“Cuando busques opciones de política alternativa para el agro latinoamericano, identifica de entrada actores a favor y en contra de estas políticas” Habrá, incluso, actores a favor que en la práctica estarán en contra” (Clodomir Santos de Moráis, teórico de la reforma agraria hondureña)
Un resumen de la exposición del economista Javier Suazo a pequeños productores de granos básicos en la zona central del país y organizaciones campesinas y populares de base.
La Ministra de Agricultura y Ganadería, Laura Suazo, presentó a la colectividad nacional, la Política de Estado del Sector Agroalimentario (PESAH) 2023-2043, una vez aprobada por la presidenta de la Republica Xiomara Castro.
Los críticos manifiestan que dicho documento no se ejecutará y quedará en papel, como otros documentos elaborados, ya que se presenta fuera de tiempo. No hay evidencia que los recursos que se demandan serán provistos por el Estado y la cooperación internacional en el tiempo previsto, por lo que varios de los programas y proyectos no formarán parte de la cartera de inversiones del sector agroalimentario avalada por la Secretaria de Finanzas (SEFIN) para 2024-2028.
Otro problema es que, dicho instrumento para el desarrollo del sector agroalimentario nacional, se aprueba en un año cuando el Gobierno de la República, partidos políticos y el país en general se aprestan a iniciar un nuevo proceso electoral interno, tendiente a elegir los candidatos que participarán en las elecciones generales previstas para el mes de noviembre de 2025. Este proceso interno se espera concluya el 8 de abril de 2025, pero la lucha política es visible desde ya, incluyendo al Partido Libertad y Refundación (LIBRE) en el poder.
Se agrega el hecho que, el principal abanderado de la ejecución de la PESAH no son los campesinos de tierra dentro y sus organizaciones, sino los intermediarios, medianos, grandes productores y exportadores ligados a la Federación Nacional de Agricultores y Ganaderos de Honduras (FENAGH). La oligarquía agraria tradicional en conjunto con empresarios “tóxicos”, que se han opuesto a cambios en la estructura de tenencia de la tierra y políticas nacionales contra el monocultivo y deterioro ambiental, es la principal defensora de dicha política. Ello, incluso, frente a la evidencia que la dirigencia campesina surgida con la Reforma Agraria se haya corrompido y amerita “urgentemente” un relevo.
La creencia que el movimiento indigenista-ambiental y los pueblos originarios no tienen nada que aportar, ya que se trata de aumentar el producto agrícola, la productividad y las exportaciones de bienes primarios como primera prioridad, no es correcta. La experiencia Latinoamericana con gobiernos progresistas demuestra que ellos son los principales actores en los procesos de cambios estructural, social y político, no los últimos ni el “residuo” de las acciones de gobierno.
Hay una mala lectura de la realidad que vive el agro hondureño, donde se ha vendido la idea por la prensa tarifada que los indígenas se oponen al desarrollo, caso de la minería de cielo abierto, construcción de represas y los agro negocios tóxicos que destruyen las fuentes de agua y comunidades rurales enteras. Hablé con el río diría Berta Cáceres y me dijo que esta lectura no es correcta, no es una lectura para el desarrollo sino para la muerte. Incluso, las demandas de estos pueblos sustentadas en convenios internacionales han sido desconocidas, con lo cual se impone una práctica de anti desarrollo, al destruirse los bienes naturales y sus culturas.
En el Gobierno del presidente Ricardo Maduro (2002-2005), se aprobó la Política de Estado para el Sector Agroalimentario y el Medio Rural en Honduras (2004-2021), cuyo sustento teórico era el Ajuste Estructural neoliberal para el agro hondureño aprobado en el Gobierno del presidente Rafael Leonardo Callejas (1990-1993), concretado con la Ley para la Modernización y Desarrollo del Sector Agrícola (LMDSA), o ley de contrarreforma agraria y forestal que sigue vigente.
Al no revisarse o derogarse esta Ley por el Gobierno de la presidenta Xiomara Castro, se supone que la PESAH también se enmarca en ella, aunque se reconozca por el Gobierno que no se han tenido los resultados esperados y amerita una revisión. Hay que hacerlo, aunque no exista ambiente favorable en el Congreso Nacional, más allá de una alianza de intereses políticos entre LIBRE y los Partidos Nacional y Liberal para nombrar e integrar a los cargos públicos de lucha contra la corrupción y fraude electoral a militantes o simpatizantes de los tres partidos[2].
El Gobierno de Manuel Zelaya Rosales (2006-junio 2009) no desconoció la vigencia de la PESA, ya que era apoyada por la cooperación internacional y se visualizaba como un instrumento de política publica que acompañaba las acciones del Gobierno con actores del sector plasmadas en la Estrategia para la Reducción de la Pobreza (2000-2015). Las autoridades de la SAG rápidamente formularon el Plan Estratégico Operativo (PEO) 2006-2010, como instrumento articulador de las políticas de largo plazo y los compromisos del Gobierno plasmados en la “Visión del Poder Ciudadano para Transformar Honduras”, presentado a la colectividad nacional.
Esto no sucedió con las autoridades de la SAG en el Gobierno actual, y todavía seguimos buscando el PEO 2022-2026 que de vida a la PESAH, incorporando las promesas de campaña de la presidenta Xiomara Castro, donde se identifiquen los programas y proyectos a ser ejecutados(¿deberían estar ya en ejecución?) y la disponibilidad de fondos nacionales y externos; igual el compromiso de cada uno de los actores. Esta se ha considerado una falla de origen en la planificación del sector agroalimentario a mediano plazo.
Como parte de la estrategia de ejecución de la PESAH, se contempla la elaboración de Planes Estratégicos Quinquenales (PEQ) y de Planes Operativos Quinquenales (POQ), con carácter multianual (pág. 81). Se esperaría que estos instrumentos o uno de ellos, salga a luz pública en plena campaña política en 2025, por lo que habrá un rezago con su vigencia y ausencia de garantías reales para su ejecución, pero tendrá-en teoría-el apoyo de la institucionalidad pública y del partido político en el poder.
La PESAH debió recatar los ejes estratégicos integradores del PEO 2006-2010, caso de la seguridad alimentaria, reducción de la pobreza y la transformación productiva, con el propósito de tener claridad en los objetivos y metas de resultados e impactos a alcanzar, y no diluir el esfuerzo del Gobierno. Esta política cuenta con nueve (9) Ejes Estratégicos, algunos de los cuales son objetivos y medidas de política, otros programas y proyectos y también estrategias de desarrollo de mediano plazo.[3]A ello se suman siete (7) ejes transversales, siendo uno de ellos “pueblos originarios y afro hondureños”. Berta Cáceres diría, y entonces estaremos presente en todas las acciones que se ejecuten en el agro hondureño para bien o para mal, compartiendo mesa con compañías mineras, palmeros, terratenientes, buscadores de oro, madereros, importadores de insumos, exportadores, etc.
El PEO reconoció que la SAG podría seguir operando con programas y servicios de Estado, siendo los programas (PRONAGRO, PRONAPAC, PRONADERS Y FONADERS) y los servicios (SENINFRA, SENASA, DICTA, SEDUCA E INFOAGRO). Hoy, con la PESAH, quedó PRONAGRO y residuos de PRONADERS manejado por otra institución, y SENASA, DICTA, DIGEPESCA que era parte de SENASA, INFOAGRO privatizado. Este instrumento operativo de la política hacía gala de varios programas y proyectos de inversión apoyados por la cooperación internacional, caso de PBPR, PRONADEL, PRODERT, PROMECOM, ECOSISITEMAS, PROMORCO, FORCUENCAS e incluso COMRURAL en marcha, hoy solo aparece COMRURAL, cuya eficiencia de gestión ha sido cuestionada por el Banco Mundial, y la mayoría de los propuestos en la PESAH se ejecutarán a finales del Gobierno de Xiomara Castro o después de éste. La presión del Banco Mundial es que, por bajar los costos de aprendizaje, estos aumenten al trasladar la gestión un programa o proyecto de desarrollo a la autoridad institucional que ejerce la competencia en este campo.
“La PESAH establece se instruya al INA para que haga una evaluación del impacto de la reforma agraria y su situación actual, con el fin de encontrar respuestas a las diferentes problemáticas encontradas y solicitudes recibidas, de finalización de procesos de titulación y de asegurar acceso a tierra a pueblos indígenas y afro descendientes, mujeres y jóvenes rurales. El acceso que se brinde a la tierra debe ser acompañado de asistencia técnica, capital y acceso a agua, para asegurar la producción. La creación de servicios financieros para la compra de terrenos con fines de producción agropecuaria a tasas y plazos accesibles ayudará a aumentar la producción. La garantía de seguridad jurídica física en los predios que prevengan y eviten las invasiones por terceros es un trabajo liderado por e INA e instancias públicas y privadas. Una estrecha coordinación entre SAG y el INA garantizará un acceso con uso productivo del terreno”[4]
La instrucción debe ser para que, en el marco de las atribuciones del Consejo de Desarrollo Agrícola (CODA) y en conjunto con organizaciones campesinas, pueblos originarios, pequeños y medianos productores de granos básicos y hortalizas, grupos ambientalistas y academia, se haga una evaluación de los resultados e impactos negativos generados con la vigencia de la LMDSA, siendo visible la caída de la producción alimentaria, aumento de la inseguridad y dependencia alimentaria, desempleo, pobreza, concertación de la propiedad y del ingreso, destrucción de las fuentes de agua y migración masiva del campo.
Se ha denunciado por miembros de los Comandos “Refundacionales” del partido Libertad y Refundación (LIBRE), que en el INA hay un pacto con el Partido Nacional y reparto de las chambas y del presupuesto asignado que fue incrementado, incumpliéndose con el mandato de la presidenta Xiomara Castro por disminuir la creciente inestabilidad que generan las recuperaciones de tierras por los campesinos y represión por los cuerpos policiacos del Estado; un pacto para seguir con la represión campesina.[5]
El sector agroalimentario de la economía hondureña está estancado y necesita de un fuerte impulso a la producción exportable, sujeta desde hace mucho tiempo a la inestabilidad de precios en los mercados internacionales y los problemas generados por el cambio climático. Curiosamente, en 2008, el último año completo de Manuel Zelaya, el PIB agroalimentario representó el 13% del PIB total. Se habla de una contribución de 12.6 % al PIB en 2022 y 12.2% en 2023 (BCH. 2024).[6]
La agroindustria ha mejorado, pero sigue sin avanzar rápidamente en el procesamiento y transformación de materias primas generadas por el sector primario, caso de café, hortalizas, camarón, marañón, granos básicos. Hay interés por aumentar la producción de granos básicos, pero en una carrera contra las importaciones de productos “sensibles” de USA que exige el RD-CAFTA llevamos las de perder, tal como se lamentan productores de arroz del Valle de Comayagua inundados por arroz de afuera sin costos arancelarios visibles.
Con los chinos no sabemos el “parto” que saldrá con el Tratado Comercial, y necesitamos mayor socialización de las propuestas y acuerdos con los actores involucrados. Hemos apuntado que no hay que esperar balanza comercial superavitaria, pero si un trato especial para rubros sensibles y donde están involucrados pequeños y medianos productores; un reconocimiento por los chinos de asimetrías visibles y gravámenes diferenciados en el tiempo, no negociar bajo el supuesto de arancel “0”.
Honduras captó 1,076. 4 millones de Inversión Extranjera Directa (IED) en 2023, mayor a los 920.3 millones de dólares captados en 2022 (BCH.2024). El monto es bajo, pero lo que preocupa es que el sector agroalimentario sigue captado menores montos de inversión extranjera si se compara con la manufactura, sector eléctrico y demás servicios. Los empresarios lo atribuyen a la falta de garantías para la inversión e irrespeto a la propiedad privada, pero la realidad demuestra la ausencia de un Política de Estado que construya una alianza entre actores públicos, privados y sociales capaz de poner a producir gran cantidad de tierra ociosa y con actividades de baja productividad fisca y del trabajo, caso de la ganadería y productos básicos, u otras dañinas como la minería.
Se espera que este vacío sea llenado por la PESAH, pero no se vislumbra una estrategia de movilización de recursos en forma masiva para el agro hondureño, ni el compromiso visible de actores no convocados como los pueblos indígenas y organizaciones de mujeres campesinas que claman, entre otras demandas, un “tuco” de tierra.
El costo total estimado de la PESAH para el periodo 2023-2027 supera los 25 mil millones de lempiras, unos 1,020 millones de dólares. “El costo total en el período 2023-2043 por quinquenios es de L 156,478, 434,691 Lempiras equivalentes a US$ 6, 358, 327,293 dólares”.[7] Se espera que a los recursos programados en el presupuesto nacional (fondos propios), se sumen los recursos de la cooperación multilateral y bilateral de agencias y países amigos, más el apoyo del Banco de los BRICS y CAF, agregando los aportes de los productores y exportadores nacionales y banca privada externa. No hay mención a la vigencia de estrategias para reorientar los ingresos por remesas familiares a proyectos de desarrollo productivo que involucre a comunidades rurales. Igual, de un impuesto a la tierra ociosa y mal utilizada, o a las ganancias de las empresas contaminantes en el agro hondureño.
LA PESAH busca fortalecer las cadenas agroalimentarias conformadas con la PESA, ligadas al Programa Nacional de Agronegocios (PRONAGRO), integrando los comités de cadenas y levantando un censo de cada uno de sus miembros. Se ocupa aprender de las experiencias pasadas, especialmente lo relacionado con la inoperancia de las agendas de competitividad aprobadas por rubro, y las debilidades institucionales para crear las que faltan. Pero, lo más importante, garantizar el apoyo de los socios mejor posicionados en cada cadena a aquellos que no lo están, caso de los pequeños productores. Implica, entre otras cosas, garantizar que estos capten cada vez más un porcentaje mayor del ingreso generado por cada producto final comercializado en el país o fuera de este. No se trata de fortalecer las cadenas para que los intermediarios, banca y exportadores sigan captando el mayor porcentaje, trasladando el riego a los productores; trata de eliminar una especie de agricultura de contrato encadenada.
La PESAH rescata el Consejo de Desarrollo Agrícola (CODA), como instancia de coordinación e integración de las acciones del sector, pero se necesita conformar estas instancias a nivel regional, tal como se hizo en el Gobierno de Manuel Zelaya. Igual, aprobar una agenda de trabajo conjunta para 2024-2025 con objetivos y metas claras, donde participen actores de la sociedad civil, académicos, pueblos originarios, productores y asociaciones de migrantes. Esta agenda de trabajo con resultados concretos, es la que ayudará a la candidata oficial de LIBRE a captar más votos rurales para las elecciones internas, donde se considera la entrega de tierras a la mujer campesina como un clamor nacional.[8]
Se habla de fortalecer las Unidades de Planeamiento y Evaluación de la Gestión (UPEG), que en el caso de la política agroalimentaria deberían tener una funcionalidad multisectorial. Estas unidades lucen débiles, y restringidas a elaborar el POA-presupuesto anual, los informes de ejecución física y financiera con el Departamento de Presupuesto y, también, los planes estratégicos institucionales de mediano plazo. Hay debilidad en el montaje de un sistema de seguimiento y evaluación de programas y proyectos con los actores, igual en el proceso de identificación de perfiles y documentos de pre factibilidad de los mismos. En el Gobierno de Manuel Zelaya, se creó la Unidad de Competividad (UCES), dentro del SAG, apoyada con fondos de los proyectos y con personal técnico de alto nivel, pero fue desechada después del golpe de Estado. Urge, tal como se deriva de los diagnósticos de las agencias de cooperación internacional, fortalecer las unidades de cooperación y gestión de recursos externos con personal calificado.
La claridad en el tema de enfoque, es clave para avanzar en la ejecución de una política de este alcance, pero sobre todo en la garantía de su sostenibilidad. La PESA estuvo ligada al ajuste estructural y modelo neoliberal del agro hondureño, la PESAH debería estar ligada a un modelo alternativo, caso del Socialismo Democrático. El problema es que seguimos atados al modelo neoliberal con la vigencia de la LMDSA, pero en el discurso promovemos el otro modelo. La política agroalimentaria es clave para avanzar en el cumplimiento de las promesas de campaña de la presidenta Xiomara Castro, caso de la reducción de la pobreza, inseguridad y dependencia alimentaria, pero con la vigencia de la PESA estos problemas se masificaron en el agro nacional.
Finalmente, hemos venido insistiendo que Honduras necesita la plena vigencia del Consejo Nacional de Planificación Económica y Social, donde la PESAH y otras políticas sectoriales y multisectoriales deberían sustentarse e insertarse. Llegó la hora de demostrar que la planificación no es enemiga del Socialismo Democrático, sino uno de sus principales instrumentos. Las experiencias de la primera ola de gobiernos progresistas en Latinoamérica, sobre todo Ecuador y Bolivia, lo demuestran; es más, Ernesto “Che” Guevara era un abanderado de la planificación. La Secretaria de Planificación Estratégica (SPE) tiene un avance importante en este campo, y solo resta que la presidenta Xiomara Castro, en uso de sus facultades constitucionales, lo instale.
Ajuterique, la Paz, 6 de Abril de 2024
Notas:
[2] El Viceministro del Instituto Nacional Agrario (INA), Rafael Alegría, y dirigente de la Organización Vía Campesina, ha manifestado que se cuenta con una propuesta para solicitar la reformar a la LMDSA, que permita a los campesinos y campesinas tener derechos visibles de acceso a tierra productiva y demás servicios de apoyo a la producción.
[3] Ver PESAH 2023-2043, SAG, diciembre de 2023, pág. 34-40, Honduras.
[4] Ver PESAH, opi cit, pág. 36
[5] La Comisión Agraria que integra el INA, Registro de la Propiedad y Procuraduría, han venido desestimando las recuperaciones de tierras por los campesinos, y más bien se habla del desalojo de estos. Recién el Ministro del INA, Francisco Fúnez, habla de quitarle a la Standard Fruit Company unas 2,400 has. de tierra en su poder, que en su mayoría fue vendida por grupos campesinos de la Reforma Agraria a precios de “gallo” muerto y siguiendo procedimientos ilegales, aunque sabe que no es posible en el marco de la vigencia de la LMDSA y Ley de Inversiones Agrícolas aprobada en el Gobierno de Carlos Flores Facusse (1998-2001); por lo que, empresarios del agro, consideran declaraciones demagógicas del funcionario.
[6] Para el Banco Mundial el cambio está asociado a estrategias de modificación de la estructura productiva y diversificación de las exportaciones, donde son evidentes los incentivos al capital, reducción de costos de los servicios y subsaneamiento de las imperfecciones del mercado con la intervención del Estado en forma selectiva. Hay poca mención a los problemas de pobreza estructural y desigualdad económica y social rural, mucho menos a la dependencia alimentaria y hambre, sabiendo que un cambio de la matriz productiva puede ayudar, sobre todo si aumenta el volumen del comercio, pero debe ser acompañado con decisiones que ataquen estos problemas de raíz.
[7] Ver PESAH 2023-2043, op. cit, pág.78
[8] La dirigencia de LIBRE considera que acciones de reforma agraria (entrega de tierra nueva a los campesinos (as) y garantía de otros servicios como el crédito y asistencia técnica) son muy prematuras, ya que el Gobierno viene de 12 años de dictadura y está en proceso de construcción de la democracia perdida; sin embargo, la desigualdad en el agro ha aumentado y se necesitan activos productivos como la tierra para que las familias campesinas pueden comer, vivir e incluso morir.
Javier Suazo. Economista hondureño, especializado en políticas económicas y estudios doctorales en economía, catedrático de la Facultad de Ciencias Sociales de la UNAH.
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