En las últimas semanas la opinión pública nacional ha estado inmersa en el debate en torno a las consecuencias de la aprobación de la llamada «Ley Hipoteca», o Ley de Promoción del Desarrollo y Reconversión de Deuda Pública. Ley presentada y aprobada el 20 de julio pasado, en tan solo un debate por el Congreso […]
En las últimas semanas la opinión pública nacional ha estado inmersa en el debate en torno a las consecuencias de la aprobación de la llamada «Ley Hipoteca», o Ley de Promoción del Desarrollo y Reconversión de Deuda Pública. Ley presentada y aprobada el 20 de julio pasado, en tan solo un debate por el Congreso Nacional, en la ciudad de Gracias, en el departamento de Lempira.
A pesar de las declaraciones emitidas por candidatos presidenciales denunciando la intención de vender el país [1] , y la clara intencionalidad que existe de parte del gobierno de facilitar los procesos de explotación indiscriminada de los recursos naturales, es preciso hacer un análisis que pueda extraer las características generales de esta ley en relación con el proceso de aplicación del modelo neoliberal en el país. Es evidente que la línea central de las acciones del gobierno Lobo-Hernández han ido dirigidas a contraer el rol del estado, en esta ley en especial; a reducir sus capacidades productivas y de inversión. En este proceso, se releva como el actor principal en la inversión al sector privado, lo que genera la profundización de la lógica mercantil en la explotación de los recursos naturales. Sin embargo, es también importante señalar que más allá del estado, hay un proceso de acumulación de capital subyacente en la ley y que se da principalmente en 2 vías; la primera vía a través de la explotación de los recursos naturales y la segunda a través del pago de la deuda interna. Por último proponemos como necesario relevar la importancia que tiene el tema de la deuda interna en la promulgación de ésta ley; la deuda interna es el problema de fondo.
En este artículo se pretende en primer lugar, realizar una caracterización general de la Ley. A partir de esto, en segundo lugar, se procederá a identificar la lógica neoliberal subyacente en este proceso. En tercer lugar, se hace un breve esbozo de la deuda interna y el pago de ésta como un elemento fundamental para el análisis. En cuarto lugar, se reflexiona sobre la explotación «racional» de los recursos en el modelo neoliberal y su impacto ambiental. En quinto lugar, se argumenta, de forma general, cómo esta Ley expresa un proceso de ganancias para los capitalistas mediante dos vías: explotación de recursos y pago de deuda interna. Y por último, se evalúan algunas implicaciones políticas de la Ley en relación al contexto electoral.
Características generales.
La ley comprende 14 artículos que expresan las características generales del programa de titularización de flujos financieros potenciales sobre activos ociosos del Estado. Si bien la redacción tiende a ser confusa en varias secciones, hay algunos elementos identificables. En términos generales esta ley expresa que el Estado podrá concesionar los recursos naturales ociosos para su explotación por medio de una licitación, en la cual se recibirá un valor por el potencial que podría producir la explotación de determinado recurso natural o infraestructura, ya sea minero, bosque, agua, comunicaciones etc. El pago por la explotación de estos recursos será orientado exclusivamente al pago de la deuda interna que han contraído los gobiernos hondureños.
Para darle forma a este programa se establece, como apunta el artículo 2 de esta Ley, una autorización para estructurar un fideicomiso en el Banco Central de Honduras, el cual funcionará como supervisor de los activos previstos en el programa, los que incluyen los proyectos de explotación de recursos naturales e infraestructura.
Para identificar los proyectos que podrían formar parte del programa se establece en el artículo 3 la obligación a todas las secretarías de Estado de realizar un inventario sobre los proyectos y activos ociosos que podrían ser susceptibles de explotación. Cada inventario deberá ser entregado a la Secretaría de Finanzas.
El proceso de selección de los proyectos a desarrollar estará a cargo de un comité técnico integrado por El Secretario de Estado en el Despacho de Finanzas; un titular de Coalianza; El Secretario de Estado en el Despacho de Recursos Naturales y Ambiente (Serna) y un representante de la Asociación Hondureña de Instituciones Bancarias (Ahiba).
Como se ha mencionado; la redacción de este proyecto de Ley deja muchas dudas e incógnitas en lo que referente a la explicación detallada del funcionamiento del proceso. No existe una descripción de lo que significan algunos términos técnicos utilizados; los 14 artículos están redactados de manera confusa y ambigua, lo que da lugar a múltiples interpretaciones.
Sin embargo, a raíz de la información obtenida y de los componentes de la ley puede realizarse un esfuerzo de explicación a nivel general. Para una ilustración sobre cómo funciona este proceso de concesión de activos ociosos del Estado podemos valernos del siguiente ejemplo: Una empresa desea explotar una mina y para ello realiza un estudio de factibilidad y, por tanto, realiza una estimación de ganancias alrededor de unos 30-40 millones de dólares, contando los costos producidos por la inversión entre otros. Luego de evaluar las posibilidades de obtener una ganancia la empresa decide participar en la licitación para invertir en la explotación de la mina. Se presenta una oferta a las instancias correspondientes las cuales lo remiten al Banco Central, el cual busca un banco privado que actué como fiduciario para realizar el proceso de licitación. Mientras se realiza este proceso, el Estado establece un pago de 8 millones de dólares por la concesión de explotación. Este pago pasa directamente hacia el fideicomiso que donde se decidirá la forma de pago de la deuda pública interna.
Lógica neoliberal
Bajo la anterior descripción puede comprenderse la estructura general de la Ley de reconversión. Así mismo pueden identificarse algunas características generales en relación con cuestiones económicas y políticas:
A) El débil rol del Estado como inversor en proyectos de desarrollo y explotación de los recursos naturales.
B) La visión de la inversión privada como eje fundamental para la explotación de los recursos naturales.
C) Una mercantilización de los recursos naturales.
D) La orientación unilateral de utilizar los fondos captados por el fideicomiso en el pago de la deuda interna.
E) El papel que juega la banca privada como beneficiaria de este proceso.
Algunos funcionarios del gobierno y congresistas han salido en defensa de la ley aduciendo la necesidad de poner orden a las finanzas públicas. Así mismo, justifican la adopción de estas medidas a la herencia de un «desorden fiscal» producto del incremento de la deuda interna durante el gobierno de Manuel Zelaya y durante los 8 meses del gobierno de Michelletti luego del golpe de Estado del 28 de Junio de 2009, tal y como expresó Lobo Sosa hace algunos días [2] .
Precisamente, las características descritas expresan la lógica neoliberal subyacente en esta Ley. En primer lugar, la mercantilización de los recursos naturales es una expresión concreta del proceso de concentración de la riqueza ampliada que defiende el modelo. En este caso, no solo la tierra ya es objeto de venta y mercantilización (como lo fue la Ley de Modernización Agrícola) sino que también se mercantilizan los bosques, fuentes de agua, servicios públicos y minas en proceso de profundización del modelo neoliberal.
En segundo lugar, el Estado se retira como un actor relevante y decisivo de la inversión tanto productiva, infraestructural y de servicios. Y, en tercer lugar, esta mercantilización, no disocia al Estado de sus capacidades para establecer las bases legales, institucionales y formales en el proceso. La lógica neoliberal exige del Estado todas sus capacidades institucionales para potenciar la penetración del capital nacional y transnacional en los bienes públicos mientras se retira como inversor en estas esferas. De esta forma, no adquiere ni siquiera un papel de co-inversor con las empresas privadas, no se propone una inversión mixta de carácter público-privada donde pueda extraerse mayores ganancias a partir de la explotación de los recursos naturales.
El pago de la deuda interna; el problema de fondo.
A partir del golpe de Estado en el 2009 y en el sucesivo gobierno de Lobo Sosa la deuda interna ha experimentado un crecimiento que actualmente, se sitúa en 56,719.7 millones de lempiras (según el primer informe trimestral del 2013 realizado por la Secretaría de Finanzas). Es indudable que la deuda interna se ha incrementado sostenidamente con el gobierno de Lobo y más con la emisión de bonos para cubrir los gastos del Estado.
En los tres primeros años de gestión gubernamental (2010-2012) el saldo del endeudamiento interno pasó de 22,988.3 (cifra aproximada de acuerdo al cuarto informe trimestral del 2009) a 54,522.6 millones de lempiras (cifra aproximada de acuerdo al cuarto informe trimestral del 2012), con un incremento de 31,534.3 millones, equivalentes a un 137.2%, según cifras del Banco Central de Honduras (BCH).
Sin embargo, es necesario identificar que durante la administración de facto del gobierno de Micheletti se inicia el descontrolado incremento de la deuda interna. Como puede verse en la siguiente gráfica la composición de la deuda pública tuvo un cambio en su estructura debido a que a partir del 2009 la deuda interna cobra un mayor porcentaje del total de la deuda.
Deuda Pública en Honduras de 2007 – 2012
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2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
|
Deuda Interna (Millones de US$) |
352.0 |
684.3 |
1,224.8 |
1,985.7 |
2,543.8 |
2,731.2 |
|
Deuda Externa |
2,027.5 |
2,358.9 |
2,483.8 |
2,847.4 |
3,223.0 |
3,665.7 |
|
Deuda Pública Total |
2,379.5 |
3,043.2 |
3,708.6 |
4,833.1 |
5,766.8 |
3,665.7 |
|
Deuda Pública Total / PIB |
19.2% |
21.9% |
25.4% |
30.5% |
32.6% |
34.8% |
Fuente: Secretaría de Finanzas (SEFIN – Honduras)
Entre el 2008 y 2009 la deuda interna incrementa pasando de 684.3 millones de dólares a 1,224.3, lo que significó un incremento de aproximadamente un 79% en menos de un año. En consecuencia, la deuda interna pasó de representar el 23% de la deuda pública total a un 34% en menos de un año. Este colosal endeudamiento se produjo en su mayoría durante el gobierno de facto de Micheletti, el cual procedió al endeudamiento interno como recurso frente al aislamiento internacional y las repercusiones financieras que ésta trajo consigo. En todo caso este endeudamiento representó una oportunidad inmejorable para el capital financiero para procurar enormes ganancias a raíz de la crisis producida por el golpe de Estado.
De esta forma la deuda interna y el pago de intereses y capital de la misma se ha convertido en una fuente de acumulación de capital para los grandes empresarios asociados al capital financiero, quienes han aprovechado la necesidad de fondos de parte del Estado para prestar dinero. Por tanto, este proceso tiene una orientación de beneficio orientado hacia la capital financiero, el cual ha acumulado capital a expensas de préstamos con el Estado de Honduras.
¿Explotación racional? Una cuestión de impacto medioambiental
En este contexto es preciso preguntarse ¿Es posible la explotación racional de los recursos naturales dentro de esta lógica neoliberal? Esta pregunta tiene implicaciones tanto económicas como ambientales.
Para responder a esta pregunta nos valdremos de 2 argumentos. En primer lugar, como puede documentarse a través de algunos ejemplos, Honduras ha sufrido una explotación sin control de sus recursos naturales tanto de forma legal como ilegal. Y, en segundo lugar, las débiles capacidades institucionales del Estado hondureño, en su forma neoliberal, sientan las bases para la explotación sin control de los recursos en la medida en tanto que su rol como inversor disminuye, al mismo tiempo establece el marco legal e institucional para la mercantilización de los recursos.
1.- Es absurdo hablar de explotación «racional» cuando la historia de la explotación de los recursos en Honduras ha seguido un patrón más bien descontrolado e irracional. Numerosos ejemplos en los sectores de minería, bosque y tierra demuestran los efectos desastrosos de la introducción de la lógica mercantilista en estos procesos.
2.- Teniendo en cuenta las características institucionales del Estado hondureño es difícil no poner en cuestionamiento los efectos medioambientales que tendrían estas concesiones sobre los recursos naturales, en especial por las pocas o nulas capacidades de control, regulación y seguimiento que se podrían tener. Ninguna empresa nacional o extranjera invertirá en una concesión a corto plazo donde la rentabilidad de la inversión será mínima, por tanto, es lógico pensar que las explotaciones de los recursos serán concesiones en términos de largo plazo para maximizar las ganancias de estas empresas.
En definitiva, es difícil controlar la explotación racional de los recursos cuando se sigue una lógica de explotación capitalista, orientada hacia la maximización de la ganancia. Por otra parte, es complicado pretender regular estos procesos si el Estado actúa simplemente como un facilitador de la mercantilización de los recursos naturales.
Un proceso de ganancias capitalistas por dos vías
En la medida de que la Ley adquiera un carácter más concreto -en tanto el Estado logre concesionar algunos de los activos ociosos- se inicia un proceso de acumulación de capital. Es decir, este proceso, en tanto se logre desarrollar, significa mayores ganancias para los grandes capitalistas. Al analizar los posibles efectos de la promulgación de la ley podemos concluir que las ganancias para los capitalistas se expresan por dos vías:
La primera vía es por medio de la mercantilización y apropiación de activos públicos mediante concesiones a un determinado plazo (en este caso infraestructura, recursos naturales y servicios) hacia su explotación por parte del capital transnacional y/o nacional. Este tipo de apropiación de los recursos va en detrimento de las comunidades quienes sufrirán los efectos ambientales y económicos de la explotación de los recursos.
Las comunidades no serán las mayores beneficiadas de esta explotación, en cambio recibirán un impacto a nivel de degradación medio ambiental, además de un probable proceso de desplazamiento territorial dependiendo del tipo de inversión a realizar (en el caso de carreteras o construcciones hidroeléctricas). Los mayores beneficiados serán las empresas transnacionales, quienes tendrán una mayor ventaja para poder ofertar para la explotación de recursos y con un poco o nulo control tributario sobre las ganancias percibidas.
La segunda vía es mediante el pago de la deuda interna a través de los fondos recibidos a partir del fideicomiso. El pago de los altos intereses a lo que el Estado se somete a través del endeudamiento interno es una fuente de acumulación para el capital financiero. En este caso son los grupos financieros que han financiado la deuda interna, la cual se disparó durante el gobierno de Michelletti y Lobo Sosa.
En resumen, los activos públicos, es decir, bosques, carreteras, telecomunicaciones, minas entre otros recursos naturales, son subastados mediante concesiones a un determinado plazo de tiempo; por concepto de explotación de estos activos el Estado recibe un monto económico que va directamente hacia las manos de los banqueros que han prestado dinero al Estado en los últimos 4 años. Todas estas formas de acumulación son respaldadas por el Estado quien con su monopolio de la violencia y sus definiciones de legalidad, juega un rol crucial al respaldar y promover estos procesos.
En ningún momento el receptor de beneficios es el pueblo o las «futuras generaciones». Es en este sentido donde mencionamos que existe un saqueo al pueblo por dos vías, por la explotación de sus recursos en manos de grandes empresas y por el pago, a partir de esta explotación, de una deuda adquirida en los últimos años.
Contexto político
Indudablemente, existen determinantes políticas para la promulgación de esta ley; en este año electoral el panorama político se muestra difícil para el Partido Nacional debido a las múltiples debilidades de su administración; para tomar algunos ejemplos el incremento de la violencia así como la precaria situación económica dejan muchas críticas para la gestión gubernamental. Además, deben mencionarse las diversas acciones del Congreso Nacional que profundizan el daño al sistema político nacional así como el Estado de Derecho. La gestión de Lobo y las acciones del Congreso Nacional ha dañado en alguna medida la popularidad del candidato Juan Orlando Hernández (presidente del Congreso) de cara a las elecciones de Noviembre.
En términos generales, el análisis efectuado de esta ley revela que existe una clara intencionalidad de blindar el pago de la deuda interna ante un contexto político incierto en donde el Partido Nacional puede perder las elecciones. Todos los fondos que se reciban irán para el pago de la deuda interna, además como establece el artículo 11 de la ley, tampoco podrán ser empleados para pagar la deuda pública contraída después de la entrada de vigencia del decreto. En todo caso, se deja al próximo gobierno con una pesada deuda interna y con la obligación de pagarla con los proyectos de explotación de los recursos que venda este gobierno en sus últimos meses. Este gobierno deja una situación financiera delicada donde se deja un espacio limitadísimo para la renegociación de la deuda interna, y paralelamente se recibe un Estado ya comprometido mediante las concesiones de explotación de los recursos.
¿Qué opciones quedan? La primera opción sería tratar de buscar una solución dentro de las alternativas que ofrece la lógica neoliberal y que ha aplicado en otros países: disciplina fiscal y recortes públicos. Esto significa entrar en la dinámica de los dictados de los organismos de financiamiento internacional quienes exigirán duras medidas económicas para «salir» del problema de la deuda interna. En este sentido algunos sectores abogan por un rescate financiero respaldado por estos organismos. El gran resultado sería un gran sacrificio del pueblo hondureño quien sufriría las mayores consecuencias de un proceso de profundización del modelo neoliberal.
Otra opción es considerar la posibilidad de una renegociación de la deuda interna. Esta posibilidad parece remota en tanto el capital financiero no estaría dispuesto a renegociar las condiciones de pago y de interés de la deuda que contrajo el Estado (además, gran parte de la deuda interna está negociada a tasas de interés variable). En todo caso, intentarían sabotear cualquier intento orientado a perjudicar estas enormes ganancias que han obtenido por medio de préstamos a altas tasas de interés. Esta cuestión expresa una decisión política que debe tomar el próximo gobierno en la medida de que el pago de la deuda sea cada vez más asfixiante para las finanzas del Estado. Renegociar la deuda significa entrar en clara confrontación con el capital financiero y, por consecuencia, con un importante sector de la oligarquía nacional que posee un gran peso económico y político.
La decisión que adopte el próximo gobierno expresará una importante cuestión en términos de políticos: Si se usarán las capacidades del Estado para defender los procesos de profundización del modelo neoliberal o para iniciar un proceso de construcción alternativa a este modelo.
CONCLUSIONES
La redacción de la Ley de Reconversión deja ambigua algunas cuestiones relativas a la definición de conceptos y explicación sobre cómo funciona este proceso de titulación de activos ociosos. Sin embargo, es posible señalar que su pretensión principal es la concesión de recursos ociosos del Estado para su explotación por parte del capital transnacional y/o nacional, por lo cual se recibirá un monto económico orientado al pago exclusivo de la deuda interna.
En esta Ley subyace la lógica neoliberal orientada hacia la mercantilización de los recursos en manos del Estado, al tiempo que este proceso profundiza el desplazamiento de éste como un inversor en la explotación de estos recursos. Esto tiene profundas consecuencias ambientales en relación con la destrucción del ambiente y económicas en términos de captación de recursos económicos.
El problema esencial está referido al pago de la deuda interna. Este proceso de concesión de los recursos expresa la necesidad que tienen los grupos financieros de asegurarse, de alguna forma, el pago de la deuda interna que ha contraído el Estado en los últimos años. Ante el incremento sostenido de la deuda pública es necesario establecer mecanismos que permitan el pago de los plazos de la deuda en el contexto político actual del país.
Es en este sentido que hablamos de un saqueo por dos vías. La primera vía es mediante la facilitación de la penetración de capital transnacional y/o nacional sobre la explotación de recursos no explotados todavía para beneficio de los capitalistas. Y la segunda se expresa mediante el abusivo pago de la deuda interna a altas tasas de interés y, por tanto, el sometimiento de las finanzas públicas al interés del capital financiero.
Notas:
[1] Pueden verse estos enlaces para conocer algunas de las distintas posturas a nivel de medios de comunicación http://www.elheraldo.hn/
http://www.elheraldo.hn/
http://www.proceso.hn/2013/07/
http://proceso.hn/2013/07/28/
[2] Estos son algunas posiciones sobre la defensa de la Ley de Reconversión de la deuda:
http://www.latribuna.hn/2013/
http://www.elheraldo.hn/
Rebelión ha publicado este artículo con el permiso de los autores mediante una licencia de Creative Commons, respetando su libertad para publicarlo en otras fuentes.