En los dos últimos años dos acontecimientos han cambiado por completo la forma y el espíritu de Europa: la ampliación a 25 y la debacle de los referendums constitucionales en Francia y en Holanda. Y ahora, ¿qué hacer primero? ¿Ampliar o integrar? A pesar de los compromisos adquiridos por la Unión Europea con los Balcanes […]
En los dos últimos años dos acontecimientos han cambiado por completo la forma y el espíritu de Europa: la ampliación a 25 y la debacle de los referendums constitucionales en Francia y en Holanda. Y ahora, ¿qué hacer primero? ¿Ampliar o integrar? A pesar de los compromisos adquiridos por la Unión Europea con los Balcanes occidentales, la «fatiga de la ampliación» presente en las instituciones comunitarias está derivando en un aplazamiento sine die del proceso de ampliación hacia la región.
«El término «europeo» asocia elementos geográficos, históricos y culturales que forman parte de la identidad europea. Esta diversidad de ideas, de valores y de lugares históricos no se puede condensar en una sola fórmula definitiva. Por el contrario debe ser redefinida generación tras generación». (Consejo Europeo de Lisboa de 1992)
Oficialmente la Unión está en «periodo de reflexión» hasta ver lo que acontece en las próximas elecciones presidenciales francesas. Mientras, se buscan excusas para proseguir con la unificación de Europa. Se dice que entre la población existe el temor de que una nueva ampliación hacia Estados de la periferia europea incluya la importación de conflictos ajenos a las estructuras europeas. Se dice que, tras el fracaso del tratado constitucional, quizás una nueva ampliación masiva podría ser institucionalmente inviable y políticamente inaceptable para la opinión pública europea. Pero ¿acaso los conflictos que tuvieron lugar durante los años noventa en los Balcanes son ajenos a aquellos que se llaman «europeos»? ¿Acaso Sarajevo en el 84 no representaba las esencias de lo que se daba en llamar «europeidad»?
Tras los últimos informes presentados por la Comisión lo primero que se saca en claro es la vaguedad de los compromisos. Por un lado, la UE es consciente de la imposibilidad de dejar a la región balcánica a su suerte, en la frontera exterior de Europa. Por otro, las prioridades geopolíticas han cambiado sustancialmente en los últimos tiempos, los Balcanes parecen controlados, la frontera sur no.
A pesar de ello, tal y como quedó estipulado en el Pacto de Estabilidad de 1999, por vez primera en la historia se garantizó la perspectiva de Europa a todos los Balcanes occidentales. Esta afirmación sería posteriormente ratificada en 2003 a través de la Declaración de Tesalónica que remarcaba explícitamente la intención de asociación con una potencial carta de miembro de la Unión para cada uno de estos países. A primera vista, por tanto, la UE tiene entre sus principales compromisos la consecución de un área de paz y estabilidad, y como uno de sus principales objetivos, la integración de estos países en las estructuras políticas y económicas europeas.
Cambios en el mapa
Los Balcanes occidentales tienen una situación muy diferente de la que existía en los países de la última ampliación. Para empezar, en la antigua área de influencia soviética han emergido un puñado de nuevos Estados con los cuales Europa occidental no contaba. A ello hay que sumar que, además, en la península balcánica el surgimiento de estos Estados se ha producido de una manera traumática debido a la violencia que ha precedido a su formación.
En este contexto la primera consecuencia es la necesidad de construir Estados viables, es decir, poner en marcha una suerte de (re)construcción institucional, ya que muchas de las nuevas repúblicas son «nuevos Estados» en el sentido de que tienen poca o ninguna experiencia de autogobierno o nunca han sido independientes.
El marco de actuación de aproximación a la Unión en relación con los Balcanes ha sido el de los Acuerdos de Estabilización y Asociación (AEA). Los AEA se adaptan, de manera individualizada, a las necesidades de cada uno de los países afectados (Albania, Bosnia i Herzegovina, Croacia, Serbia, Montenegro y FYROM-Macedonia) e incluyen asistencia económica y financiera, cooperación, diálogo político, la consecución de un área de libre cambio, la aproximación a la legislación de la UE y las prácticas y cooperación en áreas como justicia y asuntos de interior (esto es, participación en Consejos de Justicia e Interior).
Este proceso ofrece de manera específica la perspectiva de integración en la UE en el largo plazo, pero con la condición de que primero deben demostrar que reúnen las condiciones económicas y políticas y prueben que pueden emular a los países de Europa en el incremento del comercio y la cooperación entre ellos.
Para ello, la Unión ha provisto a estos cinco países con una importante asistencia financiera y técnica. Durante el periodo 1991-1999 se distribuyeron más de 4,5 billones de euros en la región. Entre 2000 y 2006 estos fondos se han incrementado de manera sustancial, si bien menos de lo esperado. Asimismo, la UE consideró que su propio ejemplo de integración regional podía ser el modelo para los países de la región. El resultado de ello fue la Declaración de Colonia de junio de 1999, en la que los líderes europeos adoptaron el Pacto de Estabilidad para la Europa sudoriental.
Por tanto, para poder entrar en el «club europeo», desde la UE se ha promovido y fomentado la cooperación tanto bilateral como regional de tal forma que se puedan volver a recuperar los vínculos anteriormente existentes en la región, impulsar las relaciones de buena vecindad, como ya se hizo en la Europa central, y fomentar las relaciones económicas y sociales con la Europa comunitaria.
No todos estos países se encuentran en la misma situación. Los países candidatos están divididos en dos categorías: los que tienen estatus de candidato (Rumania, Bulgaria, Croacia) y los que considerados como candidatos potenciales: Albania, Bosnia i Herzegovina, Serbia, Montenegro y Macedonia (los antiguos «Balkan four» que tras el referéndum del año pasado han pasado a ser los «Balkan five»)
El primer grupo ha progresado de manera rápida hacia la adhesión. Buena muestra de ello es la entrada en las estructuras europeas de Rumania y Bulgaria en enero de 2007 (firmaron un tratado de adhesión en 2005 que les permitía ser miembros a partir de 2007).
En cuanto a Croacia y Macedonia (que consiguió comenzar las negociaciones en diciembre de 2005), parece que su entrada podría acontecer a partir de 2008, coincidiendo con la presidencia eslovena. El resto, cuatro países y una entidad (Kosovo) se consideran como candidatos potenciales y, teniendo en cuenta los desafíos sociales y políticos que tienen que abordar, su adhesión a las instituciones europeas puede ser una carrera de muy largo recorrido.
Pero, como desde principios de los 90, el mapa de los Balcanes se mueve y en pocos meses ya ha dado una primera vuelta de tuerca: la independencia de Montenegro, que rompe con la línea mantenida por la UE desde Helsinki del mantenimiento de las fronteras ya establecidas. Los siguientes pasos podrían ir en dos direcciones. La primera, el mantenimiento de la situación actual sin modificación de fronteras. La segunda, que la República Sprska y Kosovo quieran seguir la estela de los montenegrinos, según lo cual los restos de la antigua Yugoslavia habrían dado como resultado, por el momento, a ocho Estados, sin contar con las posibles repercusiones de estos procesos secesionistas en el seno de algunos de ellos, como por ejemplo, una reacción de los croatas de la Herzegovina, o un nuevo intento de autodeterminación por parte de los albaneses de Macedonia.
Por lo tanto, suceda lo que suceda a nivel interno, la posición que adopte la Unión Europea será definitiva puesto que de ella depende el futuro reconocimiento de estos nuevos Estados, así como las posibles opciones que puedan tener de adhesión a las instituciones europeas.
¿Ampliar o integrar?
Y la UE ha vuelto a hablar a través de su último informe presentado el pasado 8 de noviembre, titulado Estrategia de la ampliación y principales retos 2006-2007. En él se continúa dando largas a estos países sin marcar fechas de adhesión, aunque apuntan que confían en tener las negociaciones finalizadas antes de junio de 2007.
La cuestión más novedosa que aquí se ha tratado ha sido el anuncio para comenzar a negociar los acuerdos de visado con Albania, Bosnia i Herzegovina, Macedonia, Montenegro y Serbia. El objetivo es el de facilitar la movilidad de los ciudadanos procedentes de estos países, aunque también se marcarán normas estrictas sobre la lucha contra la inmigración irregular.
Ante esta nueva medida, que el año pasado levantó, por cierto, un intenso debate en el seno de la Unión, el vicepresidente de la Comisión, Franco Frattini, y el comisario de la Ampliación, Olli Rehn, han dicho que «este paso refleja el compromiso de la Unión en promover los contactos entre personas de los Balcanes y de la Unión» y añadió que esta es una prueba tangible de lo que una «perspectiva europea puede ofrecer».
Sin embargo, el informe de la Comisión muestra ya muy claramente que la UE ha marcado una gruesa línea divisoria sobre futuras ampliaciones. Y, por tanto, retomaría el camino ya marcado en la Cumbre de Salzburgo de marzo de 2006, en la que se debatió el documento de la Comisión «Los Balcanes Occidentales en el camino hacia la UE», en el que ya se insinuaba el retraso de la pre-adhesión de los Balcanes occidentales, a través de unas políticas comunitarias dirigidas a la región que deberían enfocarse más hacia un desarrollo económico equitativo y sostenible.
En estos momentos, por tanto, lo que se pretende desde las instituciones europeas es mejorar la «calidad del proceso de adhesión» a través de la aplicación de unos criterios más rigurosos e introduciendo fases con objetivos en los principales asuntos tales como la reforma judicial y la lucha contra la corrupción en las primeras fases del cumplimiento de objetivos.
Lo que, sin ninguna duda, subyace detrás de este nuevo documento plagado de vaguedades, es la enorme crisis por la que atraviesa la identidad de la Unión en la que, una vez más, se ha reabierto el debate interno sobre qué hacer primero: ¿ampliar o integrar?
Esto es lo que se ha acuñado como «fatiga de la ampliación» que corre el riesgo de convertirse en «parálisis política» hacia esta región al posponer sine die el proceso de ampliación. A pesar de que la «fatiga de la ampliación» está creciendo en muchos Estados miembros y el debate sobre la capacidad de absorción de la Unión está aumentando, hay que tener en cuenta que cuando se admiten nuevos miembros los gobiernos de la Unión están convencidos de que la perspectiva de formar parte «del club» es fundamental para los Balcanes occidentales para la total estabilización de la región y par dar incentivos a la democratización y la transformación. La declaración de la presidencia luxemburguesa de que «los países de los Balcanes occidentales deben tener una perspectiva europea desde que el proyecto europeo es y debe ser un proyecto de paz como lo es en Europa occidental desde el final de la Guerra» es la declaración típica de las posiciones presentadas en todos los informes.
En conclusión
La tesis principal es que si se abandona el proyecto de ampliación de los Balcanes occidentales quedarían dañados por un lado los recursos ya invertidos por parte de la Unión Europea en el proceso de estabilización de los Balcanes y por otro lado tendría unas implicaciones políticas, económicas y psicológicas sin precedentes en los países afectados por dicho abandono:
Desanimaría una transición orientada a la adhesión. Desacreditaría el proceso de reformas llevado a cabo. Se marcaría todavía más la línea diferenciadora entre miembros y candidatos, ahondando en la divergencia entre los países de la ampliación y aquellos que «se han quedado» en los Balcanes.
Con la vista puesta en una total estabilización y pacificación de la región es de vital importancia estar seguros de que si los Balcanes occidentales cumplen sus compromisos, la UE cumplirá los suyos.
Por lo tanto, sin ser ésta la situación más deseada, sin embargo, en estos momentos lo más positivo para los Balcanes occidentales sería el mantenimiento de la esperanza de una entrada pronta en las instituciones europeas. De perder ese horizonte las consecuencias podrían ser catastróficas para toda la región puesto que, en primer lugar, disminuiría la inversión extranjera directa, ya de por sí muy escasa y, en segundo lugar, se produciría un repliegue nacionalista y antieuropeísta que podría producir nuevos conflictos civiles que mirarían una vez más a la UE y a su opinión pública con dedo acusador.
* Ruth Ferrero es profesora de Ciencia Política en la UNED. Este artículo ha sido publicado en el nº 24 de Pueblos, diciembre de 2006.