Cuatro años después de declarada la independencia, Kosovo obtendría finalmente la «plena soberanía». Sin embargo, todavía operan allí muchas misiones internacionales con prerrogativas inciertas.
El Grupo de Orientación sobre Kosovo (International Steering Group, ISG) se reunió por última vez en Pristina el 10 de septiembre pasado, antes de anunciar su autodisolución. Encargado de «supervisar» la independencia proclamada el 17 de febrero de 2008, el grupo reunía a representantes de veinticinco Estados que habían reconocido a Kosovo. Su «brazo armado» era la Oficina Civil Internacional (OCI), cuya actividad también ha terminado. El gobierno de Kosovo trató de darle el mayor prestigio posible a dicho cambio, pero -aunque los funcionarios repetían que el 10 de septiembre era «la fecha más importante en la historia de Kosovo desde la declaración de su independencia»- lo cierto es que no era un momento propicio para el júbilo popular.En la práctica, el cierre de la OCI no significará un gran cambio para los ciudadanos de Kosovo. Su pequeño país sigue siendo el «patio de juegos» de un gran número de misiones con mandatos difusos y prerrogativas a menudo inciertas. Así, la Misión de Administración Provisional de las Naciones Unidas (MINUK) sigue allí -según la Resolución 1244 del Consejo de Seguridad, nunca derogada-, aunque el campo de acción y el personal de la misión se han visto drásticamente reducidos. La Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE) también conserva atribuciones significativas en las muy imprecisas áreas de «democratización» y promoción de las minorías. Para el común de los ciudadanos, sin embargo, la presencia internacional más visible sigue siendo, sin duda, la Kosovo Force (KFOR), una misión militar de la OTAN cuyo número de efectivos pasó gradualmente de más de 50.000, en junio de 1999, a menos de 5000 hombres en la actualidad. Durante los últimos doce meses, sin embargo, la KFOR tuvo que pedir refuerzos para responder a la crisis en las zonas serbias en el norte de Kosovo (1). La policía y los agentes de aduana de la misión europea Eulex constituyen otra presencia muy visible.
Misiones dudosamente neutrales
El 7 de septiembre, el Parlamento de Kosovo adoptó la ley que permite prorrogar el mandato de la misión Eulex hasta el 15 de junio de 2014. En teoría, dicha misión es «técnica» y debe permanecer «neutral» sobre la situación del país. En los hechos, su despliegue en todo el territorio, incluidos los enclaves serbios, es resultado de un acuerdo con Belgrado gracias a la mediación de Naciones Unidas. Además, cinco Estados miembro de la Unión Europea todavía no reconocen la independencia de Kosovo (2). Esta misión debe proporcionar apoyo a las instituciones locales en tres áreas que sin embargo nada tienen de «técnico», sino que afectan a la esencia de las funciones gubernamentales, a saber: la policía, la Justicia y el control de las fronteras.
Según su área de asignación, su país de origen o incluso sus convicciones personales, los funcionarios, policías, jueces y fiscales de esta misión consideran a Kosovo a veces como un Estado independiente, a veces como una provincia del sur de Serbia o incluso como un territorio bajo administración provisional de Naciones Unidas, de acuerdo con la Resolución 1244 del Consejo de Seguridad.
En este denso bosque de misiones y organizaciones internacionales presentes en el territorio, la OCI siempre ha tenido problemas para encontrar su lugar. En los hechos, esta organización era la encargada de implementar las recomendaciones del mediador de la ONU, Martti Ahtisaari. Sin embargo, el plan que en febrero de 2007 presentó el ex presidente finlandés y que preveía el acceso de Kosovo a una independencia «bajo supervisión internacional» nunca recibió el apoyo de Belgrado ni de sus aliados en el Consejo de Seguridad de la ONU. Por eso, el «plan Ahtisaari» carece de cualquier fundamento jurídico internacional y solo compromete a los países que hayan optado por aprobarlo.
Por otra parte, el modelo institucional implementado en Kosovo tampoco brillaba por su originalidad: era apenas poco más que un calco del dispositivo internacional que funciona en Bosnia-Herzegovina, donde el Alto Representante internacional es el encargado de poner en práctica las decisiones adoptadas por el Consejo de Aplicación de la Paz (Peace Implementation Council, PIC). Sin embargo, el marco establecido en Bosnia-Herzegovina es sin duda más sólido que el de Kosovo, puesto que el Alto Representante tiene una autoridad reconocida por todos los actores locales y se ubica bajo la responsabilidad conjunta del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas y la Unión Europea. Además, el PIC reúne a los representantes de cincuenta y cinco países, entre ellos Rusia. Pero, a pesar de ello, esta pesada supervisión internacional no le permitió a Bosnia salir del bloqueo institucional y la crisis política que la corroe desde el retorno de la paz, en 1995 (3). Una nueva crisis se avecina, ya que la mayoría de los países europeos desafían el equilibrio de los poderes dentro de la tutela internacional y exigen un aumento del poder de decisión para el Representante Especial de la Unión Europea (REUE) en detrimento del Alto Representante internacional. A la inversa, Estados Unidos reafirmó su apoyo al Alto Representante, con la aprobación del Reino Unido y el incómodo silencio de Austria, puesto que el actual Alto Representante, Valentin Inzko, es un diplomático de este país (4). Esta cacofonía dentro de la tutela internacional, por supuesto, es objeto de regodeo para Sarajevo, mientras la situación en Kosovo se vuelve mucho más difícil.
Esquizofrenia institucional
En efecto, a falta de consenso internacional, la presencia y el papel del Representante Civil nunca fueron aprobados por el Consejo de Seguridad de la ONU. Y lo que es más molesto: la OCI ya no estaba bajo el paraguas de la Unión Europea aunque su líder, el diplomático holandés Pieter Feith, combinó esta función con la de Representante Especial de la Unión. En la práctica, esto significa que, en sus funciones de Representante Civil, Feith debería proporcionar apoyo a la construcción del Estado de Kosovo, mientras que en tanto REUE debe velar por la estricta «neutralidad» respecto de la situación del territorio. Hace un año ambos cargos se disociaron, lo cual puso fin a esta situación esquizofrénica, y desde diciembre de 2011 la Unión está representada en Kosovo por Samuel Zbogar, ex ministro de Asuntos Exteriores de Eslovenia.
En los hechos, desde la escisión de los dos cargos se planteó la cuestión de la supervivencia de la OCI; muchos países europeos -incluso algunos de los que reconocían la independencia de Kosovo- expresaron sus reservas. Los desacuerdos que conmocionan a la comunidad diplomática occidental en Kosovo son cada vez más abiertos y visibles. El embajador italiano en Pristina, Michael Giffoni, que es también «coordinador» de la Unión Europea para el norte de Kosovo, viene exigiendo desde hace meses una «nueva estrategia» para hacer frente a los problemas surgidos en esta área, estrategia que no se encuentra en el marco del plan de Ahtisaari.
Por lo demás, el analista kosovar Augustin Palokaj advierte que con la retirada de la OCI se va de Kosovo la única misión internacional que lo consideraba un Estado, pues ni la KFOR, ni la OSCE, ni la representación de la UE ni Eulex tratan a Kosovo como tal (5). Aunque los kosovares no vayan a extrañar la OCI, tampoco ven razón para celebrar su retirada.
Es cierto que el balance de la presencia internacional en Kosovo es particularmente negativo. En marzo de 2012, Feith calculó que la OCI había tenido éxito en «el 80% de sus objetivos», pero el ex vice de Ahtisaari, el diplomático austríaco Albert Rohan, reconoció que «las cosas no habían evolucionado en la dirección correcta», sobre todo en el norte de Kosovo (6), una región que está más cerca que nunca de la secesión. La soberanía de Pristina en esta área (que corresponde al 18% del territorio) es una ficción jurídica: al igual que los funcionarios de Pristina, los empleados de la OCI no podían entrar. Salvo que se considere un nuevo intento militar, que nadie parece querer, la solución a la cuestión del norte sólo puede dar como resultado nuevas conversaciones con Belgrado. Por ahora, el diálogo iniciado el año pasado bajo los auspicios de la Unión Europea solo concierne a cuestiones «técnicas» y de hecho no ha dado resultados significativos.
Serbia pide la reanudación de un diálogo político sobre el estatuto de Kosovo al que las autoridades de Pristina se niegan categóricamente, diciendo que todo lo que podía ser negociado ya lo fue en 2007, con la «mediación» de Ahtisaari, y que la independencia ya es un hecho. En realidad, aunque parece muy poco realista cuestionar esta independencia, sigue siendo cierto que es necesario un nuevo diálogo político, a riesgo de ver continuar el statu quo durante años según el «modelo» chipriota.
En realidad, el fin de la «supervisión» ejercida por la OCI indica, sobre todo, la voluntad de los países occidentales de desentenderse del tema, al menos parcialmente, y de dejarle un papel más importante a la ONU. El viaje a Kosovo del Secretario General Ban Ki-Moon, a fines de julio, fue una oportunidad para hacer un balance desastroso. En su informe, Ban Ki-Moon hizo especial énfasis en los bajísimos ingresos de los no albaneses, las amenazas a las que se ven expuestas las minorías, la falta de profesionalismo de la policía y la preocupante situación del norte de Kosovo (7).
Esta visita sirvió para recordar que la ONU sigue siendo un actor insoslayable (8). Ahora bien, Kosovo sigue siendo dejado de lado en Naciones Unidas, aun cuando, a la fecha, ha sido reconocido por más de noventa Estados. Durante el verano boreal, el gobierno de Pristina anunció el reconocimiento por parte de Malí y Nigeria, pero luego ambos países lo desmintieron categóricamente. De todos modos, el bloqueo de Rusia y China impide encarar una admisión de Kosovo en la ONU a corto plazo. Como consecuencia, el acceso del país a la mayoría de las organizaciones internacionales sigue estando prohibido, desde el Consejo de Europa hasta las federaciones deportivas internacionales (9).
Mientras el movimiento Vetëvendosja («Autodeterminación»), una de las principales fuerzas de la oposición, exige el cese de todas las formas de tutela internacional y se pronuncia en el Parlamento en contra de la prórroga del mandato de Eulex, los kosovares saben que el cierre de la OCI no va a cambiar mucho. «Las decisiones importantes se toman en la embajada de Estados Unidos. A los europeos se los consulta por pura formalidad, y nuestros líderes políticos apenas ponen en práctica lo que se les pide», opina Agron, partidario de Vetëvendosja.
1. «Vives tensions au Kosovo», La valise diplomatique, www.monde-diplomatique.fr/carnet/2011-07-29-Kosovo, 29-7-11.
2. Chipre, España, Grecia, Rumania y Eslovaquia.
3. «Bosnia-Herzegovina, atrapada en los límites de Dayton«, Le Monde diplomatique, edición Cono Sur, septiembre de 2008.
4. Matteo Tacconi, «Bosnie-Herzégovine : quand l’Union européenne tire à vue sur le Haut représentant international», Le Courrier des Balkans, http://balkans.courriers.info, 10-9-12.
5. Augustin Palokaj, «Kosovo: la ‘pleine indépendance’, ce n’est toujours pas pour maintenant», Le Courrier des Balkans, 13-9-12.
6. Serbeze Haxhiaj, «Kosovo: la fin de ‘l’indépendance supervisée’, l’échec d’ICO et l’avenir du Nord», Le Courrier des Balkans, 7-6-12.
7. Belgzim Kamberi, «ONU : en visite au Kosovo, Ban Ki Moon s’inquiète de la situation dans le nord», Le Courrier des Balkans, 25-5-12.
8. Pinteri Elias, «Kosovo: se la schizofrenia è internazionale», Osservatorio Balcani e Caucaso, 12-9-12.
9. Como Kosovo no es miembro del Comité Olímpico Internacional (COI), no estuvo representada en los Juegos de Londres.
* Jefe de Redacción de Le Courrier des Balkans (http://balkans.courriers.info). Autor (junto con Laurent Geslin), de Voyage au pays des Gorani (Balkans, début du XXIe siècle), Cartouche, París, 2010.
Traducción: Mariana Saúl