La Política Agrícola Común (en adelante PAC) continúa siendo en la actualidad la más importante de las políticas europeas, tanto por su importancia presupuestaria como por la amplitud del territorio en el que incide directa e indirectamente. Este artículo tiene como objetivo presentar de forma breve y crítica los fundamentos y evolución histórica de la PAC.
Los principios básicos que han guiado desde sus inicios la PAC se resumen en la unicidad del mercado (que implicaba la liberalización comercial dentro de las fronteras), la preferencia comunitaria (que se traducía en el proteccionismo comercial frente a terceros) y la solidaridad financiera común (estando la financiación de la PAC a cargo del presupuesto comunitario).
Apoyo a la industrialización agroalimentaria
El funcionamiento interno de la PAC se centró esencialmente en una intervención de precios mínimos mediante precios de compra garantizados por parte del Estado. Esta política de precios mínimos requería una fuerte protección exterior del mercado agrario para evitar la caída excesiva de los precios dentro de la UE. El incremento en la producción agraria y la consiguiente caída de precios fue el resultado de la combinación de la industrialización agraria y el estímulo de los precios garantizados de la PAC, reforzándose ambos mecanismos. La existencia de excedentes hacía más dependientes a los agricultores de los precios subvencionados y estimulaba la búsqueda de mayores producciones para compensar los bajos precios entrando en un círculo vicioso productivista de fuertes impactos sociales y ecológicos.
Por tanto, la PAC se configura desde sus inicios como una política de apoyo a la modernización agraria que transforma la actividad agroganadera en un negocio de fuerte orientación productivista cuya finalidad prioritaria es abastecer de materia prima a la industria de transformación alimentaria. Simultáneamente, la industrialización agroganadera transforma el sector agrario en un mercado para la industria de insumos agrarios (semillas, abonos inorgánicos, maquinaria, herbicidas, plaguicidas…). Por otra parte, la industrialización agroalimentaria contribuye a abaratar y garantizar los suministros alimentarios de la población urbano- inustrial conformándose en pieza clave de la industrialización generalizada de la sociedad.
El Acuerdo Agrario de la OMC
Los nuevos objetivos de la PAC formulados en las reformas de 1992 y 1999 se centran en la reducción de la producción, los excedentes y el gasto presupuestario, garantizar la seguridad y calidad de los alimentos, la defensa del medio ambiente, el mantenimiento de las rentas de los agricultores/as, así como la competitividad internacional y la eficiencia productiva. Sin embargo, en la práctica no todos estos objetivos tienen igual peso.
Sin embargo, la pieza clave de las reformas de la PAC de 1992 y 1999 ha sido la reducción de los precios garantizados ya que éstos estaban prohibidos por la Organización Mundial del Comercio (en adelante OMC). Se trataba de compensar la consiguiente reducción en renta de los agricultores mediante ayudas directas. Así, los «pagos compensatorios» en el caso de los cultivos herbáceos, condicionados a la retirada de tierras, estaban incluidos en la «caja azul» y las «medidas de acompañamiento», entre las que se incluyen las medidas medioambientales y estructurales, en la «caja verde», políticas permitidas por la OMC.
La Ronda Uruguay del GATT, iniciada en 1986 y finalizada en 1994, dio paso a la creación de la Organización Mundial del Comercio, que incorporó a las negociaciones de liberalización comercial la agricultura como una mercancía más. Desde entonces, las negociaciones agrarias en la OMC van a marcar el ritmo y la orientación de las reformas de la PAC.
El Acuerdo sobre Agricultura incluía la obligación para los países firmantes de imponer importantes rebajas arancelarias y un compromiso de arancelización de toda la protección comercial para la agricultura1. Se acordó además una reducción de las subvenciones a las exportaciones agrarias2 de los países industrializados y causantes de dumping3 en los países pobres. También se acordaría la reducción de las ayudas internas que afectaban a la producción agraria y/o a los precios distorsionando los mercados. Esta medida da pie a la valoración de las políticas agrarias nacionales que cataloga las medidas en tres «compartimentos» o «cajas». La «caja ámbar» incluye las medidas vinculadas a precios garantizados y la producción que debían ser reducidas y posteriormente eliminadas. En la «caja azul» se incluían medidas permitidas temporalmente a instancias de Estados Unidos y la Unión Europea como las ayudas directas de la PAC de 1992 condicionadas a la retirada de tierras o reducción del número de cabezas de ganado.
Finalmente, la «caja verde» incluye las medidas permitidas por considerarse que no tienen efectos «distorsionadores» sobre el comercio. Se trata, por una parte, de medidas que no implican pagos a los agricultores como programas de formación, investigación e infraestructuras y, por otra, pagos directos a los agricultores que no estimulen la producción como ayudas a la reestructuración de explotaciones, las ayudas directas a las rentas no vinculadas a la producción, las ayudas enmarcadas en programas de desarrollo regional o las ayudas de programas de preservación del medio ambiente. Estas medidas exigen importantes recursos públicos de los que carecen la mayor parte de los países empobrecidos.
A partir de 1995 se produce una acelerada liberalización del comercio agrario que alcanzó los objetivos marcados de promover los intercambios comerciales y generar nuevas posibilidades de negocio rentable en los mercados globales. Pero, a su vez, las reducciones arancelarias dejaron desprotegidos los mercados de los países menos industrializados respecto a las importaciones industriales y agrarias subvencionadas. Estos países comprobaron cómo el acceso al mercado de los principales países industrializados continuaba bloqueado a través de las reformas de las políticas agrarias adaptadas a la nueva retórica de la OMC. Las posibilidades de desarrollar políticas agrarias en estos países se vieron fuertemente mermadas por la falta de recursos públicos, las obligaciones de la deuda y las restricciones de la caja ámbar.
En estos países, las dificultades para competir supusieron la crisis, cuando no la desaparición, de numerosas empresas locales y explotaciones familiares, a la vez que agravaron los problemas de balanza de pagos y deuda externa generando círculos viciosos que estimulan la expansión de un modelo agroexportador altamente destructivo ecológica y socialmente. La dieta cárnica y la consiguiente demanda de piensos para la ganadería intensiva se traducen en la compra de soja a países como Brasil y Argentina con importantes necesidades de divisas para atender las obligaciones de la deuda externa. La alta rentabilidad del negocio de la soja está contribuyendo a la roturación y deforestación, por ejemplo en la Amazonía, a la vez que se impone la creciente mecanización y la siembra directa reduciendo fuertemente el empleo. El creciente desempleo, la bajada de salarios agrarios y la desaparición de explotaciones familiares se traducen en pobreza y hambre en las zonas sojeras, situación que se repite en amplias zonas rurales del planeta. La reforma de la PAC de 2003 La nueva PAC trata de hacer convivir una agricultura competitiva, orientada a los mercados exteriores, con una agricultura extensiva, respetuosa con el medio ambiente y sustentada en las explotaciones familiares, que contribuya a la articulación territorial. Esta dualidad productiva implica una contradicción interna insalvable que juega claramente a favor de la primera con los consiguientes efectos distributivos. La nueva PAC se articula a través de tres instrumentos:
El desacoplamiento de las ayudas agrarias transforma los precios subvencionados en «ayudas disociadas de la producción», de forma que las explotaciones agrarias reciben ayudas en forma de un «pago único por explotación o hectárea» calculado a partir del importe histórico de las ayudas recibidas. Se trata de ayudas incluidas en la «caja verde» que no puedan ser denunciadas en la OMC. Se argumenta que la mayor orientación al mercado de las producciones liberadas de los precios garantizados eliminará excedentes. Sin embargo, existen algunas contradicciones importantes. El cálculo del pago único se hace a partir de los montantes de ayudas pasadas, lo que consolida el productivismo histórico premiando a las explotaciones de mayores dimensiones y manteniendo la fuerte desigualdad en la distribución de las ayudas a favor de las explotaciones de mayores dimensiones y en contra de las explotaciones pequeñas y tradicionales. Estas ayudas contribuyen a mantener la producción industrial agroalimentaria que prima los rendimientos y la rentabilidad sobre cualquier otra cuestión social o ecológica. Sin embargo, estas ayudas no favorecen un modelo de agricultura tradicional sostenible orientado a la generación de empleo y el mantenimiento de los agroecosistemas que muestra mayores dificultades para competir en los mercados.
La condicionalidad agraria significa que las ayudas están ahora condicionadas al cumplimiento de ciertos criterios no productivos que tratan de responder a demandas ciudadanas sobre la calidad de los alimentos y respeto por el medio ambiente. El incumplimiento de las normas de la condicionalidad daría lugar a sanciones y posible retirada de las ayudas. Recordemos que la condicionalidad es un instrumento que se adecua a las medidas de la «caja verde» admitidas por la OMC.
Sin embargo, los sistemas de control de la condicionalidad son muy limitados y se carece de sistemas eficaces de asesoramiento a los agricultores para impulsar un cambio de modelo. La condicionalidad se está concretando, pues, en un desarrollo normativo y burocrático y en sistemas de control fiscalizadores de baja eficacia y legitimidad. Esto apunta a que se trata esencialmente de una coartada ideológica para seguir subvencionando o ir desmantelando poco a poco las subvenciones a la agricultura sin un compromiso firme con la sostenibilidad.
La modulación de las ayudas implica la reducción automática de las ayudas directas a la producción y el trasvase de estos fondos hacia medidas de desarrollo rural, el denominado «segundo pilar» de la PAC, que también se incluyen dentro de la «caja verde».
La reforma de la PAC renuncia a toda modulación social de las ayudas, es decir, a redistribuir las ayudas a favor de las pequeñas y medianas explotaciones. El 20 por ciento de los beneficiarios de la PAC en España concentran el 80 por ciento de las ayudas. El reparto de las ayudas en función de la superficie y la producción ha implicado la creciente polarización del medio rural en detrimento de las explotaciones familiares que sin embargo son las que mayor empleo aportan y en mayor medida prestan servicios ambientales.
A modo de recapitulación La evolución de la PAC muestra que, pese a las críticas y resistencias civiles, la liberalización de los mercados agrarios continúa profundizándose a favor de las principales empresas multinacionales del sistema agroalimentario y los grandes empresarios agrícolas, en el Norte y en el Sur, a costa de las economías campesinas y la agricultura familiar.
Se consolida así un sistema agroalimentario en el que la agricultura desempeña un papel subordinado respecto a las industrias de insumos agrarios, la industria de transformación alimentaria y la gran distribución comercial. Se refuerza a su vez una agricultura industrializada y orientada a los mercados globales de mercancías guiados por criterios de rentabilidad y desvinculados de las necesidades alimentarias de la población.
La agricultura campesina ligada a mercados locales es la principal sacrificada en este juego de creación de oportunidades de rentabilidad para los principales capitales agroalimentarios en la globalización. La PAC, que podría ser un instrumento político altamente eficaz en la defensa de un modelo agroganadero campesino sostenible es, sin embargo, una pieza clave en la construcción activa de este modelo agroalimentario altamente destructivo social y ecológicamente.
Marta Soler Montiel es profesora del Departamento de Economía Aplicada II de la Universidad de Sevilla. Este artículo ha sido publicado en el nº 39 de la Revista Pueblos, septiembre de 2009.