno de seguridad más hostil nos obliga a dar un salto decisivo y exige que aumentemos nuestra capacidad y nuestra voluntad de actuar, reforcemos nuestra resiliencia y garanticemos la solidaridad y la asistencia mutua», anuncia la UE en su Brújula Estratégica.
Ese «salto decisivo» significa, entre otras cosas, la creación de una fuerza militar de respuesta rápida de la UE. Por primera vez, los Estados de la UE acordaron establecer una fuerza con 5.000 efectivos que pueda movilizarse en cualquier momento y con poca antelación.
Probablemente pocos sepan que estos equipos conjuntos de la UE ya existen desde 2007. Se denominan Grupos de Combate y se trata de dos batallones, cada uno de ellos con unos 1.500 soldados. Su objetivo es, entre otras cosas, servir como fuerzas de reacción rápida y ser el equivalente europeo de la llamada Fuerza de Respuesta de la OTAN. Veinticuatro Estados miembros de la UE, así como Noruega y Turquía, participan en los Grupos de Combate, que son nacionales y multinacionales. Y aunque se les ha dotado de capacidades operativas, nunca han entrado en acción porque jamás hubo acuerdo para utilizarlos. Los gobiernos comunitarios ni siquiera se han puesto de acuerdo sobre los detalles de su financiación. A día de hoy, la propia Unión sigue dudando sobre la posibilidad y la legitimidad de utilizarlos en situaciones difíciles.
No es en absoluto un fracaso que no se hayan utilizado esos Grupos de Combate de la UE, sostiene Philipp Leyde, subcomandante germano de la brigada franco-alemana de la OTAN en Müllheim. «Es una buena señal que políticamente no tengamos que comprometerlos», indicó recientemente a Investigate Europe durante unos ejercicios de la OTAN en Noruega.
Pero el escenario ha cambiado. La invasión rusa de Ucrania es «un cambio tectónico en la historia europea”, declararon los líderes de los 27 gobiernos de la UE cuando se reunieron recientemente en Versalles (Francia).
Y quizá se pueda saber cuándo empieza un cambio tectónico, pero es más complicado conocer cuándo y cómo termina.
Paulo Pena (Investigate Europe) y Manuel Rico. Con información de Ingeborg Elliassen, Ana Curic, Wojciech Cieśla y Attila Kálmán.