Los movimientos ambientalistas hispano-lusos piden la revisión del régimen de caudales tras el anuncio del nuevo acuerdo ibérico sobre el agua.
Los últimos 20 años han sido especialmente secos en la península ibérica, con una reducción de las precipitaciones en todas las estaciones, a excepción de otoño. La tendencia es que continúe así: nos enfrentaremos a sequías más intensas, prolongadas y frecuentes.
El Convenio de Albufeira es el instrumento legal que define las bases para la cooperación luso-española en la gestión y protección de los recursos hídricos compartidos entre los dos países. El año pasado celebró un cuarto de siglo desde su firma, el 30 de noviembre de 1998. Pero con las sequías provocando que los caudales de los ríos y las reservas de agua en los embalses disminuyan con más frecuencia, la tensión entre Portugal y España por el derecho al agua aumenta. En 2022, España anunció que no podía cumplir íntegramente las cuotas acordadas cuando sus embalses alcanzaron un nuevo mínimo ese año.
Entonces, ¿sigue siendo el Convenio de Albufeira un instrumento adecuado para operar en condiciones de escasez 25 años después de su firma?
La sequía es más estructural que coyuntural
A pesar del aumento de episodios extremos como consecuencia del cambio climático, hay que ser cautos con la calificación de “sequía histórica”. “Cuando decimos ‘precipitaciones medias’, hablamos de medias de 30 años. Meteorológicamente, no existe una media de cinco años, lo que significa que esta podría tratarse sólo de una pequeña variación”, explica Afonso do Ó, climatólogo y consultor de WWF Portugal.
Mértola, en el Alentejo, padece altos niveles de estrés hídrico y escasa capacidad de retención de agua./ Michele Curel
“Entre 1991 y 1995, pasamos unos años terribles, con escasez de suministro de agua”. Esta sequía fue uno de los factores que impulsaron las conversaciones para el Convenio de Albufeira. La siguiente crisis hídrica, que se produjo entre 2004 y 2006, originó nuevamente una fuerte reacción y el resultado fue el Protocolo Adicional de 2008. Este sirvió para actualizar el régimen de caudales, que pasó de anual a caudales mínimos semanales y trimestrales. Un cambio relevante, pero insuficiente, atendiendo a las exigencias para el equilibrio de los ecosistemas de ríos y arroyos.
“Hay un caudal trimestral, luego hay un caudal semanal sólo en algunos tramos del río, pero que es mucho menor”, señala Do Ó. Este régimen permite a España “hacer cosas que ya han provocado pequeñas catástrofes medioambientales”, como “retener el agua hasta el límite [del plazo], esperar a que llueva un poco más y al final, para cumplir el Convenio, soltar toda el agua que hay”, o permitir que los tiempos y volúmenes de descarga, dentro de los valores de la ley, se decidan en función de los intereses de las hidroeléctricas, tanto españolas como portuguesas, que tienen contratos de concesión de presas, según baje o suba el precio de la energía.
La solución sería implantar un régimen de caudales ecológicos en los ríos ibéricos compartidos: caudales que simulen el comportamiento natural del río, según la estación y las lluvias, tal y como ocurría cuando no había infraestructuras que controlan el caudal y el sistema fluvial se regulaba a sí mismo. “Cuando llovía más, [el río] tenía más agua, luego disminuía lentamente, luego volvía a aumentar… Esto permite que todos los animales y plantas, y por tanto todos los servicios del ecosistema, se adapten a esta variación, que es natural”.
El dilema de los caudales
Muchos activistas españoles y portugueses están de acuerdo. En mayo de este año lo constataron durante el primer Encuentro Nacional Ciudadano por la Defensa de los Ríos y del Agua en Coimbra (Portugal) al presentar una queja conjunta a la Comisión Europea redactada por el colectivo ProTejo y firmada por 27 organizaciones ecologistas de ambos países: en el documento se denuncia el incumplimiento de la Directiva Marco del Agua (DMA) por parte de Portugal y España por la no aplicación de caudales ecológicos en la presa fronteriza de Cedillo, en el río Tajo.
La presa de Cedillo, construida en 1976, forma un ángulo en la Raya, sus extremos están en Portugal y el centro, en España./ Michele Curel
El argumento es que los dos países incumplen el derecho comunitario al aplicar un régimen provisional de caudales mínimos “fijado de manera política y administrativa” en la península ibérica durante 25 años, cuando la propia DMA prevé la aplicación de caudales ecológicos. Por lo tanto, los Estados deberían abandonar “el obsoleto régimen de caudales del Convenio de Albufeira” consagrado en el Protocolo Adicional. Si la denuncia prospera en la CE, los firmantes garantizan que Portugal y España estarán obligados a cumplir y actualizar el régimen de conformidad con la DMA.
“Lo que existe [hoy] son caudales mínimos, porque no son caudales instantáneos, no se miden en metros cúbicos por segundo, no son continuos, no son regulares”, sino caudales que cumplen los valores mínimos de envío de caudal, “definidos administrativamente para cada cuenca hidrográfica compartida para hacer cumplir la prescripción del Protocolo Adicional”, explica Paulo Constantino, portavoz y miembro fundador de ProTejo.
Además de los marcadores científicos, para los partidarios del cambio legislativo están en juego valores simbólicos y políticos. “Detrás [de cada régimen de caudales], hay un principio de uso del agua muy diferente en los dos países: [en el ecológico], es darse cuenta de que el agua y los ríos son una especie de vena del planeta y, por tanto, fundamentales para todo”. En el otro, “prevalece una perspectiva extractivista: tomemos cada uno lo que podamos, repartámoslo entre los dos y luego, si no queda nada, es postureo y paciencia”, dice Afonso do Ó.
¿Un cambio legislativo en el horizonte?
Las voces a favor de la modificación del Convenio se multiplican mientras que la resistencia de la clase política, especialmente portuguesa, se recrudece: el año pasado, Duarte Cordeiro, entonces ministro de Medio Ambiente, afirmó que Portugal “no está disponible” para revisar el Convenio de Albufeira porque “en una renegociación, Portugal siempre saldría perdiendo”.
“Hay un miedo generalizado, sobre todo en Portugal” a modificar el Convenio, señala Do Ó. “Ha habido políticos que nos han dicho directamente: ni se os ocurra pedir una revisión”. ¿Y por qué? “Cuando se establecieron los caudales mínimos se utilizaron las medias de precipitaciones de 1960 a 1990, las más recientes que teníamos. Evidentemente, si ahora utilizamos las medias de 1990 a 2020, los valores son mucho más bajos y, por tanto, España estará autorizada a reducir esos caudales mínimos. Creo que esa es la razón fundamental”.
Pero todo puede estar a punto de cambiar. La ministra de Medio Ambiente portuguesa, Maria da Graça Carvalho, ya ha anunciado que España pagará a Portugal dos millones de euros al año por el agua extraída de Alqueva, la mayor presa de Europa, situada en el Alentejo, cerca de la frontera. El acuerdo, negociado entre Carvalho y su homóloga española, Teresa Ribera Rodríguez, se firmará oficialmente el 26 de septiembre en Madrid. Según la ministra portuguesa, también incluirá una serie de medidas para los ríos Tajo y Guadiana, entre ellas, la garantía de que se respetarán los caudales ecológicos. El futuro es incierto y las asociaciones siguen reivindicando mayor transparencia en el proceso.
El consumo de agua no para de aumentar
El almacenamiento de agua en Alqueva ha sido codiciado durante mucho tiempo por los agricultores españoles. Pero se trata de un asunto polémico, que encuentra oposición de los agricultores portugueses porque temen que una ampliación del suministro de agua de riego a España aumente la competencia por el acceso, y de los activistas, que se oponen a otro incentivo más para el consumo de agua, especialmente para riego.
Una de las principales causas de riesgo para la agricultura reside en la gestión de la distribución y descarga de agua entre los dos países, dado que debe realizarse de forma regulada y manteniendo los caudales ecológicos y, al mismo tiempo, permitiendo que las captaciones de agua ya existentes satisfagan las necesidades de agua de la agricultura. Aunque de momento, no es lo que sucede.
En lo que respecta a las captaciones de agua, Amparo Sereno Rosado, doctora en derecho ambiental, dice que los agricultores captan el agua, pero que no hay cooperación entre las autoridades de los dos países para controlar las captaciones. “La captan y no la pagan. Las autoridades españolas no controlan porque eso no son sus aguas, digamos. Y las portuguesas tampoco controlan, porque está fuera de su jurisdicción, está en territorio español”.
En 2022, más de 3.000 agricultores de las provincias de León, Zamora y Salamanca, organizados en la Asociación de Comunidades de Regantes de la Cuenca del Duero, salieron a la calle para protestar contra unas descargas de agua que, a pesar de ser extraordinarias, eran obligatorias en virtud del Convenio de Albufeira. Según ellos, las descargas perjudicarían principalmente a los agricultores de estas provincias en detrimento de los agricultores portugueses, por lo que deberían prohibirse.
Y la cooperación parece una realidad cada vez más lejana, en la que siempre se reclama el uso del agua en detrimento del otro. “No sé cómo se podría hacer, pero es importante procurar que haya agua disponible a ambos lados para garantizar el [funcionamiento del] sistema agrícola”, remata Sara Correia, responsable de proyectos de la Asociación Zero en Portugal, organización que trabaja en los problemas de la sequía y la gestión del agua.
¿Y si el problema fuera el sistema agrícola?
Los cultivos de regadío han aportado mucho al crecimiento económico y al del sector primario en el Algarve en un momento en que los cultivos de secano ya no eran competitivos. Por eso, Luís Mira, secretario general de la Confederación de Agricultores Portugueses (CAP), es partidario de mantenerlos. “Si allí no hay un cultivo que sea rentable y productivo, la gente abandonará la tierra”.
Pero en los últimos años el número de proyectos vinculados a cultivos que requieren un uso intensivo del agua ha aumentado en el sur de Portugal y en España, donde la modernización de los regadíos se ha llevado a cabo de forma agresiva, con el apoyo, por ejemplo, de la Junta de Extremadura y con proyectos para ampliar la zona de regadío en 1.200 hectáreas.
Agricultura extensiva en las afueras de Badajoz. / Michele Curel
La CAP ve en la aparición de nuevos cultivos una simple respuesta del mercado a las necesidades de los consumidores que, según Mira, “hoy viven en un mundo de abundancia y han perdido todo sentido de los ciclos naturales de las cosas”, que presionan cada vez más para acceder a productos agrícolas que están fuera de temporada y que, si los agricultores portugueses no los explotan, vendrán de fuera. Además, restan importancia al impacto de estos cultivos en la escasez de agua, afirmando que los aguacates son muy residuales en el sur de la Península y que su cultivo “consume tanta agua como los naranjales”.
Si bien es cierto, los cultivos de aguacate y naranja utilizan niveles similares de agua, pero esto no significa que ambos consuman poca y que la popularización de estos cultivos no suponga una presión sobre los niveles hídricos en una región ya afectada por la sequía. Por este motivo, Mário Carvalho, investigador de la Universidad de Évora y especialista en agricultura de secano, disiente rotundamente con esta postura. “La gente dirá: ‘No pasa nada porque el aguacatero consuma tanto como el naranjo’. Sí, pero el naranjo ya consume demasiado”, por lo que estos cultivos inciden directamente en la sequía que se agrava al sur de la península ibérica.
El quid de este problema ecológico reside, según Carvalho, en una “dicotomía entre ecología y economía”, en la que las decisiones tomadas racionalmente por los agentes del mercado no benefician necesariamente a los ecosistemas. Más aún cuando hablamos de dos mercados diferentes que compiten entre sí y cuyas regiones geográficas de producción comparten recursos hídricos y similares problemas hidrológicos. Esta dicotomía ha causado desequilibrios en los ecosistemas, especialmente en los últimos años con el agravamiento de la crisis climática.
Carvalho no culpa a los agricultores por elegir los cultivos que les dan más beneficios. “Los empresarios no son tontos ni están locos”, pero el principal problema según este experto es que el precio del agua como coste de producción no se corresponde con su coste real. “El agua se está vendiendo prácticamente a un precio nulo”, explica, y esto tiene un impacto estructural en la forma en que se utiliza el agua y se eligen los cultivos.
Al mantener los precios del agua de riego más bajos que en España, el Estado portugués incentiva la inversión en territorio portugués. Con unos costes de producción más bajos, la agricultura portuguesa compite más fácilmente con la española, lo que refuerza la economía portuguesa pero alimenta aún más la carrera por el agua en épocas de sequía, sobre todo porque los agricultores españoles también utilizan el agua de Alqueva.
La conservación y utilización del agua depende, por tanto, de cómo consigamos crear una sinergia entre la economía y la ecología. Si la gestión del territorio y de los sistemas agroforestales debe orientarse hacia la continuidad de los modelos de producción actuales, sometiendo los recursos naturales y los ecosistemas a los dictámenes de la industria, o si esta se somete a los límites de los recursos naturales y se adapta a la falta de agua y a la transformación de los ecosistemas.
¿Necesitamos más presas?
“No hace falta construir más embalses ni en España ni en Portugal”, proclama Santiago Martín Barajas, ingeniero agrónomo y activista de Ecologistas en Acción desde su creación en 1998, “es algo muy negativo” e innecesario”, explica. La alternativa ecológica que propone es “no consumir más agua de la que se genera de manera renovable”, porque el agua es un recurso limitado y “no por hacer más embalses va a llover más”.
Con 18.500 obstáculos transversales en sus ríos y 1.225 grandes presas, España es el país con más presas de la Unión Europea y el quinto del mundo, según el Comité Nacional Español de Grandes Presas, pero también se encuentra en el pódium de los que más obstáculos fluviales obsoletos ha eliminado en los últimos años. Al otro lado de la Raya, el Consejo Nacional del Agua luso tenía inventariadas 8.094 barreras fluviales en Portugal en 2017, además de 256 grandes presas y se encuentra a la cola de Europa en desobstaculización de ríos, habiendo demolido hasta el momento dos azudes.
La elevada cantidad de presas y obstáculos en los ríos de la Península está vinculada con la irregularidad de su régimen hidrológico. Los argumentos a favor de su construcción y la resistencia a demolerlas, se deben “a la falsa sensación de disponibilidad de agua” y de abundancia que sienten las personas al observar el agua embalsada, expone Lorenzo Quaglietta, consultor de Agua de la Asociación Naturaleza Portugal (ANP), filial portuguesa de WWF, “es como una trampa psicológica, porque ves un montón de agua y piensas que está disponible”.
A su vez, “el agua retenida se evapora mucho más que el agua en movimiento y el sedimento acumulado en el fondo reduce el volumen de agua que se puede almacenar en la presa y agrava la crisis climática al producir metano, uno de los gases de efecto invernadero que más contribuye al calentamiento global”.
No obstante, buena parte de los agricultores y ganaderos de ambos países justifican su mantenimiento por el aprovechamiento del agua embalsada para sus actividades, pero coinciden en la modernización de los sistemas de riego. “Hay que volverse a riegos localizados, riegos que sean de avanzada tecnología”, subraya Francisco Sánchez Bautista, presidente de la Asociación de Comunidades de Regantes de Extremadura (Regantex), quien ha constatado que hay “más voluntad de los agricultores que de las entidades [políticas]” en implementar los cambios.
El Convenio de Albufeira y la protección del medio ambiente
Para El régimen jurídico de las aguas internacionales. El caso de las regiones hidrográficas luso-españolas, su tesis de doctorado en Derecho Ambiental, Amparo Sereno estudió la legislación de las cuencas compartidas de Norteamérica y Europa para comprender su funcionamiento en contraposición al de la península ibérica, lo cual la llevó a proponer, en una de las partes más innovadoras de su investigación, “alterar el modelo institucional” del Convenio de Albufeira.
Entre 1998 y 2000, “se negoció todo: el Convenio [de Albufeira], la Directiva Marco del Agua (DMA) y todas las modificaciones que ha habido en la Ley de Agua, tanto española como portuguesa”, oportunidad que aprovechó para asistir a congresos, seminarios y ruedas de prensa y para dialogar con sus protagonistas, quienes le ayudaron a desentrañar la complejidad de las negociaciones ibéricas y las que estaban sucediendo paralelamente en Bruselas.
Sereno considera que “debería de haber una comisión luso-española en materia de agua, una institución fuerte con un presupuesto autónomo de personalidad jurídica”, porque actualmente, tal como se estipula en los artículos 20, 21 y 22, la composición de los órganos comunes de cooperación –la Conferencia de las Partes y la Comisión para la Aplicación y Desarrollo del Convenio (CADC)–, dependen de los gobiernos de ambas naciones.
La entidad que propone debe ser independiente de los gobiernos, “una especie de árbitro” o “voz del río” capaz de evaluar “los daños ambientales, no solamente los económicos”, y de romper con la dinámica de “inercia política” frente a los casos de incumplimiento del Convenio de Albufeira, los cuales suelen solucionarse diplomáticamente: “Se tapa un poco de cara a la opinión pública y se sigue con lo mismo”.
Es innegable que el reparto de las cuencas estuvo basado primordialmente en el aprovechamiento hidroeléctrico de los ríos transfronterizos, aunque también se consideraron otros fines, como la agricultura y la industria; motivo por el cual, Martín asegura que el Convenio de Albufeira “no se hizo para respetar el medioambiente. Se hizo para repartirse los recursos, para fines productivos”.
Pedro Cunha Serra presidía el Instituto del Agua portugués (INAG) y era el responsable de preparar la legislación del agua y los planes de cuenca durante las negociaciones del Convenio y la DMA. Alega que “la cuestión climática y ambiental se tuvo en cuenta”, sobre todo porque estarían incluidas en la DMA. Es consciente de que “miramos estas cuestiones con un sentido y una perspectiva de defensa de los valores medioambientales que no existía entonces” y está convencido de que ha llegado la hora de revisar el Convenio de Albufeira: en el mismo acuerdo se explicita que “los caudales ecológicos tendrán que definirse adecuadamente cuando se disponga de los estudios necesarios. Y esos estudios están más que disponibles. Solo hace falta tomar la decisión” y garantizar que se respeten.
Esa “voz del río” que propone Sereno velaría por la aplicación de la Directiva sobre responsabilidad medioambiental de la UE, en vigor desde 2004, para dictaminar “quién es responsable y quién es el que tiene que pagar. No hace falta ir a un tribunal, es [cuestión de] evaluar el daño y pedir que se compense”.
Cooperación transfronteriza para la protección de los ríos compartidos
España y Portugal, además de Península y ríos, comparten historia, cultura, costumbres y tradiciones. No comparten idioma, pero cuando hay voluntad entre sus hablantes, el “portuñol” es inteligible. Entonces, ¿por qué la cooperación transfronteriza para la protección medioambiental es “prácticamente inexistente”? Así la define Martín, quien señala, sin embargo, que existe interés por cooperar. Las asociaciones ecologistas entrevistadas a ambos lados de la Raya lo constatan y afirman estar en contacto. Pero algo falla. Tras las reuniones y encuentros, lo suscrito no llega a concretarse, a veces por inacción o por escollos políticos. Y a pesar de que se suman a los eventos organizados por sus vecinos para reivindicar la conservación de los ríos compartidos y sus ecosistemas, la asistencia ciudadana es mínima.
Salvo la Estación Biológica Internacional Duero-Douro –cuya misión desde su constitución ha sido el estudio y la conservación de espacios naturales transfronterizos y sus ecosistemas–, el resto de asociaciones rayanas enfocadas al desarrollo rural contactadas cooperan en momentos puntuales para elaborar y ejecutar proyectos de vocación turística que favorezcan a sus comarcas, como los financiados por el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER).
“Siempre decimos que miramos de espaldas a Portugal”, articula con discreción Juan Pedrero, gerente de la Asociación para el Desarrollo Económico Rural Integral de Sayago (ADERISA), refiriéndose a las dificultades históricas de su comarca para sobrepasar la geografía accidentada de los Arribes del Duero con el fin de configurar y ejecutar proyectos conjuntos.
La implicación de las autoridades gubernamentales es primordial para procurar la protección –y no solo el aprovechamiento– de las aguas, como estipula la Parte III del Convenio y los artículos 3 y 4 de la DMA referentes a la configuración de demarcaciones hidrográficas internacionales y a la obligación de los Estados miembros “de proteger, mejorar y regenerar todas las masas de agua superficiales [y subterráneas]”.
Llegará el día en el que la cooperación en la península ibérica deje de ser una mera declaración de intenciones y se materialice en acciones para proteger nuestros ríos compartidos y sus afluentes. Solo entonces, cuando dejen de estar fragmentados y contaminados, recuperarán su condición de corredores ecológicos y volverán a ser fuente de vida y disfrute para ti y tus descendientes.
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Daniel Moura Borges es un periodista portugués especializado en desigualdad social y medio ambiente. Graduado en Comunicación con un Máster en Sociología especializado en desigualdad social y políticas públicas.
Emerson Mendoza Ayala es periodista de viajes e investigación y comunicador audiovisual. Se especializó en la cobertura de temas medioambientales en la península ibérica y de sostenibilidad y cultura en Europa.
Luzia Lambuça es una periodista independiente afincada en Lisboa y cubre temas de inclusión social, cultura, política internacional y medio ambiente. En el mapa del mundo, todos parecemos pequeños.
Michele Curel es fotógrafa freelance desde hace más de 30 años. Especializada en retratos y arquitectura y en proyectos multimedia sobre la gestión sostenible de los bosques y la sequía.
Este reportaje ha sido realizado por los periodistas Luzia Lambuça (Parte I: Gestión), Daniel Borges (Parte II: Explotación) y Emerson Mendoza Ayala (Parte III: Protección) y por la fotógrafa Michele Curel, con el apoyo de Journalismfund Europe.