Las instituciones electorales latinoamericanas estuvieron fuertemente cuestionadas durante largos periodos políticos. Un debate álgido hasta finales de los años ochenta[i]. Luego de ello las instituciones cambiaron en algunos aspectos y los debates se han matizado, pero los problemas de fondo persisten. La constante de estos organismos y de los procesos electorales es el dominio de […]
Las instituciones electorales latinoamericanas estuvieron fuertemente cuestionadas durante largos periodos políticos. Un debate álgido hasta finales de los años ochenta[i]. Luego de ello las instituciones cambiaron en algunos aspectos y los debates se han matizado, pero los problemas de fondo persisten. La constante de estos organismos y de los procesos electorales es el dominio de los partidos ligados al poder, bajo la tutela de la figura presidencial y las mayorías parlamentarias. La particularidad y diversidad de los procesos políticos de los países latinoamericanos hacen difícil unificar la anatomía de estos organismos, aunque tienen regularidades como la baja credibilidad entre los electores.
Son instituciones muy codiciadas por los partidos o movimientos políticos con aspiraciones electorales, aunque la opinión pública no conoce de ellas. Los organismos electorales, a partir de misiones norteamericanas, europeas y de organismos multilaterales, adquirieron niveles de organización profesional, que no les blinda de responsabilidad en la reproducción de problemas considerados centrales en las democracias, como la corrupción electoral, la manipulación de datos, la falta de transparencia en los conteos electorales y la baja regulación a la financiación de los partidos y los políticos. Siendo un poder fundamental, la ciudadanía conoce poco o nada de quiénes son los consejeros, o de cómo se eligen los encargados de gestionar los procesos eleccionarios, ni cuáles son los criterios de funcionamiento.
A partir de estas problemáticas, este trabajo retoma el debate respecto de esa anatomía de los órganos del poder electoral: se trata de un acercamiento que se circunscribe a los organismos legitimados por las leyes para llevar adelante el proceso de diseño, locación, instrumentalización, certificación y conteo de los procesos electorales en la región. Las numerosas denuncias que han surgido en los últimos tiempos obligan a realizar una revisión sobre estos actores centrales del proceso democrático. Un aspecto complementario -que no es el foco de este trabajo, pero que puede ser incorporado en las conclusiones- es ver qué tipo de actuación tienen las diferentes justicias electorales frente a las denuncias sobre estos órganos, lo que muchas veces es parte del mal funcionamiento de estos.
Caracterización y clasificación de los órganos electorales
Los países latinoamericanos presentan modelos diferentes para sus organismos electorales. La competencia puede ser llevada adelante por organismos autárquicos, como en Colombia, Perú, México, Chile, o por organismos subsidiarios de un determinado ministerio o secretaría, como en Argentina, por instituciones con control de la sociedad civil o bien por la Justicia Electoral, como el caso de Brasil. Un detalle sobre los mismos permite ver la diversidad que caracteriza a la región.
Argentina
La Dirección Nacional Electoral (DINE) es el órgano técnico del Poder Ejecutivo especializado en materia de administración electoral y actuante en la órbita del Ministerio del Interior, Obras Públicas y Vivienda. Entre sus funciones se encuentra: a) programar y ejecutar la política nacional electoral; b) asegurar la transparencia, la seguridad y la confiabilidad del proceso electoral en su conjunto; c) gestionar la programación, organización y ejecución de las tareas que la legislación asigna al Ministerio del Interior en materia electoral y de partidos políticos, lo que incluye competencia sobre el financiamiento de las campañas electorales; d) definir a modernización e innovación procedimental y normativa en materias de su competencia. Precisamente sobre este último aspecto es que, frente a la próxima elección presidencial que ocurrirá en octubre en la Argentina, han surgido varios comentarios y alertas respecto de los cambios propuestos.
La empresa contratada por el Gobierno argentino para estas elecciones -SmartMatic- tiene denuncias públicas por «manipulación» de datos, desde EE. UU. hasta Uganda. En Bélgica fue multada por las fallas técnicas que presentó. En su momento SmartMatic fue también contratada por el Tribunal Supremo Electoral de Brasil (TSE) para realizar la transmisión satelital de los datos, y fue cuestionada. Si a eso se le suma el hecho de que SmartMatic trabajará junto con Indra y el Correo Argentino, dos empresas cuestionadas, son comprensibles las dudas -y denuncias- que han presentado varios especialistas electorales sobre el proceso.
Brasil
En Brasil, el proceso electoral es organizado por el Tribunal Superior Electoral (TSE)[ii]. En cada Estado hay un Tribunal Regional Electoral (TRE), así como jueces y juntas electorales. Se encarga de fiscalizar y realizar las elecciones regulando las cuentas de los candidatos y los partidos durante las campañas, y fiscalizando todas las actividades vinculadas con las elecciones, desde la logística y la inscripción electoral hasta la difusión de los datos.
Pese a que, desde las propias autoridades, se insiste con la gravitación y jerarquía que ha adquirido la Justicia Electoral en Brasil -fue uno de los primeros países en la región en poner el voto electrónico- con cada elección que pasa los cuestionamientos de multiplican[iii]. En los últimos comicios presidenciales los escándalos fueron registrados por varios observadores internacionales, en consonancia con una degradación institucional que comenzó con la destitución de Dilma Rousseff de la Presidencia[iv].
Colombia
El Consejo Nacional Electoral es el organismo encargado del poder electoral y, junto con la Registraduría Nacional del Estado Civil, las encargadas de los comicios. La Constitución de 1991, había establecido una elección mixta de los magistrados electorales, lo cual ocurrió hasta el año 2003. Una reforma electoral en ese año, impulsada por el Gobierno de Álvaro Uribe (2002-2010), eliminó la elección realizada por el Consejo de Estado y permitió que los nueve magistrados sean elegidos por el Congreso de la República -para un periodo de cuatro años- mediante un sistema de cifra repartidora, que les otorga a las bancadas mayoritarias un número mayor de magistrados. Es una institución política y ligada a las mayorías parlamentarias.
Se trata de un organismo envuelto en innumerables cuestionamientos y denuncias, puesto que es el encargado de regular el financiamiento de las campañas, las inscripciones de candidaturas, la contratación de software para el escrutinio de los votos, y de las empresas de seguridad para el traslado de los votos físicos. Es el responsable de mantener obsoleto el sistema de conteo y transmisión de datos electorales, que está sospechado de ser causante de varios fraudes electorales. El Consejo de Estado lo demostró en una sentencia en la que se determina que hubo una falla en el software de las elecciones en 2014, que afectó a 1.412 mesas, con un total de 236.523 votos que fueron excluidos[v].
Chile
El Servicio Electoral es el órgano competente de la administración electoral en Chile y fue creado por la Constitución decretada en 1985, durante la dictadura[vi]. Se trata de un organismo autónomo de rango constitucional, con personalidad jurídica y patrimonio propio. A grandes rasgos, está organizado a partir de un Consejo Directivo y un director, responsables de la dirección administrativa y técnica. Según la legislación, le corresponde el proceso de inscripción electoral y la actualización de los padrones electorales; fiscalizar el cumplimiento de las normas sobre las campañas y su financiamiento; administrar las actividades propias y ámbitos de acción de los partidos políticos, respetando su autonomía.
El Consejo Directivo del Servicio Electoral es un órgano colegiado de cinco miembros, designados por el presidente de la República, previo acuerdo del Senado adoptado por los dos tercios de sus miembros en ejercicio. El director del Servicio Electoral es el representante legal del servicio y el jefe superior de éste. No es distinto a los otros organismos, politizado y dependiente de la autoridad presidencial. Su autarquía financiera tiene tan sólo una formal auditoría por parte de la Contraloría General de la República, tan sólo en lo concerniente al examen y juzgamiento de sus cuentas de entradas y gastos.
Ecuador
El Consejo Nacional Electoral (CNE) de la República del Ecuador es el máximo organismo de sufragio en dicho país. Está constituido por cinco vocales elegidos mediante un concurso de méritos y oposición organizado por el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social (CPCCS) para un período de 6 años, debiendo renovarse una mitad cada 3 años; de entre los vocales se elige a un presidente y un vicepresidente. El CNE goza de completa autonomía financiera y administrativa.
Es un órgano innovador ya que, a diferencia de los otros casos estudiados, está ligado al poder ciudadano, al ser escogido por el CPCCS. Sin embargo, el CNE ecuatoriano no ha estado exento de polémicas: la derecha encabezada por Guillermo Lasso no reconoció el triunfo de Lenin Moreno en 2017, y declaró ante el mundo la concreción de un fraude. Esta postura varió unos meses después, tras el viraje del presidente hacia el campo neoliberal y la realización de un referéndum que le dio lugar a nombrar, de forma transitoria, al CPCCS, y éste derrocó a los cinco magistrados del CNE nombrados por oposición y mérito, y estableció uno transitorio sin ningún tipo de selección de carrera pública.
Con ese organismo transitorio, se convocó a las elecciones del pasado 24 de marzo, en las que existieron múltiples denuncias por irregularidades en la elaboración de las tarjetas electorales, y del intento para cambiar los criterios del escrutinio (se proponía invalidar siete votos por cada voto nulo, una propuesta antidemocrática que no logró superar la mirada de la opinión pública). La Organización de Estados Americanos (OEA), afín al presidente Lenin Moreno, criticó los comicios a los cuáles fue invitado como observador, tan sólo a último momento. En su informe se constataron las irregularidades, entre las que se destaca el apagón informático ocurrido entre las 8 pm del 24 y la madrugada del 25 de marzo[vii].
México
El Consejo General del Instituto Nacional Electoral está integrado por once ciudadanos elegidos por la Cámara de Diputados. Uno de ellos funge como consejero presidente y los 10 restantes como consejeros electorales. Está auxiliado por tres instituciones: a) por los órganos públicos electorales locales (OPLES), 32 organismos encargados de la organización electoral en cada entidad federativa; b) el Tribunal Electoral del Poder Judicial Federativo (TE), encargado de resolver controversias en materia electoral y proteger los derechos de los electores; y c) la Fiscalía especializada para la atención, investigación y persecución de delitos electorales.
Las elecciones del 2018, en las que fue elegido Andrés López Obrador como presidente, fueron las más vigiladas de la historia. En 2014, el expresidente Enrique Peña Nieto modificó el organismo electoral, creando el INE y los OPLES, como los encargados de organizar y desarrollar los procesos electorales. En el 2017, la situación fue definida como un «infierno electoral» por exfuncionarios de las entidades del Poder Electoral, que precisaron la falta de coordinación y control sobre las distintas facetas del proceso eleccionario, desde el financiamiento de las campañas hasta el propio escrutinio de los votos[viii].
Perú
La Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE) es un organismo electoral constitucional autónomo que forma parte de la estructura del Estado. Aunque en teoría es la autoridad máxima en la organización y ejecución de los procesos electorales, de referéndum y otros tipos de consulta popular a su cargo, el Jurado Electoral y Registro Nacional de Identificación y Estado Civil, han disputado competencias en la resolución de problemas electorales.
La ONPE se encarga de la verificación de firmas de adherentes de los partidos políticos en proceso de inscripción, la verificación y control externos de la actividad económico-financiera, así como brindar asistencia técnico-electoral en los procesos de democracia interna. El organismo ha estado involucrado en severos escándalos de corrupción. En el 2018 su director, Adolfo Castillo, fue destituido mientras se le adelantaba juicio por corrupción; fue acusado de permitir de forma ilegal el registro del partido Podemos Perú[ix], una trama que incluye jueces del Consejo Nacional de la Magistratura (encargados de elegir a los consejeros del órgano electoral), de la Corte Suprema y de otros funcionarios del Poder Electoral[x].
Existe un marcado debate de competencias, entre la ONPE y el Jurado Nacional Electoral, que ha cruzado sendas disputas en el análisis de casos de impugnación, avales de partidos y de otras controversias legales.
Uruguay
Al igual que otros países, en Uruguay hay una Corte Electoral. Es el organismo público autónomo encargado de organizar y fiscalizar los actos electorales: elecciones, referéndums sobre leyes y plebiscitos constitucionales. A diferencia de otros casos, sus integrantes son designados por la Asamblea General (Poder Legislativo), a pedido de la misma, y éstos permanecen en el cargo por un periodo de tiempo indefinido. Una de sus principales tareas consiste en llevar el denominado «Registro Cívico Nacional», el padrón electoral de las personas (ciudadanos y no ciudadanos) con derecho a voto, a los que se les emite el documento conocido como Credencial Cívica.
Toda persona mayor de 18 años debe registrarse ante la Corte Electoral y obtener su Credencial Cívica para poder ser un ciudadano de pleno derecho. Allí también los candidatos presentan sus hojas de votación para su registro. La curiosidad del caso uruguayo es que la Corte Electoral se constituye en tribunal frente a las controversias que puedan surgir, tanto respecto de un resultado de los comicios, la elegibilidad de un ciudadano o la procedencia de realizar o no un plebiscito. Tiene jurisdicción sobre otros procesos electorales, por poderes que le han sido conferidos, como la Universidad de la República, las Asambleas Naciones de Docentes de la Administración Nacional de Educación Pública o el Banco de Previsión Social.
A diferencia de los otros países consultados para este trabajo, en Uruguay no se encuentran interpelaciones públicas ni juicios de fondo sobre delitos electorales. La credibilidad de la Corte Electoral es superior a las registradas en los otros países, las formaciones políticas reconocen la imparcialidad del organismo judicial y no se encuentran referencias a problemas de corrupción o manipulación por parte de los integrantes del órgano electoral.
Sobre el funcionamiento de los órganos electorales: aspectos políticos internos
Tal como puede observarse en los países mencionados, si bien en la mayoría de los casos siempre los órganos electorales se presentan como «neutrales» a las coyunturas políticas, es importante mencionar que buena parte está compuesta por agentes de los gobiernos de turno, sea en cuotas partidarias por representación (que a veces no se cumple) sea por cargos definidos en ciertas coyunturas, y otros modelos mixtos, donde también pueden formar parte organizaciones de la sociedad civil. Es decir, se trata de organismos «políticos», punto inicial para las controversias que puedan surgir. Hay, además, situaciones que merecen ser observadas a partir de la coyuntura histórica (de cada país) para poder comprender su actuación. Es el caso, por ejemplo, de lo sucedido con el TSE en Brasil en la última elección presidencial.
En ese proceso eleccionario hubo una gran cantidad de denuncias realizadas al TSE, a propósito de su propia actuación, de las que deben destacarse de dos tipos. Por un lado, las irregularidades en la confección de los padrones electorales, que dejaron a más de un millón de electores sin la posibilidad de votar por no haber realizado su revalidación biométrica a tiempo -situación que no fue ni publicitada debidamente y, en algunos casos, hasta ignorada por algunos municipios-.
Por otro lado, el TSE nunca se expidió sobre los dispositivos de plataforma informática -con sedes, incluso, fuera del Brasil- que se utilizaron para la difusión de «fake news» y otros tipos de propaganda, en abierta contravención con la legislación vigente respecto del financiamiento de las campañas electorales: los esquemas de patrocinadores de estas formas de publicidad fueron personas físicas, tal como lo anoticiaron casi todos los medios de comunicación durante la misma campaña presidencial, lo que estaba prohibido.
Este caso emblemático, porque revierte la imagen de entidad vanguardista en materia de derechos electorales sostenida por Brasil en el ámbito internacional, no es el único, tal y como se evidencia en el apartado anterior. Por distintas razones, y a razón de problemáticas particulares, las instituciones electorales están en cuestión.
De acuerdo con lo indagado, despuntan al menos cuatro problemáticas. (i) la elección de los consejeros o magistrados electorales, en su mayoría realidad por los parlamentos, permite que se mantenga una estrecha relación de los organismos electorales con los partidos políticos en el poder. Ello deriva en, al menos, dos problemas más (ii) de credibilidad de los organismos, que en algunos casos ha sido socavada como parte de tácticas de acceso al poder, y otras por estrategias para mantenerse. Otra problemática muy ligada a la anterior tiene que ver con (iii) la transparencia en los procesos electorales, que incluye problemas técnicos para el conteo de votos y actos de transgresión a las leyes electorales para favorecer a determinada fuerza política. Finalmente, (iv) estos organismos, en su mayoría, cuentan con escasas facultades para sancionar los delitos electorales o proteger los resultados, lo cual les mantiene en niveles jerárquicos de inferioridad ante los partidos políticos.
El poder electoral, entonces, debe ser un asunto de debate público. Requiere un proceso de elección de los consejeros o directivos de estos organismos que dé garantías de idoneidad y regulación del servicio público. Ello implica una seria discusión sobre el sistema político, la participación de minorías, la financiación de las campañas electorales, el control o no del uso de los medios de comunicación masivos y redes sociales, entre otros asuntos principales. Por ahora, con excepciones como la de Uruguay, todos los organismos electorales analizados tienen detrás problemas de fondo y de funcionamiento.
Sobre el funcionamiento de los órganos electorales: algunas cuestiones técnicas
Un aspecto no menor, y ciertamente clave, son los sistemas informáticos[xi], y la decisión estatal de entregar a empresas privadas el soporte de los procesos electorales. Como fue comentado anteriormente, para algunos países se trata de un grupo relativamente pequeño de empresas que, pese a las denuncias reiteradas, siguen siendo consideradas en las licitaciones. Las empresas privadas seleccionadas para transmitir o contar los votos no tienen estándares de calidad validados en un espacio de credibilidad internacional, con actores de la academia y de instituciones que garanticen las bondades de todo el proceso, aunque, en algunos países, se pueden observar interesantes experiencias.
La credibilidad sobre los procesos electorales en América Latina es baja, como lo indican, en general, los indices de abstención y diversos estudios de opinión[xii]. Y las dudas sobre la participación de las empresas transnacionales tecnológicas en los procesos electorales generan grandes preocupaciones por el manejo de los datos de los ciudadanos electores, ampliando las dudas sobre la calidad del sistema de protección al voto, con sistemas informáticos que pueden ser permeables al robo y hackeo de datos.
Dicho asunto se complica cuando se analizan las trayectorias y conexiones de las empresas que prestan los servicios informáticos. Al problema de la credibilidad de los integrantes de los órganos eleccionarios se suma el de los procesos tecnológicos que apoyan el proceso electoral. Son pocas las empresas que prestan dichos servicios: Indra Sistemas-SA, una empresa de capital español que tiene innumerables escándalos a cuestas, entre ellos, su participación en las elecciones de Brasil y su intento reciente por tomar el contrato tecnológico de las elecciones en Argentina. Scytl Secure Electronic Voting, S.A., estuvo en Ecuador y México, y continúa vendiendo software a distintas entidades, siendo una empresa de capital transnacional, con asiento en los EE. UU. La otra empresa conocida, SmartMatic, que inicialmente era de propiedad mixta de capital venezolano, en 2014 se fusionó con la británica SGO group[xiii].
Poco o nada se sabe sobre los criterios de los órganos electorales para definir el proceso tecnológico de los comicios. Un tema que debería estar en manos de los proyectos científicos nacionales, con capacidades propias para la verificación y supervisión, está en manos de desarrollos informáticos externos.
La formación y las orientaciones externas de los órganos electorales
Es importante tener en cuenta, respecto de los organismos que tienen competencia sobre las elecciones -en los países mencionados y en buena parte de los restantes de América Latina-, la influencia que ejercen organismos de la «sociedad civil» e instituciones supranacionales (o directamente determinados think-tanks). Quizás puedan distinguirse casos emblemáticos para estas «injerencias», como el de las Misiones de Observación Electoral de la OEA, y, la gravitante presencia de la USAID en todos los procesos de asistencia para el desarrollo que pueden constatarse en Perú, Colombia, México, entre otros países de la región, y del mundo[xiv].
Hay muchas formas en que puede plantearse esta presencia externa: no sólo financiando la formación de aquellos recursos burocráticos encargados de la gestión de los procesos electorales, sino también generando «atmósferas sociales» sobre la validez de los resultados (sobre todo cuando el responsable final es un gobierno progresista). La influencia de ciertos think tanks de origen norteamericano tampoco debe ser subestimado para esta función[xv].
¿Cómo se implementa la asistencia internacional en los órganos electorales? Según documentos de la agencia para el desarrollo de los EE. UU., USAID, se desarrolla a través de diversos centros de investigación, de ONGs, y de instituciones multilaterales, como la OEA. Se trata de proyectos de capacitación para directivos y líderes de los organismos electorales, asesoría para la modificación de leyes y de reforma a la justicia electoral, o apoyos focalizados en municipios, como en Colombia, para el desarrollo de la «gobernanza»[xvi].
La asistencia para el desarrollo y la formación para la democracia y la gobernanza desarrolladas por estas instituciones extranjeras hacia países latinoamericanos tienen, al menos, el sesgo de estar concebidas sobre la base de criterios que pretenden ser superlativos a las instancias nacionales. De ahí la idea instalada por la OEA como entidad superior de certificación de calidad de los procesos electorales. Los sistemas de validación de la calidad del proceso, de su transparencia e idoneidad, terminan en manos de los centros especializados en la materia, como el Centro Carter, o think tanks, como el Instituto Democrático para la asistencia Electoral (IDEA, con sede en Suecia), o las Misiones de Observación Electoral (MOE) de la OEA.
Algunas conclusiones
- Los órganos electorales tienen una anatomía que expresa el propio sistema político. En ellos trascienden los debates y tensiones de la política, al ser los encargados de administrar, nada más y nada menos, que los mecanismos de reproducción del poder en la democracia, mediados por las elecciones.
- En la ofensiva conservadora desatada en toda la región fueron interpelados los órganos electorales en los países con gobiernos progresistas, acusándoles de imparcialidad o falta de transparencia. Pero, como queda demostrado, el problema de los órganos electorales no está resuelto en ninguno de los países y no es parámetro para definir la calidad democrática de éstos, pues es un rasero que terminaría indicando que la región, casi sin excepción, tiene problemas serios en materia de credibilidad electoral.
- En el mismo sentido, esa ofensiva «impugnadora», en el fondo descree de la propia democracia; no es casualidad que las derechas también recurran a formas no democráticas para llegar al Gobierno, como los golpes parlamentarios o la negación internacional a gobiernos elegidos. La derecha va avanzando en el control de los procesos electorales, de las diversas formas descriptas. A modo de idea sintetizadora podría preguntarse: ¿las únicas elecciones válidas son las realizadas por la derecha?
- Por ello, es preciso seguir navegando, más a fondo, en la anatomía de los órganos electorales. Diseccionar las problemáticas descriptas para encontrar medidas eficaces y democráticas para encarar de fondo la administración electoral y encontrar soberanía y credibilidad en cada proceso.
- Los órganos electorales, no resuelven las inconsistencias de los sistemas políticos, aunque pueden agravarlas. Por ello, es preciso abordar el debate de forma conjunta entre la elección, funcionamiento e idoneidad de los organismos electorales y, a su vez, abordar el financiamiento de las campañas, la obligatoriedad de las elecciones, la seguridad de los resultados, el acceso a los medios de comunicación y la veeduría de las minorías políticas, entre otras.
[iii] https://www.bbc.com/portuguese/brasil-45660939
[vii] http://www.oas.org/fpdb/press/Informe-Preliminar-MOE-Ecuador-2019-vFinal.pdf
[viii] https://www.jornada.com.mx/2018/03/07/opinion/022a1pol
[ix] https://www.telesurtv.net/news/suspenden-presidente-electoral-peru-corrupcion-20180718-0034.html
[x] https://larepublica.pe/politica/1283676-conexiones-alcance-red-corrupcion-descubierta-cnm-audios
[xi] https://www.celag.org/quien-cuenta-los-votos/
[xiii] https://www.celag.org/quien-cuenta-los-votos/
[xiv] https://www.gao.gov/assets/160/157413.pdf
[xvi] https://fas.org/sgp/crs/row/R44858.pdf
Fuente: http://www.celag.org/anatomia-organos-electorales-america-latina/