Entre la precarización y el mando: los Consejos de Salarios de Uruguay

El artículo analiza los Consejos de Salarios de Uruguay como una respuesta política a los cambios de la composición del trabajo. Procura demostrar, por medio de una comparación con la institución clásica, que no son una vuelta atrás, hacia la mediación de los conflictos. Envuelven, por el contrario, una combinación novedosa de precarización y mando, que invierte las relaciones del estado con el trabajo y el capital. Por esta vía, saldrán a luz los conflictos que la institución encierra y las tendencias capaces de ponerla en crisis.

Introducción

Los Consejos de Salarios de Uruguay parecen un anacronismo. Las comisiones tripartitas fueron la institución típica para la mediación de los conflictos del empleo industrial, a mediados del siglo XX. Su reaparición a comienzos del siglo XXI, en cambio, impresiona como un ingrediente anómalo en el paisaje de la precarización. Curiosamente, los análisis corrientes no vinculan a las instituciones políticas con las transformaciones del trabajo. Por lo general, consideran a los Consejos de Salarios como un cambio de la política laboral y el interés se concentra en establecer las consecuencias sobre variables económicas o sociales, con el propósito de sacar conclusiones acerca de la mejor alternativa en función de sus resultados.

Este artículo no tiene por objeto estudiar los efectos económicos y sociales de los cambios institucionales, sino buscar su causa eficiente en los conflictos políticos. Analiza los Consejos de Salarios de Uruguay como una respuesta a las modificaciones de la composición del trabajo. Se vale de una comparación con la institución clásica para demostrar que no se trata de una vuelta atrás, hacia la mediación de los conflictos, sino de una inversión de las relaciones del estado con el trabajo y el capital. Siguiendo ese hilo, se pondrán de manifiesto, no sólo los conflictos que la institución encierra, sino también las tendencias capaces de ponerla en crisis.

Empezaremos por ver las características de la institución clásica, luego analizamos los actuales Consejos de Salarios y, por último, reunimos las conclusiones.

La institución clásica y la clase obrera masiva

Los Consejos de Salarios de Uruguay son «comisiones tripartitas, integradas por el gobierno, sindicatos y empleadores, constituidas por ramas de actividad, que tienen la facultad de fijar salarios mínimos» (Ermida 2006: 4).

Fueron creados a mediados del siglo XX como respuesta política a la formación de una clase obrera masiva. Los estudios del período destacan el crecimiento de la población urbana y un aumento de la cantidad de obreros industriales, a partir de la década de 1930. Las características de la organización del trabajo y las formas de lucha y organización de los trabajadores definen, a su vez, una composición particular (Negri 2002). El taylorismo incorporó grandes masas de obreros no especializados a la producción industrial; los mejores salarios fueron el medio utilizado para atraer a los trabajadores a las fábricas y someterlos a la disciplina. Son una figura novedosa, ajena a las tradiciones proletarias del novecientos, pero altamente dinámica, que escapa de la miseria rural buscando una vida mejor y más libre. Estos sujetos protagonizaron un intenso ciclo de luchas y organización, que recompuso el movimiento obrero, luego de la dispersión de los años treinta, bajo nuevas formas (Errandonea y Costabile 1969). Sindicatos masivos, que reúnen a todos los trabajadores por ramas de actividad, incluyendo a los no calificados y con independencia de los partidos políticos, reemplazan a las viejas sociedades de resistencia por oficios (Rodríguez 1966).

Los Consejos de Salarios procuraron disciplinar a esa figura tumultuosa, organizarla como fuerza de trabajo, reemplazar sus organizaciones autónomas y subordinar sus necesidades y deseos al capital.

La ley 10.449, del 12 de noviembre de 1943, define el alcance, la organización y los propósitos de la institución. En primer lugar, la norma refiere exclusivamente al comercio, la industria y los servicios privados. La discusión parlamentaria rechazó la extensión al medio rural por considerarla como una introducción de la lucha de clases en el campo, que rompería la armonía entre los peones y el patrón. No tuvo tampoco en cuenta a los funcionarios públicos, sometidos a procedimientos clientelares de ingreso, retribuciones y retiro por los partidos políticos. Dejó fuera, en fin, también las múltiples formas de trabajo familiar y no asalariado.

En segundo lugar, la ley organiza los Consejos de Salarios como instituciones descentralizadas. Indica al Poder Ejecutivo que clasifique esas actividades por grupos y en cada grupo instale un Consejo de siete miembros: tres designados por el gobierno, dos electos por los patronos y dos por los obreros. La norma no considera a los trabajadores como sujeto activo, sino como objeto de representación, ignora las organizaciones existentes y pretende sustituirlas por representantes electos. Las disposiciones regulan cuidadosamente el procedimiento electoral, establecen las condiciones que deben reunir los representantes y determinan que sean designados por el gobierno si alguna parte no concurre a la elección.

Por último, su cometido es fijar salarios mínimos. La ley define el salario mínimo como «aquel que se considera necesario, con relación a las condiciones económicas que imperan en el lugar, para asegurar al trabajador un nivel de vida suficiente, a fin de proveer a la satisfacción de las necesidades físicas, intelectuales y morales». Cada Consejo debe determinar las categorías de trabajadores existentes en su rama de actividad y establecer los ingresos mínimos por categoría. Las decisiones se toman por mayoría y son obligatorias en todo el grupo definido. La norma sólo admite una observación del Poder Ejecutivo, de manera excepcional y con el propósito de aumentar los salarios, cuando un acuerdo sea «demasiado bajo».

En suma, la formación de una clase obrera masiva, con luchas y organizaciones autónomas de los partidos y el gobierno, tuvo como respuesta política la creación de una institución particular. Bajo su forma clásica, los Consejos de Salarios procuran aislar a los obreros de otros trabajadores vinculados por distintos tipos de explotación. Reproducen la forma de organización por ramas de actividad de los trabajadores, con el propósito de reemplazar sus expresiones autónomas. No establecen una relación paritaria entre obreros y patronos, ni imponen tampoco el predominio del estado. Su peculiar diseño procura subordinar las necesidades de los trabajadores al capital, introduciendo al gobierno como mediador de los conflictos.

Los Consejos de Salarios se convirtieron en una institución clásica del estado uruguayo (Lanzaro 1986). No obstante, fueron desbordados por una circulación de las luchas que extendió la organización sindical a los funcionarios públicos, movilizó a los asalariados rurales y convergió con otros grupos sociales en una articulación de las diversas facetas del trabajo. Luego de fuertes discusiones acerca de la participación, los sindicatos intervinieron en las elecciones de los Consejos con sus propios candidatos. Por esa vía, las organizaciones obreras penetraron en las instituciones del estado y volvieron corriente la práctica de obviar la elección para designar directamente a los delegados sindicales. La integración de los Consejos permitía que, en caso de desacuerdo, el gobierno pudiera inclinar la decisión tanto hacia los obreros como hacia los patrones, pero también hizo posible que los sujetos sociales acordaran entre sí, incluso contra la opinión del gobierno. En los hechos, las negociaciones se desenvolvían previamente entre sindicatos y empresas, y el Consejo de Salarios sólo se reunía después, integrando a los delegados gubernamentales para formalizar los acuerdos (Mantero 2006).

Los trabajadores se recompusieron como clase, introdujeron sus organizaciones en las instituciones del estado y subvirtieron su funcionamiento. Las luchas obreras empujaron los salarios por delante de la productividad (Quijano 1985), las empresas trasladaron los aumentos a los precios y desplazaron los conflictos hacia el gobierno, que administra la inflación para restablecer las ganancias. El salario se convierte en una variable independiente, que determina la dinámica del conjunto. Necesidades y deseos de la población chocan cada vez más con los límites del capital y el estado, produciendo sujetos antagónicos que ponen en crisis las mediaciones institucionales. A partir de 1968, los gobiernos pasaron a administrar directamente los salarios por decreto en el marco de medidas de excepción. Seguidamente, la dictadura militar restableció la autoridad de las patronales, ilegalizó a los sindicatos y se atribuyó la facultad de determinar las retribuciones de la actividad privada.

Los Consejos de Salarios reaparecieron brevemente, entre 1985 y 1990, para reordenar las relaciones laborales en la transición democrática. Sin embargo, para la década del noventa, los gobiernos abandonan tanto la negociación colectiva como la administración de los salarios. Prevalece desde entonces un enfoque que confía en la desregulación para reducir los costos del trabajo, aumentar la demanda de empleo y subordinar la evolución de los salarios.

Los nuevos Consejos de Salarios y la precarización del trabajo

Los Consejos de Salarios reaparecieron, a partir del año 2005, como respuesta política a una composición del trabajo distinta del período clásico.

Los estudios destacan la difusión de la precariedad desde comienzos de la década de 1990. Sólo la mitad de la población económicamente activa estaba ocupada en el período en empleos por tiempo indefinido y con seguridad social (Supervielle y Quiñones 1999). Los problemas de empleo no son sinónimo tanto de falta de trabajo como de diferencias de acceso a derechos y servicios asociados al trabajo dependiente. La flexibilización laboral, la subcontratación de actividades y la implicación con las empresas disgregaron la figura del trabajo como sujeto masivo. La relación laboral no se limita a algo que ocurre entre obrero y patrón dentro de la empresa; el mando sobre el trabajo se extiende como un control de redes productivas en la sociedad. Los sindicatos quedaron reducidos a la organización del empleo formal, reclamaron del estado la restauración de la negociación colectiva y resistieron las privatizaciones asociados al partido de izquierda, el Frente Amplio. Estos lazos no estuvieron libres de tensiones, pero fueron decisivos, tanto para dar eficacia política a las resistencias sociales como para canalizar electoralmente los descontentos a favor de la izquierda y ganar el gobierno (Ibarra 2005).

Desde el gobierno, el Frente Amplio respondió a esa composición del trabajo con la reorganización de los Consejos de Salarios. El decreto 105, del 7 de marzo del 2005, efectuó la convocatoria. Sus fundamentos invocan, no sólo la vigencia de la ley de 1943, sino también el decreto de la dictadura militar, que atribuyó la fijación de los salarios al gobierno, y las disposiciones de la transición democrática. Esta apelación simultánea a normas de orígenes diversos y contenidos opuestos advierte, desde el comienzo, que no se trata simplemente de restaurar la institución clásica. Pone en marcha, en cambio, una estrategia que modifica el alcance, la organización y los propósitos de los Consejos de Salarios.

En primer lugar, extiende la negociación colectiva. Como vimos, la institución clásica comprendía exclusivamente la actividad privada urbana, pretendía aislar a los obreros pero fue desbordada por la circulación de las luchas entre las distintas facetas del trabajo. Su reorganización actual parte de ese resultado como un dato a controlar. Reestableció los Consejos de Salarios en el comercio, la industria y los servicios privados, incluyó a los asalariados rurales y creó también ámbitos de negociación particulares con los funcionarios públicos. Según Notaro (2007), la negociación colectiva abarca 440 mil trabajadores del sector privado urbano, 80 mil asalariados rurales y 150 mil funcionarios públicos. Sin embargo, del total de trabajadores de la actividad privada, deduce un treinta por ciento no registrado en la seguridad social. Fuera del sistema quedan, además, 250 mil trabajadores por cuenta propia y 90 mil trabajadores rurales no asalariados. La negociación colectiva se extiende a todas las actividades, pero incluye solamente a los trabajadores formales y los separa de los precarios.

En segundo lugar, incorpora a los sindicatos. Los viejos Consejos de Salarios reproducían las formas de organización obrera con el fin de suplantar sus expresiones autónomas, no obstante, los sindicatos penetraron en las instituciones del estado. Su organización actual reproduce también las estructuras de los trabajadores, pero incorpora directamente a los sindicatos. Creó un Consejo Superior Tripartito, integrado por el gobierno, la central sindical y las cámaras empresariales, con la finalidad de organizar la negociación colectiva. Como resultado, los decretos 138 y 139, del 19 de abril del 2005, instalaron veinte Consejos urbanos y tres rurales divididos, a su vez, en cerca de doscientos subgrupos particulares con las organizaciones sindicales y empresariales de cada actividad. Los sindicatos crecieron al amparo del estado. Juan Castillo, dirigente de la central sindical estimó que, a los 140 mil trabajadores sindicalizados existentes a comienzos del año 2005, se sumaron entre cuarenta y cincuenta mil luego de la instalación de los Consejos de Salarios, lo que equivale a un 33 por ciento de aumento de la afiliación ( El Observador, 10 de julio del 2005). La incorporación a las instituciones extendió la organización sindical, pero la protección del estado tiene como contrapartida la obediencia.

En efecto, sobre esa estructura se impone, por último, el mando del gobierno. Los Consejos de Salarios clásicos funcionaban de manera descentralizada, procuraban subordinar las necesidades de los trabajadores al capital introduciendo al gobierno como mediador de los conflictos. No obstante, fueron subvertidos por luchas que convirtieron al salario en una variable independiente y desplazaron los antagonismos hacia el estado hasta que, finalmente, el gobierno pasó a fijar directamente los salarios. La reorganización actual convirtió la administración de los salarios por el gobierno en el punto de partida de los Consejos de Salarios.

Por un lado, el gobierno determinó aumentos de salarios simultáneos y uniformes para todas las actividades. Estas pautas generales no fueron objeto de negociación con las organizaciones sociales, sino definidas previamente por el Ministerio de Economía y anunciadas a sindicatos y empresas como los marcos que restringen la negociación. Por otro lado, exigió que los acuerdos de cada Consejo fueran ratificados por decretos de los ministerios de Economía y de Trabajo como condición de validez general. La llamada «homologación» del Poder Ejecutivo actuó como un control posterior para evitar que los sujetos sociales acordaran entre sí por fuera de las pautas gubernamentales (Mantero 2006). A través de estos dos procedimientos, el gobierno se atribuyó la primera y la última palabra, y redujo la negociación a una implementación de las pautas generales según las condiciones particulares de cada actividad.

Se efectuaron tres rondas de negociaciones en el período. En todos los casos, el gobierno determinó la duración de los convenios, los porcentajes de aumento y los plazos de ajuste de los salarios:

• La primera ronda estableció acuerdos por un año, desde el 1º de julio del 2005, con un aumento real situado entre un mínimo del dos y un máximo del cuatro por ciento, distribuido en ajustes semestrales.

• La segunda, del año 2006, extendió la duración de los convenios a 18 meses, con un incremento real entre 3,5 y 5,5 por ciento, también repartido en ajustes semestrales.

• Por último, la ronda del 2008 abrió dos posibilidades: una, de acuerdos por dos años, aumentos entre uno y tres por ciento anual con ajustes semestrales; y la otra de aumentos hasta cinco por ciento, pero convenios de treinta meses y ajustes anuales.

Las pautas gubernamentales limitaron los aumentos de salarios dentro de márgenes estrechos, prolongaron cada vez más la duración de los convenios y procuraron dilatar también los plazos de ajuste.

No obstante, los Consejos de Salarios están atravesados por tensiones que desestabilizan su funcionamiento. En primer lugar, los trabajadores tienden a vincularse entre sí en el rechazo de la precarización. En efecto, la precariedad afecta no sólo a los trabajadores informales, que la sufren directamente, sino que deprime también los salarios y las condiciones del empleo formal. La central sindical viene reclamando aumentos del salario mínimo nacional, que eleven los ingresos de todos los trabajadores, pero falta aún la contrapartida de organizaciones de los grupos precarios, que expresen por sí mismos sus demandas.

En segundo lugar, la incorporación de los sindicatos a las instituciones no logró establecer un mecanismo de regulación de los conflictos. La ocupación de lugares de trabajo, como forma de lucha de los trabajadores para bloquear el control patronal, se convirtió en el eje de las discordias. Un sistema de prevención y resolución de conflictos sancionado por el decreto 165, del 30 de mayo del 2006, fue rechazado tanto por las organizaciones sindicales como por las empresariales, que preservaron su autonomía del estado en este aspecto.

Por último, la conflictividad creció sostenidamente a lo largo del período. Según el Instituto de Relaciones Laborales (2009):

• Los conflictos cayeron al nivel más bajo de los últimos diez años en el 2005, con la instalación de los Consejos de Salarios, sumando un total de 392.914 jornadas de trabajo.

• Se duplicaron para la segunda ronda de negociaciones del 2006, con 862.581 jornadas laborales, incluyendo acciones generales por mejora de las pautas gubernamentales y movilizaciones sectoriales. Se difunde la táctica de eludir las pautas generales acordando aumentos diferenciales para las categorías inferiores.

• La conflictividad continuó notablemente en aumento durante el año 2007, a pesar de la ausencia de ronda de negociación salarial, sumando 1.037.859 jornadas.

• Alcanzó el nivel máximo en la última ronda del 2008, incluyendo un paro general de 24 horas, una medida que no se registraba desde el año 2003, y un total de 1.315.983 jornadas de trabajo.

• Los conflictos recién declinaron en el año 2009, cubierto por los convenios acordados y dominado por la campaña electoral, sumando, no obstante, 551.028 jornadas laborales.

Pasadas las expectativas iniciales, las luchas crecieron continuamente cuestionando las pautas del gobierno, desbordaron los períodos de negociación y recuperaron los niveles de conflictividad previos a la instalación de los Consejos de Salarios.

Conclusión

Hemos analizado, l os Consejos de Salarios como una respuesta política a los cambios de la composición del trabajo. La difusión de la precariedad, con sindicatos reducidos al empleo formal y asociados al partido de gobierno, trajo una reorganización de la vieja institución con nuevos propósitos. Los Consejos de Salarios organizan a los trabajadores formales por separado de los precarios, incorporan sus organizaciones a las instituciones del estado y subordinan sus necesidades y deseos a la política económica. Por su intermedio, el gobierno administró los salarios de la economía como una variable dependiente de objetivos de inflación y equilibrio fiscal.

La institucionalización de las relaciones entre trabajo y capital no es una vuelta atrás, hacia la mediación del gobierno, sino una inversión del papel del estado para actuar como mando que contiene los conflictos. Podemos concluir que, lejos de ser un anacronismo, los Consejos de Salarios de Uruguay son una estrategia novedosa que complementa la precarización del trabajo con el mando sobre el empleo formal. Pero sería una conclusión limitada si no agregamos que están atravesados por necesidades y deseos que chocan con los límites de la política económica, rechazan la precariedad y tienden a autonomizarse del mando. La última palabra no es la institución que encierra, sino las luchas que la desbordan y pueden ponerla en crisis.

Luis Ibarra. Instituto de Ciencia Política – Facultad de Ciencias Sociales Universidad de la República de Uruguay

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Referencias

Ermida Uriarte, Oscar (2006). «La nueva legislación laboral uruguaya». IUSLabor núm. 4, pp. 1-9.

Errandonea, Alfredo y Costabile, Daniel (1969). Sindicato y sociedad en Uruguay. Montevideo, Fundación de Cultura Universitaria.

Ibarra, Luis (2005). «El plebiscito del agua: nuevas alianzas, nuevas instituciones y nuevos desafíos», en Daniel Buquet (coord.), Las claves del cambio. Montevideo, Instituto de Ciencia Política – Banda Oriental, pp. 275-295.

– (2008). «Los Consejos de Salarios de Uruguay con el gobierno de izquierda», Revista Enfoques, año VI, núm. 9, pp. 187-201.

Instituto de Relaciones Laborales (2009). Las relaciones laborales 2005-2009. Montevideo, Universidad Católica del Uruguay.

Lanzaro, Jorge (1986). Sindicatos y sistema político. Montevideo, Fundación de Cultura Universitaria.

Mantero, Osvaldo (2006). La llamada «homologación» y otras formas de intervención del Poder Ejecutivo en las resoluciones de los consejos de salarios. Montevideo, Instituto de Derecho del Trabajo, Facultad de Derecho.

Negri, Antonio (2002). Crisis de la política. Buenos Aires, El cielo por asalto.

Notaro, Jorge (2007). Los Consejos de Salarios en el Uruguay. Montevideo, Instituto de Economía, Facultad de Ciencias Económicas.

Quijano, Carlos (1985). «Los grandes problemas nacionales», Cuadernos de Marcha tercera época, año 1, núm. 4, pp. 97-108.

Rodríguez, Héctor (1966). Nuestros sindicatos. Montevideo, Centro de Estudiantes de Derecho.

Supervielle, Marcos y Quiñones, Mariela (1999). La instalación de la flexibilidad en Uruguay. Montevideo, Departamento de Sociología, Facultad de Ciencias Sociales.

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