Siete décadas sin Fuerzas Armadas

Dichosa la madre costarricense que sabe que su hijo al nacer jamás será soldado.

Ryoichi Sasakawa

En el mundo existen alrededor de 25 países que no poseen Fuerzas Armadas como institución permanente. En el caso de América Latina y el Caribe se destacan, además de Costa Rica, Barbados, Dominica, Granada, Haití, Panamá, San Cristóbal y Nieves, Santa Lucía y San Vicente y las Granadinas. En estos nueve casos los países del Caribe han depositado la seguridad de su soberanía en el Sistema Regional de Seguridad. En el caso de Granada y de Panamá, la desaparición de su fuerza armada estuvo directamente vinculada a la invasión estadounidense en 1983 y 1990, respectivamente. En Panamá, la Constitución abolió las Fuerzas Armadas en 1994. En el caso de Haití, fueron disueltas en 1995; sin embargo, allí ha habido idas y vueltas en los intentos por restablecer esta institución en un contexto de crisis del aparato estatal. Los últimos presidentes hablaron de reconstitución de las Fuerzas Armadas, pero sobre la base de que algún país u organismo financiara esta institución. Sin embargo, el criterio de la Misión de las Naciones Unidas para la Estabilización en Haití (Minustah) ha sido que en el país se requiere una fuerza policial profesional y no el restablecimiento de fuerzas militares.

En el caso costarricense, la abolición de las Fuerzas Armadas se efectuó en forma paralela y coetánea a la creación de la Organización de Estados Americanos (oea) y el establecimiento del Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (tiar). Costa Rica decidió incorporarse a estos tratados como base de una estrategia para asegurar su soberanía territorial, fundada en el apoyo de estos tratados internacionales. En general, los países que han disuelto o abolido sus fuerzas militares son microestados o Estados insulares. Esto facilita el establecimiento de una fuerza policial efectiva para asegurar el imperio de la ley. Sin embargo, en una visión con fuerte peso en el «realismo», es problemático no poseer instrumentos de fuerza para defender la soberanía territorial, política y económica en un sistema internacional anárquico.

Por otro lado, en los casos de los países insulares que tienen sobre todo fronteras marítimas, los conflictos de delimitación territorial que en general han estado asociados al uso o a la amenaza del uso de la fuerza prácticamente son inexistentes. En el caso costarricense, por el contrario, una parte esencial de su historia moderna ha estado vinculada a conflictos, principalmente con Nicaragua, y es allí donde el tema sobre cómo se defienden y cómo actúan los países desarmados es una cuestión central.

La Segunda República de Costa Rica surgió de una revolución liderada por José Figueres Ferrer (1906-1990), que tuvo como fundamento el restablecimiento de un sistema de elecciones democráticas y se propuso poner fin a la corrupción y modernizar el Estado^[1]. En la revolución triunfó el Ejército de Liberación Nacional (eln), que luego se transformaría en el Partido Liberación Nacional, partido eje del sistema político costarricense durante los últimos 70 años. La revolución recibió el apoyo de la Legión del Caribe, que se enfrentaba a la «Internacional de las Espadas» representada por los dictadores Anastasio Somoza de Nicaragua, Rafael Leónidas Trujillo de República Dominicana, Fulgencio Batista de Cuba y Marcos Pérez Jiménez de Venezuela. En el ámbito doméstico, Figueres tomó la decisión de mantener las conquistas sociales alcanzadas por el gobierno previo a la revolución, que tenía un soporte en una coalición que incluía desde la Iglesia católica hasta el Partido Comunista. Pero el presidente costarricense debió enfrentar el problema de que la «internacional» de los dictadores tenía el apoyo de Estados Unidos, en el contexto de la emergencia de la Guerra Fría y luego del triunfo estadounidense en la Segunda Guerra Mundial, y el hecho de que los apoyos a quienes luchaban contra las dictaduras en la región reclamaban la expansión y el desarrollo de proyectos revolucionarios más allá de las fronteras del país centroamericano.

El 1o de diciembre de 1948, Figueres Ferrer le dio un mazazo a una de las torretas del Cuartel Bellavista para simbolizar la decisión de abolir las Fuerzas Armadas. Esta decisión quedó plasmada posteriormente en la Constitución Política de Costa Rica. Y junto con la supresión de las Fuerzas Armadas, se tomó la decisión de entregar el Cuartel Bellavista para uso cultural: hoy es el Museo Nacional de Historia costarricense. En fechas recientes, a los pies de este antiguo cuartel se construyó la Plaza de la Democracia, para reflejar la importancia de la democracia en la vida de la sociedad costarricense y en la definición de sus derroteros políticos, sociales y culturales.

Costa Rica es una democracia más que centenaria; sin embargo, poco después de la Primera Guerra Mundial, en 1917, se produjo un golpe de Estado y se instauró un gobierno dictatorial al mando del general Federico Tinoco. Cabe recordar que el Canal de Panamá empezó a funcionar en 1914, una época en la que el conjunto de América Central y el Caribe, además de México, era prioritario para los intereses de EEUU. A inicios del siglo xx, Washington intervino con sus tropas en México, Nicaragua, República Dominicana, Haití y Cuba. El denominado «corolario de Roosevelt» transformó a EEUU en la policía del Caribe^[2].

El gobierno de Tinoco enfrentó una fuerte resistencia interna y no contó con el reconocimiento de EEUU. El aislamiento diplomático y las reducidas capacidades de gestión evidenciaron una creciente declinación del poder del Ejército, y ello llevó a que, dos años después del golpe de Estado, el general Tinoco dejase el poder. Durante este periodo, además, producto de la situación fiscal y financiera, se redujo el presupuesto militar, lo que debilitó aún más a la institución. El interés estadounidense en esta región era la estabilidad, el respeto al orden que la potencia del Norte establecía, y se consideraba que, más que Fuerzas Armadas, lo que se requerían eran Guardias Nacionales. Esta ha sido una visión permanente de EEUU para la subregión de Centroamérica y el Caribe. En 1921 se produjo la denominada Guerra del Coto, un conflicto en la frontera con Panamá. EEUU había establecido un fallo respecto a la frontera en septiembre de 1914, el fallo White, y luego de las escaramuzas de febrero de 1921 Washington obligó a Costa Rica y Panamá a aceptar este fallo. Ambos países estuvieron prácticamente una década sin relaciones diplomáticas y recién en 1941 firmaron un acuerdo por medio del cual quedó delimitada la frontera. Allí se constituyó el Parque de la Amistad, un parque fronterizo binacional que fue declarado Patrimonio de la Humanidad en 1983; la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (Unesco) sugirió el cambio de nombre al de Parque Internacional de la Paz en 1998. En la actualidad, constituye una gran reserva de biodiversidad. La delimitación de fronteras entre Costa Rica y Nicaragua ha sido compleja, un proceso extremadamente largo, y recién en 2017 se resolvió el último conflicto derivado de la invasión nicaragüense a territorio costarricense. La Corte Internacional de Justicia (cij) ordenó el retiro de las tropas nicaragüenses y obligó a Nicaragua a pagar los daños ocasionados en Isla Portillos. Posteriormente, la cij emitió un fallo que delimita las fronteras marítimas entre ambos países, tanto en el océano Pacífico como en el mar Caribe.

Retomando el tema de la revolución de 1948, Costa Rica estaba ubicada, en la práctica, entre dos protectorados estadounidenses. La guerra civil costarricense conllevó un rápido triunfo de las fuerzas revolucionarias. Esta insurrección tuvo su origen inmediato en las anomalías y los fraudes que se presentaron en las elecciones del año 1948. Figueres Ferrer fue el líder que se enfrentó al gobierno de Rafael Ángel Calderón Guardia, quien encabezaba el Partido Republicano Nacional. El eln liderado por Figueres sumó a exiliados políticos de los países de la «Internacional de las Espadas». Se consiguieron recursos para proveer de armas a esta fuerza militar emergente que tenía una fuerte cohesión alrededor del ideario democrático y de la restauración del sufragio como instrumento esencial para alcanzar el poder. Luego del triunfo, se estableció una Junta de Gobierno, que instauró la Segunda República, y dos años después esta Junta, liderada por Figueres, entregó el poder y llamó a elecciones^[3]. La expectativa que generó el triunfo del eln más allá de las fronteras llevó a buscar el derrocamiento de Somoza para continuar con las otras dictaduras. Pero esta perspectiva apuntaba en contra del interés esencial de EEUU: la estabilidad y el orden en el conjunto de la cuenca del Caribe. Además, EEUU no percibía con claridad los objetivos de la revolución emergente, particularmente el fuerte acento socialdemocrático del nuevo liderazgo.

Por lo tanto, Figueres se enfrentaba a una compleja situación. Existía una fuerte amenaza militar en la frontera Norte por parte de las tropas de Somoza, EEUU miraba con aprehensión la expansión de la revolución y, en el frente interno, los exiliados que exigían continuar la revolución se amotinaron. En este contexto, Figueres Ferrer pergeña una decisión estratégica que evidencia una clara comprensión de los márgenes de acción políticos que le establecía a Costa Rica estar ubicada entre dos protectorados estadounidenses. Esto hacía que la posibilidad de un conflicto de envergadura de carácter militar fuese imposible desde la perspectiva de la definición de los intereses de los EEUU. A su vez, mantener el viejo Ejército significaba destinar importantes recursos para una institución que se había mostrado ineficiente y que no era instrumental para asegurar el imperio de la ley. En tercer lugar, el compromiso y la visión socialdemócrata de Figueres requería que su movimiento no fuese percibido por EEUU como una «revolución comunista».

Por lo tanto, la decisión de abolir el Ejército evidenció que la revolución triunfante se deshacía de los instrumentos de fuerza que pudiesen desestabilizar el statu quo y el orden imperante impuestos por EEUU. Así también Figueres demostró de manera clara que su pensamiento político democrático y social no se conciliaba con visiones comunistas, ni con las visiones emanadas desde la Unión Soviética. Su proyecto político tenía, en efecto, un fuerte carácter anticomunista, que se expresó en la proscripción del Partido Comunista hasta los años 70. Adicionalmente, Costa Rica se sumó al tiar, principal instrumento internacional de carácter militar de EEUU, y a la Organización de Estados Americanos (oea) como institución política hemisférica. Con ello también lograba inhibir una eventual intervención sobre la revolución de parte de EEUU, o un apoyo abierto a sus opositores^[4]. Este conjunto de decisiones estratégicas de Figueres, además de «guardar algunas armas» de su propio ejército revolucionario, le aseguraron la estabilidad política y la proyección a la Segunda República. La seguridad quedó a cargo de la Guardia Civil costarricense, creada en 1949.

La principal amenaza que debió enfrentar la joven república fue la invasión promovida desde Nicaragua por Calderón Guardia, con el apoyo de la Guardia Nacional nicaragüense, institución armada heredada de la invasión estadounidense. En diciembre de 1948, Costa Rica solicitó la ayuda de la oea y la aplicación del tiar. El organismo hemisférico tomó decisiones inmediatas y apoyó las demandas de los nuevos gobernantes costarricenses. El tiar desarrolló acciones en 21 oportunidades entre 1948 y 1980. En el caso de Costa Rica y Nicaragua, en tres oportunidades -1948, 1955 y 1978-1979-, todas ellas ligadas a disputas territoriales.

La estabilidad interna no sufrió mayores alteraciones desde esa época. Los incidentes, amenazas e invasiones continuaron en la frontera con Nicaragua. Fue así como en 1955 se produjo una nueva incursión desde ese país y nuevamente la acción del tiar y de la oea detuvo la invasión y evitó un escalamiento mayor. En 1978-1979, se produjeron nuevas agresiones por parte de la Guardia Nacional nicaragüense en la zona fronteriza de Costa Rica. La aviación somocista bombardeó la frontera cerca de algunas escuelas. Esto llevó a que el presidente Rodrigo Carazo tomara la medida de retirar la Guardia Civil de la frontera, solicitar ayuda a los gobiernos de la región y viajar a la sede de la Organización de las Naciones Unidas (onu). La respuesta inmediata fue de Venezuela, que le señaló al gobierno de Somoza que cualquier nueva incursión sobre territorio costarricense sería respondida por la Fuerza Aérea venezolana. El presidente Carazo, en la onu, señaló que no iba a solicitar ayuda militar sino a buscar apoyo para crear una entidad educativa capaz de cambiar la mente de las nuevas generaciones. Consecuentemente, solicitó al secretario general Kurt Waldheim que efectuase las consultas necesarias para el establecimiento de la Universidad para la Paz, que finalmente fue creada por la Asamblea General de la onu en 1980.

La Constitución y las leyes sobre seguridad pública

La Junta fundadora de la Segunda República declaró oficialmente disuelto el Ejército nacional y consideró que un buen cuerpo de policía era suficiente para garantizar la seguridad del país. El artículo 12 de la Constitución de 1949 proscribe el Ejército como institución permanente. Allí se señala que para «la vigilancia y conservación del orden público habrá las fuerzas de policía necesarias. Solo por convenio continental o para la defensa nacional, podrán organizarse fuerzas militares, unas y otras estarán siempre subordinadas al poder civil; no podrán deliberar ni hacer manifestaciones o declaraciones en forma individual o colectiva». Así también, el artículo 147 establece en forma clara el liderazgo civil. En este artículo se indica que «el Consejo de Gobierno lo forman el Presidente de la República, y los Ministros, para ejercer bajo la presidencia del primero las siguientes funciones: 1. Solicitar a la Asamblea Legislativa la declaración de estado de defensa nacional y la autorización para declarar el reclutamiento militar, organizar el ejército y negociar la paz». De igual forma, la Constitución establece la primacía del Tribunal Supremo de Elecciones (tse) en cualquier circunstancia. Es así como en el artículo 102 se señala que el tse, en el numeral 6, «dictar con respecto a la fuerza pública, las medidas pertinentes para que los procesos electorales se desarrollen en condiciones de garantías y libertad irrestrictas». Cabe destacar que uno de los actos políticos formales institucionales de la tradición democrática costarricense es que cada cuatro años el mando de la policía le es entregado al inicio del proceso electoral al presidente del tse. En el artículo 102, se destaca que «en el caso que esté decretado el reclutamiento militar, podrá igualmente el tribunal dictar las medidas adecuadas para que no se estorbe el proceso electoral, a fin de que todos los ciudadanos puedan emitir libremente su voto». Y para confirmar la clara perspectiva de liderazgo civil aun en situaciones de emergencia, el artículo 109 señala que no podrán ser elegidos diputados ni inscriptos para esa función «los militares en servicio activo».

Nuevas amenazas a la seguridad

La violencia genera inseguridad y vulnerabilidades. Impacta en el ejercicio de los derechos de las personas. Destruye oportunidades de progreso y cierra opciones de futuro, que van más allá de una generación. La violencia incide negativamente en las posibilidades de desarrollo y el progreso personal, familiar y del país. El incremento de la violencia vulnera la participación democrática, debilita la institucionalidad desinstitucionalizándola. Genera altos costos al conjunto de la sociedad, que se expresan en importantes efectos sobre el pib. La violencia genera una mayor inequidad y una creciente discriminación. Los sectores menos privilegiados no logran tener acceso a los bienes públicos. La violencia tiende a producir más violencia. La dificultad para dar respuestas adecuadas fomenta la impunidad, que redunda en más violencia.

De acuerdo con los resultados de la encuesta del Centro de Investigación y Estudios Políticos (ciep), la población costarricense ubica los temas de inseguridad y delincuencia como el principal problema del país (21%), seguidos del desempleo (15%), la corrupción (14%) y el costo de vida (13%). Esta percepción se correlaciona con el incremento de los homicidios dolosos, que sobrepasan los dos dígitos y escalaron a 12,1 por cada 100.000 habitantes, la cifra más alta de la historia del país. En todo caso, esta cifra no puede compararse con las del Triángulo del Norte de Centroamérica: el promedio en América Latina y el Caribe es de 24 por cada 100.000 habitantes. Las autoridades costarricenses atribuyen este aumento al narcotráfico, con una incidencia directa en al menos 60% de los casos, que están vinculados a luchas territoriales y ajustes de cuentas entre las bandas.

La responsabilidad principal de la investigación de estos homicidios recae en el Organismo de Investigación Judicial (oij), dependiente de las más altas autoridades judiciales, la Corte Suprema. El crimen organizado es la principal amenaza a la democracia, la estabilidad y la gobernabilidad en América Latina y el Caribe, ya que desarrolla un conjunto de actividades ilícitas -además de involucrarse en actividades lícitas por medios ilegales-, entre las que, en el caso de Costa Rica, se destacan principalmente el narcotráfico, la trata de personas, el tráfico de órganos y el lavado de dinero.

Las principales raíces del narcotráfico en Centroamérica datan de los años 80 y están ligadas directamente a las redes creadas por las acciones del programa Irán-Contras, durante la guerra en Centroamérica. Por su ubicación, Centroamérica sirve de puente entre los mayores productores de cocaína (Colombia, Perú y Bolivia) y el mayor consumidor: EEUU. También la presencia de puertos en ambos océanos le permite ser una ruta de exportación hacia otros continentes. En toda la región, incluida Costa Rica, el crimen organizado ha ido ganando fuerza. Además, por la difusión de formas de pago en drogas y el estándar de vida costarricense también se desarrolla, aunque pequeño, un mercado de consumo. Los acuerdos internacionales se expresaron en el Parlamento con la creación de la Comisión Especial de Seguridad y Narcotráfico y en el mejoramiento de los equipos policiales.

La trata de personas es un problema que se sigue agravando y los recursos para hacerle frente siguen siendo insuficientes. Según datos de la Dirección de Migraciones, entre 2010 y la actualidad se han reportado 211 casos, 22 de ellos en 2018^[5]. El fin principal es la explotación sexual y la laboral. El tráfico de órganos también ha evidenciado que hay redes criminales que operan desde Costa Rica. Una red reclutaba a «donantes» a quienes les pagaban aproximadamente 10.000 dólares estadounidenses por riñón, órgano que vendían por 140.000 dólares. Entre quienes operaban la red destacan personas de nacionalidad costarricense, griega, ucraniana e israelí, lo que denota el alcance internacional de la red^[6].

El lavado de activos es otra lucrativa actividad ilegal del crimen organizado. En Costa Rica se detuvo a una mafia que, bajo el camuflaje de una empresa de apuestas por internet, lavó cientos de millones de dólares. Los bancos nacionales revisan constantemente los flujos y se han incrementado las regulaciones en la materia. Entre las amenazas emergentes están asimismo los impactos del cambio climático y pandemias como la del virus del Zika. También la creciente llegada de drogas sintéticas. Igualmente, la biodiversidad enfrenta diversos tipos de amenazas.

Cooperación internacional en materias de seguridad

Costa Rica ha suscrito con diversos países acuerdos de cooperación en materia de seguridad, con énfasis en áreas referidas a la vigilancia marítima y aérea en relación con el accionar del crimen organizado y la narcoactividad. Entre las principales áreas de cooperación se destacan el Acuerdo de Patrullaje Conjunto entre Costa Rica y Estados Unidos (1999), con el fin de suprimir el tráfico ilícito de estupefacientes (ley No 7929)^[7]; el Acuerdo de Cooperación entre Colombia y Costa Rica (ley No 32497) para la lucha contra el tráfico de drogas (2004)^[8]; la donación por parte del gobierno de China de 50 millones de dólares para la construcción de una moderna Escuela de Policías (2014)^[9]; la firma de un acuerdo de cooperación entre EEUU y Costa Rica por 30.725.000 dólares en materia de seguridad para equipamiento, capacitación y crimen organizado (2016)^[10]; la donación de 5.000.000 dólares por parte de China para temas de seguridad ciudadana y para «la compra de recurso aéreo y marítimo para reforzar la lucha contra el narcotráfico y el crimen organizado» (2017)^[11]; la donación de tres carros blindados por parte de EEUU como parte de un acuerdo firmado en 2016 para combatir el crimen organizado, con un valor de 603.000 dólares (2018)^[12]. Cabe destacar que Costa Rica se abstiene de participar en los órganos de coordinación de seguridad centroamericanos cuando se tratan temas militares.

Desarme global: el rol costarricense

Consecuente con el desarme nacional, Costa Rica aboga por un desame global. Es así como promovió la aprobación del Tratado sobre la Prohibición de las Armas Nucleares en la onu. La importancia de este tratado radica en que es el único compromiso vinculante de desarme en esta materia. A la fecha, solo ha sido ratificado por 11 países y para entrar en vigor necesita 50. Su principal objetivo es evitar la proliferación de las armas nucleares, incentivar la cooperación en los usos pacíficos de la energía nuclear y promover el desarme nuclear y el desarme general y completo^[13]. El presidente y Premio Nobel de la Paz Óscar Arias Sánchez lideró a su vez el proceso de aprobación del Tratado sobre Comercio de Armas, que fue firmado por 130 Estados en el seno de la onu. Entró en vigor el 24 de diciembre de 2014 y regula el comercio internacional de armas convencionales, desde armas pequeñas hasta carros de combate, aeronaves y buques de guerra.

Reflexiones finales

José Figueres Ferrer analizó las circunstancias internacionales en las que se desarrolló la revolución de 1948 y la creación de la Segunda República. Comprendió la posición, la ubicación y el espacio de Costa Rica en el contexto regional e internacional. Sobre la base de ese análisis, tomó decisiones trascendentes, como la abolición del Ejército como institución permanente en Costa Rica. Ello le ha permitido al país usar su «poder suave» más allá de su tamaño y recursos. Por otra parte, los dineros del gasto militar se destinan a planes de educación y salud. El país puso la democracia y los derechos humanos en el centro de las políticas estatales. Cabe destacar que el presidente Carlos Alvarado (2018-2022) se juramentó en la Plaza de la Democracia y juramentó a su gabinete en el lugar en que fue abolido el Ejército, como reafirmación de la voluntad histórica de los costarricenses de ser un país sin Fuerzas Armadas. Un Estado desmilitarizado desde hace siete décadas.

Notas: