Las políticas de cooperación para el desarrollo de la Unión Europea

En una comunicación divulgada a principios de abril del año 2007 [1], la Comisión Europea se congratula de la fuerte alza de la Ayuda Pública al Desarrollo (APD) [2] del conjunto de los países miembros de la Unión. Según las estadísticas del Comité de Ayuda al Desarrollo de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), durante el año 2006 la APD total de la Unión Europea (UE) fue de 48 billones de euros, lo que constituye un aumento notorio desde los 35 billones durante el año 2004 y equivale a alrededor del 55 por ciento de la ayuda total de los países miembros de la OCDE.

Este monto representa 100 euros por año y ciudadano de la UE y un 0,42 por ciento de la renta doméstica bruta del bloque, muy por encima de los 53 euros y el 0,17 por ciento de los Estados Unidos de América y de los 69 euros y 0,25 por ciento de Japón. Otro motivo de complacencia para la Comisión radica en el hecho de que la Unión Europea sobrepasa el objetivo que se fijó en 2002, cuando se comprometió a destinar el 0,39 por ciento de la Renta Nacional Bruta (RNB) a la ayuda oficial.

Es más, si la tendencia observada desde 2004 se extrapola a los ocho próximos años, la Unión cumpliría con el compromiso formalmente adoptado en 2005 de consagrar el 0,7 por ciento de su RNB a la Ayuda Pública al Desarrollo en 2015. Si a esto se le añade el compromiso explícito de los países miembros de la Unión de mejorar substancialmente la calidad y eficiencia de la ayuda conforme a los objetivos adoptados en la declaración sobre el Consenso Europeo de la Cooperación al Desarrollo [3] y en la Declaración de París [4] de 2005, habría suficientes razones para estar satisfechos del desempeño del bloque.

Leyendo las declaraciones del Consejo y las comunicaciones de la Comisión Europea se puede constatar que esta versión oficial del estado de la ayuda de la Unión es altamente complaciente; tanto, que a cualquier persona con un mínimo de sentido crítico le hace dudar rápidamente que el panorama en su conjunto parezca tan auspicioso. De hecho, hay buenas razones para adoptar una actitud de cautela.

Lo que revela un buen análisis

Si se examinan las políticas de Ayuda Pública al Desarrollo de los últimos veinte años se puede observar que los niveles relativos actuales de la APD corresponden a los niveles alcanzados a final de los años ochenta, antes de terminar la guerra fría. Al comenzar los años noventa, la importancia geoestratégica del «esfuerzo de solidaridad» de los países ricos disminuyó y fue desplazado por otro objetivo, el de impulsar políticas bilaterales y multilaterales de expansión y liberalización de los mercados. A esto hay que añadir las políticas de austeridad fiscal promovidas a nivel de la Unión para satisfacer los criterios del Maastricht y hacer de la moneda única una realidad.

Como resultado, durante los años noventa los niveles relativos (e incluso en muchos casos absolutos) de la APD disminuyeron y comenzaron solamente a aumentar a principios de siglo, cuando las problemáticas relativas al financiamiento del desarrollo retomaron fuerza. Sin olvidar que el objetivo del famoso 0,7 fue adoptado a principios de la década de los setenta, periodo en el que se estuvo más cerca que nunca de alcanzar este blanco.

Más allá de esta observación histórica hay varias razones para relativizar la gran dosis de autosatisfacción y optimismo de los gobiernos europeos y de la Comisión. Construyendo autosatisfacción

Según las estadísticas oficiales de la OCDE, el aumento de la ayuda entre 2004 y 2006 se debió principalmente a la contabilización en este monto de las condonaciones de deuda pública. De hecho, de los 48 billones de euros de APD de la Unión para el año 2006, 11 billones corresponden a montos de deuda pública de los países en desarrollo perdonados por los países miembros de la UE.

Es indudablemente positivo e importante que las deudas de los países en desarrollo sean canceladas, algo que responde a una reivindicación esencial de los movimientos sociales desde hace bastantes años y que sigue plenamente vigente porque las condonaciones han beneficiado sólo a un grupo restringido de países. Es, sin embargo, otra cosa, contabilizar este tipo de montos en la APD.

El origen de una parte significativa de la deuda no tiene nada que ver con el desarrollo. Las empresas exportadoras de los países ricos acuden generalmente a agencias con garantía pública que aseguran las transacciones de las empresas que tienen como clientes a los poderes públicos, a agencias estatales o con cobertura estatal en los países en desarrollo. Cuando por una razón u otra éstos no pagan o se encuentran incapacitados para pagar las importaciones de bienes o servicios de las empresas del Norte, las agencias de seguro (más conocidas como agencias de crédito a la exportación) cubren a las empresas exportadoras y los montos impagados son convertidos posteriormente en deuda pública con tasas de intereses de mercado y penalidades por atraso.

En definitiva, este tipo de operaciones corresponde a subsidios indirectos otorgados por los poderes públicos de los países ricos a sus propias empresas para protegerlas frente a los riesgos del comercio exterior, independientemente del uso de los recursos. Éste es el origen de una parte mayoritaria de la deuda condonada y contabilizada actualmente como APD.

Muchas dictaduras, como la República Democrática del Congo de Mobutu Sese Seko o la República de las Filipinas de Ferdinand Edralin Marcos, se endeudaron fuertemente de este modo en el pasado, con la complicidad de los poderes públicos de los países ricos y sin que la población local se beneficiara en manera alguna de las transacciones convertidas posteriormente en deuda pública. Es más, el valor financiero real de los títulos de deuda cancelados es muy inferior a su valor nominal, pero, sin embargo, es este último el que se contabiliza como APD. Esto crea una confusión metodológica, puesto que los flujos reales de la ayuda son añadidos a montos nominales en pie de igualdad. Otras posibilidades que engrosan la APD

Además de las reducciones de deuda, existen otras operaciones que permiten a los países ricos inflar artificialmente su ayuda para el desarrollo. Alrededor de un billón de euros de la APD de la Unión Europea de 2006 corresponden a montos gastados en Europa en los programas de acogida y de retorno «voluntario» de las personas que solicitan el estatuto de refugiado durante el primer año de procedimiento. Es sin embargo más que dudoso incluir estos gastos en la APD.

Asumir los costos derivados de los refugiados es una obligación impuesta por los derechos humanos básicos y las convenciones internacionales, pero se necesita una buena dosis de imaginación (o de hipocresía) para ver estos gastos como una «contribución al desarrollo» de los países de origen de los refugiados. A menos que se considere que se trata de una «contribución muy indirecta al desarrollo».

Sucede lo mismo con los gastos de educación de los residentes que tienen la nacionalidad de un país en desarrollo, independientemente del hecho de que éstos vuelvan a sus países de origen o se queden definitivamente en los países de adopción. ¿Qué nos impide, entonces, considerar que la compra de una mercancía originaria de un país en desarrollo debe también contabilizarse (por lo menos en parte) como ayuda para el desarrollo?

El Comité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE, que es la instancia que define los criterios de elegibilidad de los recursos como APD, permite contabilizar de este modo. Vale la pena hacer dos consideraciones al respecto. Los países miembros de la OCDE son los países donantes. En consecuencia, son juez y parte, ya que otorgan la APD y definen lo que se puede considerar como tal. Por otro lado, a pesar de que ciertos gastos puedan ser elegibles como APD, nada obliga a los países a contabilizarlos efectivamente de este modo. De hecho, Noruega se niega a contar las condonaciones de deuda como APD y Gran Bretaña hace lo mismo con los gastos relativos a la acogida de los refugiados. Si a los montos oficialmente declarados se les sustraen estas tres cantidades (condonaciones de deuda, gastos derivados de la acogida de refugiados y formación de residentes), la ayuda total europea disminuye en un 30 por ciento, lo que permite relativizar bastante el auge espectacular observado en los últimos dos años. La calidad de la cooperación

Con respecto a la calidad de las políticas de cooperación, cabe señalar que el panorama es también mucho menos halagador de lo que se puede deducir de las declaraciones e informes oficiales. El punto de partida de las políticas de cooperación es la lucha contra la pobreza y el llamado «principio de apropiación»: los países en desarrollo deben ellos mismos identificar sus necesidades y prioridades, así como definir las políticas de desarrollo; mientras que los países donantes deben alinear sus acciones sobre esta base, armonizar sus contribuciones entre ellos para reducir el riesgo de doble empleo y generar economías de escala. Además, tanto los países donantes como los receptores deben poner énfasis en los resultados, en la mutua transparencia y en la responsabilidad de las acciones hacia las poblaciones.

Estos son, en resumen, los principios de base que subscribe el conjunto de los países donantes. Si a esto se le agregan los objetivos internacionales, como los Objetivos del Milenio, se puede presumir que las políticas están bien orientadas y que se ha aprendido, al menos en parte, del pasado. Principios y práctica

Sin embargo, entre estos principios y la práctica existe una distancia enorme. Como lo establecen varios estudios [5], los ministerios del área social de los países en desarrollo son raramente incluidos o incluso consultados en los procesos de elaboración de las políticas de cooperación. Sucede lo mismo con la sociedad civil. En general son los ministerios de finanzas y comercio, asociados, quienes a menudo diseñan políticas que se encuentran prácticamente dictadas por los donantes y sujetas a múltiples condiciones.

A nivel de salud y de educación, la Unión Europea se comprometió a destinar para 2009 el 20 por ciento de su ayuda a los sectores de la educación y de la salud de base, dejando el 35 por ciento para los sectores sociales en su conjunto. Sin embargo, los documentos estratégicos de cooperación sobre África, Caribe y Pacífico (ACP) muestran que estos sectores sociales son prioritarios sólo en una minoría de estos países. Es más, en los países ACP el nivel actual de gasto en salud y educación no va más allá del seis por ciento de los recursos de cooperación, muy lejos de la meta fijada para 2009. Por otro lado, a pesar de que las políticas de género estén definidas como prioridad transversal, se puede constatar que los recursos consagrados de manera específica para ello han disminuido durante los últimos años.

La «buena gobernanza»

La tendencia que desde hace algunos años se observa en la UE de promover el principio de «buena gobernanza» es, en definitiva, bastante reveladora. La Unión dispone de un «perfil de gobernanza» que le permite a un país, si tiene un perfil favorable, poder beneficiarse de «montos incitativos suplementarios» financiados por la cooperación europea. Sin embargo, el contenido de estas evaluaciones no es público. Teniendo en cuenta los países que reciben ayudas estructurales generosas por parte de la UE y de los Estados miembros, resulta razonable pensar que un país obtiene un «buen perfil» cuando aplica las políticas migratorias, comerciales y de seguridad que coinciden con los estándares e intereses europeos.

Todos estos análisis permiten relativizar fuertemente el optimismo con el que Europa ve su rol con respecto a los países en desarrollo. Resulta indispensable, en este sentido, desconfiar de forma sistemática de los discursos de autocomplacencia sobre cómo «Europa ayuda y se compromete con los países pobres», sobre todo cuando el panorama parece ser a primera vista tan idílico.

* Francisco Padilla es consejero de Políticas Europeas e Internacionales de ECOLO, partido ecologista belga francófono. Publicado originalmente en el nº 30 de la revista Pueblos, febrero de 2008, especial COOPERACIÓN.

Notas:

[1] Comunicación de la Comisión de las Comunidades Europeas (2007) 163 final, «De Monterrey a ‘El Consenso europeo sobre desarrollo’: respetar nuestros compromisos». Disponible en el sitio web de la Comisión de Desarrollo de la Union Europea.