Existen actualmente dos proyectos de ley en el Congreso de la República presentados con el objeto de fijar un límite máximo a la propiedad de la tierra agrícola. En resumen, uno de ellos propone un tope de 25 mil hectáreas para todo el territorio nacional, mientras que el otro sugiere límites diferenciados: para la costa, […]
Existen actualmente dos proyectos de ley en el Congreso de la República presentados con el objeto de fijar un límite máximo a la propiedad de la tierra agrícola. En resumen, uno de ellos propone un tope de 25 mil hectáreas para todo el territorio nacional, mientras que el otro sugiere límites diferenciados: para la costa, 10 mil Ha; en la sierra, 5 mil Ha; y en la selva, 20 mil Ha. Sin embargo, ambos adolecen de falta de argumentos que sustenten, con rigurosidad, por qué la propiedad de la tierra debe tener un límite.
Más allá de que en el artículo 88.º de la Constitución Política aparezca la posibilidad de que el Estado fije los límites y la extensión de la tierra, según las peculiaridades de cada zona, ¿qué otras razones fundamentan la necesidad de que en el Perú se establezcan límites a la propiedad agrícola?
Habida cuenta de que los autores de los proyectos de ley han sostenido que sus iniciativas buscan democratizar el acceso a este recurso y evitar el surgimiento de neolatifundios que concentren la tierra del país, principalmente en la costa, sobra decir que ninguno de los dos proyectos servirá a ese propósito; todo lo contrario: terminarán convalidando el neolatifundio a una escala nunca antes vista.
Para tener una idea de los alcances reales de los dos proyectos de ley, el siguiente gráfico compara las dimensiones (en hectáreas) de algunas de las haciendas existentes antes de la reforma agraria, con la superficie que contemplan, como tope máximo, las actuales iniciativas congresales.
¿Por qué debe haber un límite a la concentración de tierras?
En el Perú, la tierra es un recurso escaso: según el Banco Mundial (2009), la cantidad de tierras cultivables por persona alcanza en el país apenas 0,13 de hectárea, muy por debajo de otros países de América Latina: Argentina (0,77), Paraguay (0,60), Uruguay (0,56), Bolivia (0,38) y Brasil (0,32). El último estudio de clasificación de tierras del Perú estimaba en 7,6 millones hectáreas la superficie de uso potencial agrícola, aproximadamente el 7% del territorio nacional (Onern 1982).
Sobre este recurso escaso se está dando actualmente un proceso de concentración de la tierra: solo en el periodo comprendido entre 1996 y el 2010 se han realizado compras que totalizan 325 mil Ha, sumando las tierras adjudicadas por gobiernos regionales, por los proyectos de irrigación, por las empresas azucareras y las adquiridas a través del mercado de tierras (Remy y de los Ríos 2011). La mayor parte de ellas se encuentran en la costa, por lo que estas adquisiciones deben representar más de un tercio de las tierras de cultivo de la región (aproximadamente 760 mil Ha).
Sin embargo, lo que viene ocurriendo en el Perú no es un proceso aislado, sino parte de un fenómeno mundial de adquisición de tierras a gran escala, alentado por el ascenso en la demanda global de alimentos, forraje, madera, minerales y viviendas, sumado a un conjunto de políticas internacionales para enfrentar el cambio climático; por ejemplo, la promoción de biocombustibles y de proyectos de conservación y compensación del carbono.
Uno de los supuestos fundamentales en la narrativa mundial sobre la concentración de tierras es que «[…] la solución de las crisis convergentes de alimentos, clima, energéticos y finanzas radica en la existencia de reservas de tierras agrícolas en todo el mundo, tierras ?marginales, desocupadas, subutilizadas y disponibles»? (Borras et al. 2011). De acuerdo con este criterio, el proceso de concentración tendría por resultado un beneficio para las sociedades, dado que esas tierras se convertirían en recursos productivos y generarían medios de subsistencia y empleos en las comunidades locales. En el núcleo de este razonamiento la tierra es un bien objeto de comercio mundial, como cualquier otro.
Pero el hecho es que la tierra, a diferencia de cualquier mercancía, proporciona un medio de vida a más de 2 mil millones de pequeños productores, muchos de los cuales son pobres y sufren la inseguridad alimentaria. También es diferente debido a los valiosos servicios ambientales que presta, y a sus fuertes valores sociales y culturales (CFS 2011).
¿Qué problemas trae consigo la concentración de tierras?
1. Tendrá efectos negativos en la seguridad alimentaria. En poco menos de 10 años (2021), se estima que la población del Perú superará los 33 millones de habitantes. Para proveer de alimentos a este conjunto de personas se necesitaría: (a) incrementar los rendimientos físicos por hectárea; (b) ampliar la frontera agrícola; o, (c) aumentar las importaciones. O una combinación de las tres.
El hecho es que la ampliación «formal» de la frontera agrícola ?básicamente en la costa? no tiene por objeto producir alimentos para el consumo interno, sino que está orientada más bien hacia la agroexportación y, paulatinamente, a la producción de «cultivos comodín» (Borras et al. 2011); es decir, a aquellos cultivos que pueden servir, alternativamente, como alimento, forraje y combustible, según las rentabilidades del momento. Típicos ejemplos son la caña de azúcar, la palma aceitera y, en otros países, también la soya y el maíz.
Para alimentar a la población en el año del bicentenario de la independencia (2021), el Perú necesitaría entre 434 mil y 1,3 millones de nuevas hectáreas destinadas exclusivamente al consumo nacional, dependiendo de la combinación de las opciones mencionadas párrafos atrás (ver La Revista Agraria número 134). Casos como el proyecto Olmos indican que la política de ampliación de la frontera agrícola, principalmente en la costa, estará organizada alrededor de módulos de 500 ó 1.000 hectáreas y orientada hacia la agroexportación o a la producción de cultivos comodín (caña de azúcar, entre otros).
2. Es desfavorable para un crecimiento económico con equidad. De acuerdo con el INEI, al 2007 la población rural en el Perú ascendía a 6,6 millones de personas, lo que implica el 24% de la población total del país. Esta cifra, en realidad, subestima la participación de la población rural, que estaría más próxima a representar el 40% del total del país (ver La Revista Agraria número 102). En cuanto al nivel de pobreza de esta población, hacia el 2009 alcanzó el 60,3%, cifra que llega al 70% en los departamentos de sierra (Propuesta Ciudadana 2011).
Los tratos actuales sobre la tierra porfían en una distribución desigual de este recurso, mientras que diversos estudios indican que los países con una distribución más igualitaria de la tierra tienden a tener mejores instituciones, y más inclusivas, las que, a su vez, conducen a niveles más altos de crecimiento económico (Binswanger-Mkhize et al. 2010).
3. No necesariamente es garantía de eficiencia. Se afirma que las parcelas a pequeña escala son ineficientes, y que no apostar por grandes propiedades dará como resultado una pérdida de la eficacia en la economía.
Estudios auspiciados por organismos internacionales como el Banco Mundial arrojan que «[…] los agricultores a pequeña escala por lo general usan la tierra, la mano de obra y el capital más eficientemente que los agricultores a gran escala, que dependen principalmente de mano de obra contratada» (Binswanger-Mkhize et al. 2010).
Por otro lado, en Europa, donde se asientan muchas explotaciones eficientes, las grandes propiedades en promedio no exceden las 3 mil Ha: el promedio de las granjas más grandes del Reino Unido es de 2.500 Ha; en España, 1.087 Ha; en Italia, 337 Ha; y en Francia, 274 Ha.
En el Perú hay ejemplos concretos de que la agricultura familiar puede ser exitosa. Los responsables de la producción del café, que representa cerca del 30% del valor de las exportaciones agrarias peruanas totales, son en su inmensa mayoría pequeños agricultores agrupados en cooperativas. El 62,5% del total son productores con posesiones menores de 10 Ha; el 30% cuenta con posesiones de entre 10 y 30 Ha; y el 7,5% con posesiones superiores a las 30 Ha.
4. Capitaliza gran parte de la inversión pública. Incluso suponiendo que en los países existen tierras marginales, no utilizadas, subutilizadas o despobladas, los tratos recientes sobre la tierra indican que a los inversionistas les interesan las tierras que no encajan en esos perfiles: prefieren y compran las tierras que son productivas, que por lo general ya tienen o van a tener sistemas de riego, y que se encuentran cerca de redes carreteras. Las más de las veces ya hay comunidades locales que cultivan y habitan este tipo de tierras (Borras et al. 2011). De ese modo, los inversionistas intentan capturar la mayor cantidad de renta de la tierra, capitalizar en beneficio propio la inversión que el Estado realiza en infraestructura, servicios e instituciones.
Por otro lado, hay evidencias de que la inversión pública en curso continuará favoreciendo a la gran propiedad agrícola. Únicamente en el proyecto Olmos se han comprometido aproximadamente US$477,6 millones de inversión pública. En los hechos, gran parte de estos fondos servirán para garantizar el riego a los adquirientes de las 38 mil Ha del proyecto, es decir, a los dueños de lotes, en su mayoría, de mil hectáreas, acumulables.
En contraste, el presupuesto per cápita nacional para pequeña agricultura alcanza US$107 (en Colombia es US$163, y en Brasil, US$344). Este dato resulta aún más preocupante cuando se analiza el presupuesto per cápita por regiones. Los departamentos que presentan un presupuesto más bajo son los que tienen una alta tasa de pobreza rural: Huancavelica (US$64), Apurímac (US$79) o Cusco (US$35) (Propuesta Ciudadana 2011).