La globalización ha tenido un profundo impacto social en las economías y políticas sociales de Europa. Recaudar impuestos para proveer de un salario social tanto en dinero como en servicios ya no es tan fácil. La Unión Europea es fundamentalmente un proyecto de integración económica, más que de federalismo político. Esto ha limitado el papel […]
La globalización ha tenido un profundo impacto social en las economías y políticas sociales de Europa. Recaudar impuestos para proveer de un salario social tanto en dinero como en servicios ya no es tan fácil. La Unión Europea es fundamentalmente un proyecto de integración económica, más que de federalismo político. Esto ha limitado el papel de las instituciones de la UE en el desarrollo de políticas sociales en los Estados miembros. La limitación no es sólo una cuestión de subsidariedad, es decir, dejar a los Estados miembros desarrollar sus propias políticas a no ser que la integración requiera alguna forma de coordinación política. Más bien, el objetivo de un mercado único europeo prima, en el terreno laboral, movilizar una provisión de empleo para firmas que operen en el mercado integrado. Los interesados en impulsar una agenda social dentro de las instituciones europeas han tenido que justificarlo haciendo referencia a la necesidad de un nivel de mínima protección social para evitar una situación de competencia entre la población como consecuencia de un dumping socialii, y por una «cohesión social» para sostener la legitimación del mercado único. En los años 50, algunos Estados miembros temían que abrir sus economías a una mayor competencia precipitaría sus condiciones laborales hacia las de los países con menores costes de mano de obra, pero en la práctica los salarios y el nivel de vida crecieron rápidamente hasta los 70. Luego más tarde la recesión económica reavivó temas relacionados con el dumping social, lo que llevó a una serie de directivas europeas sobre condiciones laborales, salud y seguridad e igualdad entre trabajadores con diferentes tipos de contratos.
«Europa social»- ¿una visión en decadencia?
En los años 50, el precursor de la Unión Europea, la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA), enfatizó el objetivo de la mejora del nivel de vida y las condiciones laborales. El Tratado de París de 1951, que constituyó la CECA, expresó la fe en un mercado común como «camino a la prosperidad». El Tratado de Roma, que establecía la Comunidad Económica Europea en 1957, proyectaba políticas sociales coordinadas. Esto fue una demanda del gobierno francés, que temía la competencia con Alemania, que en aquellos momentos tenía unos servicios sociales y derechos laborales menos desarrollados. El primer Programa de Acción Social de 1974 hizo varias propuestas y consiguió algunas medidas importantes para asegurar el tratamiento igualitario entre hombres y mujeres (Hantrais, 1995). Inició el «diálogo social» sobre legislación laboral y representación de trabajadores entre la Confederación Europea de Sindicatos (CES, fundada en 1974) y la patronal europea UNICE. Hacia 1978 estas relaciones habían cesado, pero Jacques Delors, justo después de ocupar el cargo de Presidente de la Comisión Europea, intentó reabrir el «diálogo social». Fue interpretado como una forma de sobreponerse a las objeciones de algunos países miembros, especialmente del Reino Unido, sobre las iniciativas de política social de la Comisión. La Comisión remitiría las medidas a UNICE y CES para someter a consulta, y si los empresarios y sindicatos estaban de acuerdo, el Consejo Europeo decidiría por mayoría hacerlo legalmente vinculante, mientras se encargaba de la aplicación detallada de medidas sociales a la CES y UNICE. Las patronales al principio se mostraron reticentes a aceptar este proceso, pero en 1991 acordaron que medidas negociadas serían mejor que impuestas (R.R. Geyer, 2000).
Con el Acta Única en 1986 y la creación del Mercado Único se hizo surgir nuevos miedos de dumping social, sobre todo a los franceses, que vieron sus altas contribuciones a la seguridad social como lo esencial para asegurar los derechos sociales. El presidente socialista francés, Francois Mitterand, empezó en 1981 a definir «l´espace sociale» en el que la Comunidad Económica Europea (CEE) desarrollaría un diálogo a escala europea entre sindicatos y empresarios, y de cooperación en el desarrollo de la protección social. Más tarde las fuerzas políticas más socialdemócrata, enfadadas por el talante altamente neo-liberal del gobierno de Thatcher en Inglaterra, empezaron a presionar por una «carta social» de los derechos de los trabajadores. En principio esto fue propuesto por Alan Hansenne, el entonces Ministro de Empleo belga, en 1987. Impulsado por Jacques Delors, Presidente de la Comisión Europea hasta 1995, y por la CES, se materializó en un documento de trabajo denominado «La Dimensión Social del Mercado Interno» de 1988. El documento no tenía rango de ley; fue una pura declaración de intenciones de los Estados miembros (Hantrais, 1995).
El Tratado de Maastricht de 1992, que estableció la Unión Monetaria Europea, agregó un acuerdo independiente sobre política social: el Protocolo Social del Tratado de Maastricht. Esto se decidió para que el Reino Unido, presidido por los Tories (el partido de Thatcher), que se resistía ferozmente a la «Carta Social», accediera al Tratado pero obviando las medidas sociales. De todas formas, el Tratado de Maastricht representó una victoria para las políticas económicas neo-liberales. Los Estados miembros acordaron controles muy fuertes sobre la inflación, los tipos de interés y la deuda pública, limitando el déficit presupuestario al máximo 3% del PIB y la deuda pública al 60% del PIPiii. Se predijeron pérdidas de varios millones de puestos de trabajo debido a efectos deflacionarios del paso a una moneda única (Holland, 1998). Varios Estados miembros tuvieron que hundir el sector público para cumplir estos fuertes acuerdos macro-económicos, lo que afectó al nivel de empleo.
La CEE desde el Tratado de Roma hasta los años 80 trató de incrementar la tasa de crecimiento económico mediante una unión aduanera, poco a poco impulsado con otras medidas adicionales; los niveles de vida de los trabajadores podían mejorar, pero principalmente mediante un «sistema de goteo» (trickle downiv). Poco a poco la CEE ayudó a las compañías a producir a escala transnacional, incrementando por tanto su poder de negociación sobre el mundo laboral – un beneficio para el capital pronosticado por De Gaulle desde el principio -. Sin embargo, fue una Unión Aduanera insertada gradualmente en un modelo socio-económico decadentemente Keynesiano/corporativista, en el que el diálogo social y la fuerte intervención estatal se habían considerado normales. Sin embargo, desde Maastricht en adelante, la tentativa de limitar el sector público y de cargar del ajuste del mercado laboral sobre los trabajadores y desempleados, había inclinado la balanza de poder y riqueza a favor del capital. Los críticos de izquierdas del proyecto de integración europea en los años 90 lo vieron como un vehículo para el capital, especialmente el capital transnacional, para crear estructuras de poder supranacionales proyectadas deliberadamente a promover agendas corporativistas y a evitar procesos democráticos nacionales (Bonefeld, 2002; Mathers, 1999; Durán, 1997, 2000). Así mismo, Aaronovitch y Grahl (1997) comentaron que «los gobiernos nacionales están usando Maastricht como excusa para establecer sus propios regímenes de un Estado social más restrictivo, para intensificar la disciplina del mercado y para favorecer a determinados estratos sociales. Sólo tales motivos pueden explicar la reducción de impuestos que, en muchos casos, acompaña a los cortes en el gasto público y que hacen más difíciles de cumplir los objetivos sobre las finanzas públicas definidos en Maastricht».
La era Delors
Las dos caras del Tratado de Maastricht – un paquete de política económica que ejerce una presión considerable sobre los trabajadores y desempleados, y una «carta social» compensatoria – se reflejan en dos documentos clave de política de la Unión Europea de principios de los 90, que son un punto inicial crucial para entender el concepto original del «modelo social» europeo y cómo han cambiado las políticas de la UE en la siguiente década. El Libro Blanco sobre Empleo de Delors («Crecimiento, Competitividad y Empleo», 1993) y el Libro Blanco sobre Política Social (1994) reflejaron la contradicción entre intereses de clases en el corazón del proceso político de la UE. Ambas tratan de llegar a un compromiso de acercamiento entre las agendas de empresarios y sindicatos. Desde el punto de vista de Norman Ginsberg, el Libro Blanco de Delors «cede mucho terreno al neoliberalismo, pero trata de combinarlo con elementos de Keynesianismo». Así mismo, Bob Deacon (2001) ve el Libro Blanco sobre Política Social como una «ilusión» en la que la Comisión «quería apoyar políticas de protección social; pero sólo mientras se ajustasen a los requerimientos de una competencia económica global creciente».
Como ambos documentos defendían «reformas» en el sistema de protección social, los subsidios del Estado debían trasladarse de los programas de erradicación a la pobreza a los programas de mercado laboral activo. En su afán de «reformar» los sistemas subsidiarios hacia «medidas activas de empleo», y su suposición que el crecimiento de empleo y la flexibilidad laboral o los costes laborales y el aumento de puestos de trabajo tenían que ir mano a mano, ambos documentos hicieron eco de las posiciones neoliberales expresadas en las recomendaciones políticas de la OECD (Organización de Cooperación y Desarrollo Económico) de aquellos años 90. Se recomendaba reducir las aportaciones de las empresas a la seguridad social para fomentar el crecimiento económico y la inversión. Delors identificaba el sector de servicios como la principal fuente de crecimiento de empleo futuro, sugiriendo un conjunto de servicios públicos para crear más puestos de trabajo.
En su intento de coordinar políticas de lucha contra el desempleo en los Estados miembros, la Comisión Europea ha abogado por «reformas» de la protección social, aceptando el punto de vista neoliberal que apuesta por la precariedad laboral, la lógica de mercado y el aumento de la tasa de población activa (con empleo pero sin seguridad). Por tanto, las instituciones europeas en la era post-Maastricht han jugado un papel significativo en la flexibilización de los mercados de trabajo y en el cambio de los sistemas subsidiarios. Desaparece el derecho a un subsidio sin contraprestación de tal forma que los ciudadanos sólo reciben las ayudas del Estado con una contraprestación, insertándose al mercado laboral bajo condiciones pésimas (workfare). Flexibilización significa un aumento de la explotación – flexplotación.
De Amsterdam en adelante
El Tratado de Ámsterdam de 1997, que abría camino a la eurozona, estuvo muy influenciado por las presiones de los empresarios. Mientras la izquierda promovía una «Europa Social», los grandes empresarios se unían para la batalla. Más de 10 años antes, en 1983, la compañía sueca Volvo condujo a varios otros industriales de compañías transnacionales fundar la Mesa Redonda de las Industrias Europeas (ERT en sus siglas inglesas) como un gran grupo de presión (Balanyá et al, 2000). Fue muy representativa en el «Grupo de Asesoría sobre Competitividad» fundado por Jacques Santer, el presidente de la Comisión Europea que sucedió a Delors, en 1995. Habiendo adquirido un estatus institucional «oficial», la ERT estaba en posición de impulsar fuertemente los intereses de sus miembros. También se hizo muy prominente en UNICE, la patronal europea encargada de la responsabilidad del «diálogo social» con los sindicatos. Además los informes de la ERT se ven muy reflejados en el contenido e incluso en el lenguaje del Tratado de Maastricht (Balanyá, 2000).
En 1998, las Directivas Europeos sobre Empleo presentaron objetivos para aumentar la tasa de población activa, obligando a más gente a trabajar (mayor empleabilidad). Al menos a un 20% de los desempleados se les ofrecería «formación o alguna medida similar». La CES apoyó este objetivov, mientras que las Marchas Europeas contra el Paro, la Exclusión y la Pobreza (Euromarchas)vi resaltaron el riesgo que sería animar a extender las tasas de población activa. Los Estados miembros se entretenían en «re-focalizar sus sistemas de impuestos y de subsidios para dar incentivos a los desempleados e inactivos a buscar trabajo y poner medidas para incrementar la tasa de población activa y para que los empresarios creasen nuevos puestos de trabajo». (Barnard/Deakin, 1999) La UE adoptó un proyecto de flexibilización del mercado laboral como tema principal.
La política de empleo se desarrolló a través de sucesivas cumbres europeas después de 1997 (ver tabla). Por primera vez en la historia de la UE, estas reuniones empezaron a atraer la atención de los ciudadanos que organizaron contra-cumbres y manifestaciones. Sindicatos, partidos de izquierdas y ONGs incluyendo las organizaciones de desempleados, movilizaron a miles de personas para pedir justicia social, no sólo en términos de creación de empleo sino también calidad de vida y de medioambiente, y los derechos de los grupos excluidos; los desempleados, trabajadores precarios, refugiados, gente en busca de asilo e inmigrantes. El movimiento Euromarchas, nacido en 1995, se oponía al workfare (trabajo forzado asignado por el Estado a la población desempleada como contraprestación para recibir ayuda social o de desempleo) y a las transformaciones que sufría el sistema subsidiario, además de demandar garantías para los desempleados y trabajos dignos no sólo para los desempleados sino también para los trabajadores precarios obligados a tener trabajos a tiempo parcial o eventuales a falta de algo mejor (Mathers, 1999). En estas movilizaciones, surgió la lucha contra la «Europa del Capital» con mayores inquietudes sobre el proceso de globalización capitalista y sus efectos sobre las condiciones de los trabajadores y el estado del bienestar.
Tabla: Cumbres relevantes del Consejo Europeo, 1997 – 2002
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Fecha |
Evento |
Decisiones políticas |
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1997 (Noviembre) |
Cumbre de Luxemburgo |
Acuerdo sobre Estrategia de Empleo compatible con el proceso de los Planes de Acción Nacional para el Empleo |
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1998 (Junio) |
Cumbre de Cardiff |
Énfasis en conseguir la integración del mercado |
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1999 (Junio) |
Cumbre de Colonia |
Pacto Europeo de Empleo para dar un papel mayor al «diálogo social» entre empresarios y sindicatos |
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2000 (Marzo) |
Cumbre de Lisboa |
Se fija como objetivo incrementar la tasa de población activa y el «pleno empleo» para el 2010; compromiso de establecer nuevas políticas de inclusión social |
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2000 (Diciembre) |
Cumbre de Niza |
Declaración de apoyar la Carta Europea de Derechos Fundamentales; compromiso de crear Planes de Acción Social para la inclusión social |
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2001 (Marzo) |
Cumbre de Estocolmo |
Fijación de metas intermedias para los objetivos de Lisboa y acuerdo de promover progresos en política económica y social |
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2002 (Marzo) |
Cumbre de Barcelona |
Se fijan los objetivos para asegurar el cuidado de los niños y aumentar la edad de jubilación |
El proceso conocido como «Proceso de Colonia» (tras 1999) supone un intento de usar el «diálogo social» para reconciliar las presiones sobre el mercado laboral con la política macro-económica de la Eurozona. Esto trajo consigo una serie de pactos nacionales o acuerdos voluntarios entre empresarios, sindicatos y gobiernos a finales de los 90 (Gill et al, 1999). Sin embargo, la postura deflaccionista en políticas macro-económicas y las continuas presiones de los empresarios por empleos más «flexibles» (en realidad, más precarios), así como el recorte de impuestos y el uso generalizado de sistemas de jubilación anticipada, intensificó el conflicto empresarios-sindicatos. En 1999-2000 las negociaciones entre los agentes sociales y empresarios se rompieron en Dinamarca, Francia, Finlandia, España y algunas zonas de Alemania (Gold et al, 2000)
Desde el Consejo Europeo de Lisboa (Marzo 2000) las políticas sociales y de empleo tomaron un tinte claramente neo-liberal, separándose del «diálogo social» de Colonia. En realidad, de acuerdo con Will Hutton (2002) los compromisos de la cumbre de Lisboa «vienen directamente de los cánones del conservadurismo americano y de los consensos de Washingtonvii. La inclusión social (…) es una invocación de la importancia de los empleos para aliviar todos los males sociales – empleos cuyo crecimiento se detiene, dice Lisboa, con (…) medidas que incrementan los ingresos de los trabajadores e inhiben la movilidad y la búsqueda de trabajo».
Conclusiones
Una interpretación es que las políticas macroeconómicas que nacieron en Maastricht han proporcionado tanto presiones como excusas para políticas neoliberales del mercado laboral. Según la Organización Internacional del Trabajo (OIT), el «aumento del desempleo y la recesión en Europa occidental a principios de los 90 puede deberse al aumento desorbitado de los tipos de interés reales a que dieron lugar a las políticas monetarias estrictas y las restricciones presupuestarias y salariales – asociadas claramente a los requisitos de la Unión Monetaria y unas políticas de empleo adaptadas a recortar costes laborales».viii Pero el Mercado y la Moneda Única – incluso siendo un proyecto fundamentalmente capitalista – no funcionó como se pensó en Maastricht. Las limitaciones que se fijaron a los gobiernos para gastar y endeudarse eran demasiado fuertes; pero esto podría haber sido diferente y podría cambiar todavía (Hutton, 2002; Godley, 1997; Abraham, 1999). Algunos empresarios se arrepienten de las políticas monetarias y fiscales restrictivas que se adoptaron en los primeros años del Mercado Único Europeo. Más aún, algunos gobiernos se tienen que esforzar para mantener su gasto y deuda pública dentro de los límites, especialmente Alemania y Francia que podrían presionar para que hubiese una relajación de los criterios presupuestariosix. En este aspecto podrían encontrar apoyo en el FMI, que en su informe de Septiembre del 2003 «avisaba que una aplicación demasiado rígida de las normas fiscales europeas podría poner la Eurozona en peligro».x Sin embargo el informe también criticaba a los gobiernos europeos por sus «estados de bienestar demasiados caros y su rígidos mercados laborales». Mientras algunos críticos de la estructura de Maastricht ven en el abandono de los criterios de convergencia como una pre-condición de una forma de capitalismo más Keynesiana y socialdemócrata, los empresarios y los defensores supra-nacionales del neoliberalismo preferirían que se usase la oportunidad para recortar a{un más la carga fiscal de las empresas.
Por tanto, sugerir una reformulación radical de la política social y de empleo de la UE, ni es una utopía ni idealiza un modelo de capitalismo Keynesiano en la medida en que puede que sostenga algunos de los argumentos contra la «camisa de fuerza de Maastricht». Un replanteamiento debe empezar sosteniendo que Europa son, o debería ser, las personas y no un mercado, y que el trabajo no es una mercancía. En vez de maximizar la tasa de población activa, el objetivo principal de la política debería ser habilitar a la gente a poder tener mejores condiciones laborales y calidad de vida. En el caso de los desempleados y trabajadores precarios esto supone protegerles y ayudarles a protegerse a sí mismos contra las fuerzas de mercado – el proceso de ‘des-mercantilización’ -. La ‘des-mercantilización’ debería centrarse en incrementar los derechos y servicios. Esa es la perspectiva que debería tomar el diseño de las políticas subsidiarias, la de los desempleados y sus necesidades en vez de la de los empresarios.
Las medidas contra la pobreza y por los derechos de los desempleados deberían ir más allá de garantizar el salario mínimo, para incluir el derecho a la educación y preparación, asistencia médica, hogar, actividad cultural, oportunidades para ponerse en contacto con la sociedad y para la movilidad geográfica. Estos son servicios públicos fundamentales, que requieren financiación y redistribución de la riqueza y salario para convertir el beneficio privado en fondos públicos.
____________________________________________________________________ Anne Gray es investigadora de la Universidad London South Banki
Resúmen/Traducción: Beatriz Erretrea, Vicente Moreno y Tom Kucharz.
i Este texto es un resumen de un capítulo del libro de Anne Gray, «Unsocial Europe; Social Protection or Flexploitation» publicado en Ingles en el editorial Pluto Press, Londres 2004. Para más información consulten la pagina Web http://www.plutopress.com.
ii «Dumping social» consiste en la existencia de condiciones laborales desiguales entre países y empresas del mismo sector que favorecen a los sectores exportadores, con lo que se desarrolla una «competencia desleal» basada en precarias condiciones laborales y bajos salarios nota de los editores.
iii criterios de convergencia
iv Expresión utilizada en teoría económica que postula que el crecimiento económico, más tarde o más temprano, acaba beneficiando también a los de abajo porque gotea a través de mayores empleos, ingresos y posibilidades de consumo.
v Ver EIROonline (European Industrial Relations observatory), www.eiro.eurofound.ie/1998/12/InBrief/EU9812129N.html
vi Las Euromarchas era un movimiento a nivel europeo que surgió en 1995. En 1997 fue capaz de movilizar varios miles de personas en decenas de marchas que recorren toda Europa reivindicando la dignidad humana frente a la Europa del Capital, los derechos sociales, un empleo digno, una Renta Básica, la libre circulación de las personas, protestando contra la exclusión de millones de personas y el racismo institucional de la UE nota de los editores.
vii Lo que se conoció como «Consenso de Washington» se refiere a las líneas de actuación políticas desarrolladas por los países del G-7 (luego G-8 con Rusia) en 1990, incluyendo presupuestos muy rígidos y un nivel bajo del endeudamiento público, privatización del patrimonio público, determinación mercantil de los tipos de interés, y desregulación del mercado laboral, financiero y otros.
viii «Perspectives», editorial de Patrick Bollé en International Labour Review 1997, vol. 136, no.4, p 577.
ix Ver Financial Times, 29-08-2003, p.6; «More states ready to challenge stability pact, says Schröder’.
x Ver Charlotte Denny y Larry Elliot, «IMF warns trade gap could bring down dollar’ en The Guardian, 19-09-2003.