“El éxito de todo ajuste macroeconómico está condicionado por la capacidad para hacer un seguimiento detallado de los ingresos y gastos que lo determinan. Este seguimiento es también necesario para garantizar una adecuada productividad del gasto y una fiscalidad sana” CEPAL
En periodos de presiones inflacionarias la desabsorción es una política válida, ya que busca contraer el gasto agregado -en exceso- para que no distorsione más el nivel de precios y afecte la cuenta corriente de una economía dependiente. Entendida la absorción como la suma de todo el gasto agregado, sea consumo (público y privado), inversión (pública y privada) y gasto del Gobierno. Para los monetaristas y “libertarios” la mayor absorción es un problema monetario que a mediano o largo plazo genera inflación. Para los keynesianos refleja un aumenta de la demanda que estimula la generación de empleos y la producción, con lo cual la inflación no es un problema visible que afecta el funcionamiento de la economía a corto plazo.
Se ha generalizado la tesis que la desabsorción de la economía solo es posible con un control mayor de los agregados monetarios y del gasto del Gobierno, sin discriminar entre gasto corriente o de inversión. Sin embargo, hay un espacio para que las políticas activas y selectivas de demanda que aumentan la absorción, sean benignas para las personas y la economía en su conjunto, facilitando espacios fiscales para el aumento del empleo, producción e ingresos monetarios; siempre que la corrupción e ineficiencia estén ausentes.
La estabilidad económica ha sido uno de los principales objetivos de política de los gobiernos que acompaña el Fondo Monetario Internacional (FMI). Este esfuerzo recae mayormente en los Ministerios de Finanzas y Banco Central, teniendo que mostrar avances en la reducción de la brecha fiscal, control del gasto público, salarios, precios, tasa de cambio y desequilibrios en la cuenta corriente. Una especie de examen periódico que funcionarios del FMI realizan en sus misiones oficiales a los países, con el propósito de poder certificar si califica para ser favorecido con un convenio de cooperación de mediano o largo plazo.
Un problema manifiesto, son las recomendaciones (medidas de política económica y acciones institucionales), que deben concretarse antes de la firma de dicho convenio, pero que afectan intereses de los actores y/o agentes económicos involucrados, teniendo -en su mayoría- un impacto negativo en los ingresos monetarios de la población y condiciones de vida. Ello genera resistencia previa que retrasa su ejecución, aun cuando existe buena fe y voluntad en los funcionarios del Gobierno para lograr el objetivo buscado.
La resistencia es mayor cuando se introduce un sesgo político que condiciona la aprobación de leyes consensuadas con el FMI, pero que no avanzan por el convencimiento de legisladores en colusión con empresarios que la medida (s) de política impactará negativamente en la población por la destrucción de puestos de trabajo al caer la inversión privada.
En el caso de Honduras, hay plena evidencia de ello. La Ministra de Finanzas, Rixi Moncada, coordinadora del Gabinete Económico, mostró y presentó cifras en varias ocasiones de la profundidad de la crisis económica, social e institucional que encontró el Gobierno de Xiomara Castro al asumir el poder. Lo hizo ante organismos internacionales, actores económicos, sociales y políticos; también de cara a la nación. Se reunió en cuatro (4) ocasiones con funcionarios del FMI para plantear la necesidad de un acuerdo de cooperación, pero manteniendo los compromisos establecidos (promesas de campaña) en el Plan de Gobierno Refundacional 2022-2026.
Las medidas previas que muestran la voluntad del Gobierno de Xiomara Castro por llegar a un acuerdo con el FMI incluyen: a) avanzar en el cumplimiento de las metas macrofiscales, sobre todo en la reducción gradual del déficit fiscal y sostenibilidad de la deuda; b) vigencia de la técnica del Presupuesto Base Cero (PBC) para la Administración pública, una recomendación del FMI, siendo Honduras uno de los pocos países que la ponen de nuevo en práctica; c) derogación de los fideicomisos conocidos como la piñata bancaria, una forma de endeudamiento y corrupción institucionalizada; d) elaboración del proyecto de Ley de Justicia Tributaria por el Servicio de Administración de Rentas (SAR), en poder del Congreso para su aprobación, orientado a regular el régimen de incentivos fiscales y exoneraciones vigentes (unos desde hace 70 años) y liberar recursos para la inversión productiva y social, introduciendo el principio de equidad en el sistema tributario.
También se paró el negocio anual con los contratos de energía de la Empresa Nacional de Energía Electica (ENEE) y se espera que el % de las pérdidas técnicas y no técnicas disminuya. Se eliminó la Ley de Secretos y la otra piñata legislativa del fondo departamental, esperándose cumplir con el compromiso de llegada de la Comisión Internacional contra Corrupción e Impunidad en Honduras (CICIH) en 2024.
No obstante, hay cuestionamientos de empresarios, políticos de oposición y economistas por el aumento sostenido del gasto público. Entre 2022 y 2024 (presupuesto presentado al Congreso Nacional), el presupuesto mostró un aumento de más de 98.300 millones de lempiras, un 31,9%. Este aumento es mayor si se incluye el presupuesto vigente (modificaciones) y las reformulaciones presupuestarias. También se cuestiona que, aunque el monto del presupuesto aumentó, el nivel de ejecución del gasto de inversión es bajo, menor de 43% en 2022, no así en 2023 que se espera cerca de 80% [1].
Para técnicos del Consejo Hondureño de la Empresa Privada (COHEP), el presupuesto de Honduras debió crecer igual a la tasa de crecimiento del PIB (4% en 2022) y de 3,7% en 2023, lo que afectaría el cumplimiento de las metas de resultado al disminuir los recursos para la inversión productiva y social en sectores con rezago, caso del agrícola, vivienda social, ambiente, salud y educación.
Hay que valorar el control discrecional de Secretaria de Finanzas (SEFIN) sobre la mala programación de metas físicas e institucionales del Gobierno y del gasto imputado, en tanto según la técnica del PBC, un gasto no ejecutado se reasigna o elimina, igual por una mala ejecución trimestral o semestral. Debe ser aplicada a la toda la Administración pública, y no solo a aquellas instituciones que tienen un bajo presupuesto asignado, o cuyas competencias públicas no inciden en el cumplimiento de los compromisos de campaña de la presidenta de la Republica. De acuerdo a ello, si se asignaron recursos a la Secretaría de Educación para reconstruir escuelas y no se cumplió con la meta, los fondos comprometidos en el presupuesto deben ser reasignados [2], olvidándose de una programación de arrastre de años anteriores.
De acuerdo a SEFIN, los criterios claves que deben guían el proceso de aplicación del PBC son: “a) La relevancia de las políticas, los proyectos y los programas que son financiados; b) La eficacia de los programas financiados, según se deduce de la experiencia hondureña e internacional; c) La eficiencia del gasto, de manera que se consiga la meta con la función de producción más adecuada para el país: dentro de su frontera de posibilidades y con el menor uso posible de tiempos y de recursos; d) El impacto del programa en la población y en las empresas del país: se trata de mejorar situaciones, no de repetir el gasto con los mismos resultados tradicionales; e) La sostenibilidad fiscal, de manera que en los años subsiguientes se puedan cubrir los servicios esenciales”.[3]
Hemos insistido que la formulación de Planes Estratégicos Institucionales (PEI) de corto y mediano plazo de las instituciones del Gobierno presentados a la Secretaría de Planificación Estratégica (SPE) para su aprobación pierden vigencia en años políticos y electoreros (2024-2025), y deberán ser sustituidos por planes institucionales “compartidos” con base a demandas no cubiertas de actores y grupos poblacionales y agendas de trabajo ministeriales detalladas que apunten al cumplimiento de los compromisos de campaña adquiridos. Las autoridades del Gobierno acumulan una represa de PEI con pérdida creciente de tiempo y recursos que será evidente a mediados y finales de 2024. La preocupación de la presidenta Xiomara Castro es válida cuando se analizan los resultados obtenidos en reducción de pobreza, empleo y seguridad alimentaria, exigiendo una agenda de trabajo con acciones y actividades de resultado e impacto.
Otro frente de trabajo de SEFIN con apoyo de la SPE, es la eliminación gradual de la “filtración”. Se trata de que aquellas personas que necesitan créditos blandos, subsidios y viviendas de bajo costo, estén plenamente identificadas; no otorgar estos beneficios a los que tienen ingresos y pueden pagar, aunque sean miembros activos del partido Libertad y Refundación (LIBRE). En las políticas de crédito agrícola, en especial para beneficio de productores (as) campesinos (as), debe haber un retorno del mismo, caso contrario la cartera en mora aumenta y se vuelve insostenible para las arcas del Estado. Lo mismo sucede con los insumos, donde se haga visible una mayor producción de granos básicos y hortalizas.
La mayor productividad del gasto público ha sido uno de los principales desafíos de las políticas del Gobierno, en especial de las políticas fiscales y crediticias. Hay varias preguntas ¿Por qué en Honduras la construcción de un kilómetro de carretera cuesta más que en el resto de los países de la región?. Igual, la siembra de una manzana de granos básicos y construcción de escuelas, centros de salud u hospitales. SEFIN con apoyo de la SPE debe avanzar en definir estrategias para absorber este diferencial entre costo mínimo estimado y el costo real, sobre la base de una política presupuestaria y ejecución de obras por costos mínimos.
La Ministra de Finanzas se reunió con empresarios del COHEP y discutieron varios temas, según trascendió en los medios locales. Honduras necesita reformas estructurales para avanzar en un proceso refundacional tal como lo ha propuesto la presidenta Xiomara Castro. De acuerdo a la Ministra, Rixi Moncada, estas reformas estructurales son: económica, social y política. En el económico, “cuando hablamos de Ley de Justicia Tributaria hemos planteado que durante los 12 años luego del golpe de Estado aquí se aprobaron 40 decretos de exoneraciones y 14 decretos de impuestos contra el pueblo hondureño, es importante revisar esos 54 decretos y hemos planteado nuestra posición, la Ley de Justicia Tributaria resulta, incluso, débil contra la catástrofe económica que se hizo en este país con la aprobación de todos estos decretos” [4].
Honduras es uno de los países latinoamericanos con gasto tributario alto, un 6,6%/PIB para 2022, lo que resta capacidad fiscal para enfrentar los problemas nacionales, ya que se generalizaron exoneraciones y exenciones fiscales y tributarias a favor del capital. Hay resistencia del sector privado por regular esta piñata institucionalizada mayormente en los últimos años del Gobierno del JOH, por lo que la Ministra Moncada demanda no su total eliminación, pero sí la regulación y uso de las mismas.
Hay que reconocer que una absorción en exceso afecta la estabilidad del tipo de cambio y la competitividad del país. En una economía con bajo monto de recursos internos (impuestos) y un pago fijo y en ascenso del servicio de la deuda (hay una baja en el último año), se tiene que recurrir al endeudamiento interno o externo privado y de organismos multilaterales. En el caso de Honduras, la primera puerta fue el Banco Central, mientras se lograba un acuerdo con el FMI y los costos de los préstamos de la banca privada bajaran (riesgo país). Hay que honrar dicho crédito, pero ante todo eliminar las presiones sobre la tasa de cambio, sea por mayor demanda de divisas o por factores externos como inflación alta y fortalecimiento del dólar con una tasa de interés mayor.
El FMI considera que Honduras debe avanzar en una asignación de divisas con base en el mercado y rol activo de agentes cambiarios, tal como se promovió y ejecutó en parte del Gobierno de JOH. La devaluación es un instrumento poderoso para reducir la absorción, pero tiene efectos e impactos negativos en la economía y la población. Tal como lo expresó la presidenta del Banco Central, Rebeca Santos, Honduras no está promoviendo una devaluación del lempira frente al dólar ya que el mecanismo de subasta de divisas que data desde hace 27 años, ha sido exitoso, por lo que caben ajustes de la tasa de cambio en función de variables no controladas como el aumento del precio de las importaciones, los niveles de inflación interna y de los socios comerciales y la apreciación del dólar por ajustes de la tasa de interés, entre otras [5].
De acuerdo al convenio suscrito con el FMI, técnicos de este organismo asesorarán al Banco Central en materia de política cambiaria para evitar “regazos” que no permitan volver a la vigencia de un tipo de cambio competitivo al tener un mayor control de las divisas el Banco Central, como ejemplo ampliar la banda cambiaria y darles mayor participación a los agentes cambiarios. No obstante, como en el pasado, el Banco Central no permitirá la presión externa y la especulación sobre la divisa, ya que la economía hondureña es altamente dependiente de importaciones y precios externos de las exportaciones, presentando fuertes rigideces estructurales.
Curiosamente, la estabilidad de la tasa de cambio también es influenciada por la política fiscal del Gobierno, en tanto la mayor absorción presiona sobre su estabilidad. Implica ejecutar acciones para bajar la absorción sin afectar las promesas de campaña de la presidenta Castro y el control de la inflación y ensanchamiento del déficit en cuenta corriente, sumando a mayor endeudamiento. Es una tarea nada fácil, que ocupa de una mayor integración y complementariedad de las políticas económicas, y de compromisos entre dirigentes políticos y funcionarios para disminuir la presión sobre el uso de los fondos públicos en gastos no productivos.
Notas:
[1] En 2022 hubieron factores causales de ello, entre los que destacan: a) cambio en el manejo de los recursos públicos (caja única de tesorería), b) las reformas en la administración pública y la cancelación de las deudas pendientes, c) la ausencia de un programa de inversión pública nuevo contrapuesto a los proyectos de arrastre. Es poco visible además el hecho de los reportes del gasto de inversión que hacen las instituciones ejecutoras al Sistema de Administración Financiera de SEFIN, lo cual lleva un retraso.
[2] Si la Secretaria de Educación no cumple con la meta programada, los fondos pueden ser ejecutados por el Fondo Hondureño de Inversión Social o la Secretaria de Desarrollo Social.
[3] Ver SEFIN “Lineamientos de Política Presupuestaria 2023”. Nota Metodológica Caracterización del Presupuesto Base Cero (PBC), Acuerdo Ejecutivo N.355-2022, la Gaceta 10 de Agosto de 2022, pág. 32.
[4] Hondudiario.com, 27 de septiembre de 2023.
[5] El BCH valora los niveles de inflación (internos y externos), el índice de tipo de cambio efectivo nominal y la disponibilidad de divisas para importar (meses de importaciones).
Javier Suazo, economista hondureño, catedrático de la Facultad de Ciencias Sociales de la UNAH. Se basa en una charla a dirigentes de patronatos, grupos de mujeres y campesinos en la zona de Tocoa, El Bajo Aguan, Honduras.
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